Nhìn lại chặng đường tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Chủ trương đổi mới doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được thực hiện xuyên suốt kể từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986) đến nay. Có thể phân chia thành các giai đoạn như sau:

- Giai đoạn 1986 – 1990: Đây là giai đoạn thực hiện hạch toán kinh doanh, tính đúng, tính đủ chi phí giá thành sản phẩm trong các DN quốc doanh. Quyết định số 217/1988/QĐ-HĐBT ngày 14/11/1987, Quyết định số 50/1988/QĐ-HĐBT ngày 22/3/1988 và sau đó là Quyết định 195/HĐBT ngày 2/12/1988 bổ sung Quyết định số 217-HĐBT đã ban hành và quy định quyền chủ động trong tổ chức sản xuất, kinh doanh của DN quốc doanh. Tuy nhiên, trong thực tế quyền tự chủ của DN quốc doanh vẫn bị hạn chế, cơ chế bao cấp, xin - cho vẫn chi phối các hoạt động của DN quốc doanh. Đến cuối năm 1989, cả nước có khoảng trên 12.000 DN quốc doanh, với quy mô chủ yếu là vừa, nhỏ, vốn ít, công nghệ lạc hậu, hiệu quả hoạt động thấp.

- Giai đoạn 1990 - 2000: Thời kỳ này, nước ta đẩy mạnh cải cách DN quốc doanh theo hai hướng: Giao khoán, bán, cho thuê, cho phá sản và cổ phần hóa các DN quốc doanh làm ăn không hiệu quả, DNNN không cần giữ sở hữu 100% vốn và xây dựng, củng cố các DNNN làm ăn hiệu quả, tạo sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Quyết định số 143/1990/QĐ - HĐBT ngày 10/3/1990 về việc thí điểm cổ phần hóa (CPH) một vài DN quốc doanh, Quyết định số 315/HĐBT ngày 1/9/1990, Nghị định số 388/HĐBT ngày 10/11/1991 về quy chế thành lập và giải thể doanh nghiệp quốc doanh, Quyết định số 90/1994/QĐ-TTg ngày 7/3/1994 và Quyết định số 91/1994/QĐ-TTg ngày 7/3/1994 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm thành lập các tập đoàn kinh doanh, Nghị định số 28/1996/NĐ-CP ngày 7/5/1996 và Nghị định số 44/1998/NĐ-CP ngày 29/6/1998 về chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần đã thể hiện quyết tâm đẩy mạnh đánh giá, tổ chức sắp xếp lại DN quốc doanh. Số lượng DN quốc doanh đã giảm mạnh, từ 12.000 đơn vị (năm 1990) xuống còn khoảng 7.000 đơn vị (năm 1995). Trong giai đoạn này đã có 548 DNNN được CPH. Tuy nhiên, tỷ trọng GDP của DN quốc doanh đã tăng từ 32,5% năm 1990 lên 42,2% GDP vào năm 1995 đã thể hiện sự lấn át của DNNN đối với các DN của các thành phần kinh tế khác trong nền kinh tế ngày càng gia tăng.

- Giai đoạn 2000 – 2010: Đây là giai đoạn Chính phủ tiếp tục đẩy mạnh sắp xếp, tổ chức lại và CPH DNNN. Trong giai đoạn này, Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định như: Nghị định số 64/2002/ NĐ-CP ngày 19/6/2002; Nghị định số 187/2004/ NĐ-CP ngày 16/11/2004; Nghị định số 109/2007/ NĐ-CP ngày 26/6/2007 về việc chuyển DNNN 100% vốn chủ sở hữu thành công ty cổ phần đã mở ra giai đoạn mới của CPH DNNN so với giai đoạn trước chỉ là giai đoạn làm thí điểm. Trong giai đoạn 2000 - 2010 đã tiến hành CPH gần 3.300 DNNN, tăng gấp gần 6 lần so với giai đoạn 1990 - 2000. Do đó, tỷ trọng của khu vực kinh tế nhà nước trong GDP cũng đã giảm mạnh so với giai đoạn trước, năm 2010 kinh tế nhà nước chỉ còn chiếm tỷ trọng 33,74% GDP so với 42,2% GDP năm 1990.

- Giai đoạn 2011 đến nay: Với quyết tâm đẩy mạnh tái cấu trúc nền kinh tế với ba trụ cột là tái cơ cấu đầu tư công, tái cơ cấu hệ thống tổ chức tín dụng, tái cơ cấu DNNN, Chính phủ đã phê duyệt “Đề án tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 – 2015”, với ba mục tiêu: (1) Tái cơ cấu về tổ chức; (2) Tái cơ cấu về tài chính; (3) Tái cơ cấu về quản trị.

Theo số liệu thống kê trong giai đoạn 2011 – 2013, cả nước đã sắp xếp được 180 DN. Trong đó, đã tiến hành CPH được 99 DN (riêng năm 2013 CPH 74 DN); tiến hành sắp xếp dưới các hình thức khác được 81 DN. Nếu so với con số cổ phần hóa 74 DN trong năm 2013, thì trong 10 tháng đầu năm 2014, việc hoàn thành CPH 119 DN là kết quả khả quan. Tuy vậy, đánh giá chung là việc thực hiện CPH trong giai đoạn này đã diễn ra quá chậm. Trong hai năm 2014 – 2015 theo đề án tái cơ cấu DNNN được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt phải thực hiện CPH 432 DN, trong đó đã có 348 doanh nghiệp thành lập Ban chỉ đạo CPH; 247 DN đang xác định giá trị DN; đã công bố giá trị 123 doanh nghiệp, dự kiến cả năm 2014 sẽ CPH khoảng 200 DN.

Theo báo cáo của Khối các DN Trung ương, các DNNN thuộc Khối có 32 đơn vị, trong đó, có 28 đơn vị thuộc đối tượng cần phải tái cơ cấu. Đến đầu năm 2014 tất cả 28 đơn vị đã hoàn thành đề án tái cơ cấu, trong đó, 24 đơn vị đã được phê duyệt đề án. Theo đó, tất cả 24 đơn vị đều được tổ chức theo mô hình công ty mẹ - công ty con; trong đó có 15 công ty mẹ thuộc sở hữu Nhà nước với 100% vốn đều lệ do Nhà nước nắm giữ và tiến hành CPH 9 công ty mẹ. Hiện đã CPH được 5 công ty mẹ là Công ty mẹ Tập đoàn Bảo Việt, Công ty mẹ Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam, Công ty mẹ Tổng công ty Thép Việt Nam, Công ty mẹ Tập đoàn Dệt May, Công ty mẹ Tổng công ty Hàng không Việt Nam. Trong năm 2015 sẽ là: Công ty mẹ Tổng công ty Hàng hải, công ty mẹ Tổng công ty Sông Đà, công ty mẹ Tổng công ty Đầu tư nhà và Đô thị Việt Nam, Công ty mẹ Tổng công ty Công nghiệp Xi măng. Trong Khối có một số đơn vị công tác cổ phần hóa được triển khai rất chậm như: Tổng công ty Lương thực Miền Bắc và Tổng công ty Đường sắt Việt Nam.

Nguyên nhân chủ yếu làm quá trình tái cơ cấu các DNNN Trung ương chậm là do: (i) Việc phê duyệt đề án tái cơ cấu chậm; (ii) cơ chế, chính sách chưa ban hành kịp thời; (iii) thị trường chứng khoán không thuận lợi; (iii) tình hình kinh tế - xã hội khó khăn; (iv) các đơn vị DNNN chưa tập trung cho CPH DN; (v) năng lực quản trị của đội ngũ cán bộ quản lý tại các DN còn yếu; (vi) thiếu nguồn tài chính để thực hiện tái cơ cấu; (vii) công tác sắp xếp lao động còn gặp nhiều vướng mắc, khó khăn…

Giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Từ đầu năm 2014, Chính phủ, các bộ, ngành và các địa phương đã thể hiện quyết tâm đẩy mạnh tái cơ cấu các DNNN. Chính phủ ban hành Nghị quyết số 15/NQ-CP ngày 6/3/2014 về một số giải pháp đẩy mạnh CPH, thoái vốn của các DNNN đã quy định kiên quyết truy xét trách nhiệm đối với các lãnh đạo bộ, ngành, địa phương, đơn vị; thực hiện không đúng tiến độ CPH, thoái vốn nhà nước tại các DN và đồng ý cho các DNNN được thoái vốn với giá thấp hơn mệnh giá hoặc bán cổ phần dưới giá trị sổ sách.

Trên tinh thần triển khai Nghị quyết 15/NQ-CP của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương, các DNNN đã thể hiện quyết tâm đẩy mạnh tái cấu trúc, CPH, thoái vốn nhà nước trong các đơn vị thuộc mình quản lý. Từ đầu năm 2014, Bộ Giao thông Vận tải đã liên tiếp tiến hành IPO các tổng công ty thuộc Ngành, Bộ Xây dựng cũng đẩy mạnh IPO các doanh nghiệp thuộc Bộ quản lý. Trong khi đó, ở một số địa phương cũng đẩy mạnh quá trình CPH DNNN. Cụ thể, tại TP. Hồ Chí Minh đã xây dựng kế hoạch CPH 29 doanh nghiệp lớn thuộc quản lý của Thành phố và vào ngày 13/3/2014 lãnh đạo 29 doanh nghiệp này đã ký cam kết hoàn thành CPH trước tháng 12/2015. TP. Hà Nội cũng đã đặt mục tiêu sắp xếp, CPH 27 doanh nghiệp thuộc Thành phố quản lý trong năm 2014. Trong đó, CPH 11 doanh nghiệp, 9 bộ phận doanh nghiệp, bán 2 doanh nghiệp, sáp nhập 2 bộ phận doanh nghiệp và cho phá sản 2 doanh nghiệp.

Để đẩy mạnh tiến trình sắp xếp, CPH, thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có hiệu quả, trong thời gian tới cần giải quyết một số vấn đề sau:

Thứ nhất, các bộ, ngành nhanh chóng ban hành các quyết định hướng dẫn triển khai Nghị quyết số 15/NQ-CP để làm cơ sở triển khai đẩy mạnh tái cơ cấu DNNN. Đồng thời, Chính phủ cần sớm ban hành các cơ chế, chính sách làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý DNNN như: Quy chế quản trị công ty TNHH một thành viên sở hữu nhà nước, quy chế về nhà quản trị tại DNNN 100% vốn sở hữu, DNNN sở hữu trên 50% vốn điều lệ, quy định về CPH bộ phận các DNNN đã CPH.

Thứ hai, Chính phủ ban hành quy định rõ nhiệm vụ của DNNN: Nhiệm vụ kinh tế - xã hội và nhiệm vụ kinh doanh. Từ đó, xây dựng hai bộ tiêu chí để đánh giá kết quả hoạt động của DNNN. Hiện nay, do chưa phân biệt rõ hai chức năng này nên trong hạch toán dễ dẫn đến các tiêu cực, làm méo mó thị trường.

Thứ ba, cần nhanh chóng thay đổi cơ chế quản lý quản lý, giám sát, kiểm tra đối với DNNN. Xóa bỏ ngay cơ chế bộ chủ quản đối với DNNN, nhanh chóng thành lập cơ quan ngang bộ, chuyên trách quản lý các DNNN. Nên tái cấu trúc Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) thành một cơ quan ngang bộ, đảm nhận việc quản lý các DNNN và vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp và bổ nhiệm một Phó Thủ tướng phụ trách.

Cơ sở cho đề xuất này xuất phát từ chỗ DNNN, dù hoạt động theo mô hình công ty cổ phần, hay công ty TNHH một thành viên thì vẫn là một mô hình công ty đặc biệt về chế độ sở hữu, khác với các công ty trong các thành phần kinh tế khác. Trong DNNN, hội đồng quản trị (hoặc hội đồng thành viên) đều là viên chức nhà nước, là người lao động ăn lương Nhà nước nên dễ nảy sinh các tiêu cực và dẫn đến thông tin bất cân xứng. Để giải quyết vấn đề này, SCIC tiếp tục giám sát hoạt động của hội đồng quản trị (hội đồng thành viên) của các DNNN này.

Thứ tư, cho phép các địa phương tiếp nhận vốn thu hồi được từ việc tiến hành CPH các DNNN thuộc địa phương quản lý và thành lập để địa phương tăng cường nguồn thu ngân sách phục vụ sự nghiệp đầu tư phát triển địa phương mình. Hiện nay, Chính phủ quy định các DNNN ở địa phương khi CPH đều phải chuyển phần vốn thu hồi do bán cổ phần cho SCIC quản lý, mặc dù vốn này trước đây do ngân sách địa phương đầu tư. Đây là một vướng mắc trong cơ chế quản lý vốn sau CPH DNNN ở địa phương mà các địa phương đều lấn cấn khi tiến hành CPH. Do đó, thời gian qua, nhiều địa phương không mặn mà lắm với việc CPH các DNNN do địa phương mình quản lý và đầu tư.

Hơn nữa, hiện tổng vốn chủ sở hữu hiện nay của khu vực DNNN cả nước hơn 1 triệu tỷ đồng, nhưng trong đó, riêng 32 doanh nghiệp của Khối doanh nghiệp Trung ương quản lý đã chiếm đến 94% vốn chủ sở hữu và chiếm đến 95% tổng doanh thu của cả khu vực DNNN cả nước. Như vậy, vốn nhà nước ở các doanh nghiệp địa phương rất nhỏ. Do đó, trong thời gian tới, Chính phủ nên cho phép phần vốn thu hồi sau CPH, thoái vốn của các DNNN địa phương sẽ do địa phương quản lý. Các địa phương nên hình thành nên công ty đầu tư tài chính nhà nước giống như mô hình SCIC ở địa phương. Hiện nay, TP. Hồ Chí Minh đã có Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP. Hồ Chí Minh (HIFIC) thực hiện chức năng gần giống như SCIC tại TP. Hồ Chí Minh. Đồng thời, HIFIC còn thực hiện chức năng đầu tư vốn nhà nước vào các doanh nghiệp và tài trợ vốn, cho các đơn vị, doanh nghiệp vay vốn ưu đãi phục vụ sự nghiệp đầu tư phát triển trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh.

Tài liệu tham khảo:

1. Báo cáo của Chính phủ số 490/BC-CP ngày 25/11/2013;

2. Báo cáo của Đảng ủy Khối doanh nghiệp Trung ương tại Hội nghị “Đẩy mạnh tái cơ cấu DNNN Khối doanh nghiệp Trung ương đến năm 2015”, ngày 2/4/2014;

3. Nghị quyết số 15/NQ-CP ngày 6/3/2014 “Về một số giải pháp đẩy mạnh CPH, thoái vốn nhà nước tai doanh nghiệp”;

4. PGS.,TS. Lê Thị Lanh, ThS. Huỳnh Đức Trường (2014), Tái cấu trúc và cải cách khu vực DNNN ở Việt Nam – Thực trạng qua 30 năm đổi mới, Tọa đàm khoa học, chủ đề: “Tổng kết một số vấn đề lý luận – thực tiễn qua 30 năm đổi mới”, Ban Kinh tế Trung ương và Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, tháng 01/2014.