Nợ xấu: Nguyên nhân và thực trạng

Nợ xấu hay nợ khó đòi là các khoản nợ dưới chuẩn, đã quá hạn và gặp khó khăn về khả năng trả nợ lẫn khả năng thu hồi vốn của chủ nợ. Nợ xấu thường xảy ra khi các con nợ đã tuyên bố phá sản hoặc đã tẩu tán tài sản.

Tại thời điểm xảy ra khủng hoảng tài chính năm 1999, Indonesia có mức nợ xấu chiếm hơn 50% tổng nợ (so với Thái Lan 47,7%; Hàn Quốc 17% và Malaysia trên 11,4%)(1). Khi đó, sự giảm mạnh giá trị của đồng rupiah làm suy yếu niềm tin vào các ngân hàng của Indonesia. Việc đóng cửa 16 ngân hàng trong tháng 11-1997, cùng thực tế là Chính phủ chỉ đảm bảo tiền gửi lên đến 20 triệu rupiah, làm cho niềm tin của người gửi tiền tại các ngân hàng tư nhân địa phương bị rung chuyển. Đồng rupiah suy giảm và sự hỗn loạn kinh tế làm bùng nổ "bong bóng" kinh tế, tăng số lượng các khoản nợ xấu tại các ngân hàng. Đồng tiền mất giá mạnh, lạm phát lên mức rất cao (tới 60%) trong khi tăng trưởng là -18% GDP (năm 1998).

Nhân tố tác động làm tình hình nợ xấu của Indonesia ngày càng tồi tệ hơn, bao gồm:

Thứ nhất, thâm hụt thương mại đã tăng lên đến mức tồi tệ nhất trong lịch sử gần đây của Indonesia. Mức thâm hụt thương mại tăng cao hơn nhiều so với dự kiến, nhưng nhập khẩu vẫn tăng trong khi xuất khẩu giảm mạnh.

Thứ hai, tỷ lệ lạm phát tăng mạnh. Lạm phát tăng đẩy giá tiêu dùng tăng và gây áp lực lên ngân hàng trung ương tiếp tục nâng lãi suất tại thời điểm khi tăng trưởng kinh tế đang chậm lại. Trong khi lạm phát tăng thì Chính phủ lại buộc phải giảm trợ cấp. Do lạm phát, hàng nhập khẩu trở nên đắt đỏ.

Thứ ba, thị trường chứng khoán Indonesia đã đạt đỉnh tương tự như chỉ số của các thị trường mới nổi khác, chẳng hạn như của Thổ Nhĩ Kỳ. Chỉ số chứng khoán Jakarta tăng, trong đó, cổ phiếu của các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xây dựng, bất động sản tăng mạnh.

Nợ xấu là vấn đề của mọi quốc gia và chính phủ các nước đều phải trực tiếp xử lý. Khi nợ xấu tăng liên tục một cách có hệ thống, chính phủ các nước đều nỗ lực hết sức để giảm tỷ lệ này xuống mức an toàn một cách nhanh nhất. Mỗi quốc gia có một cách xử lý khác nhau.

Nợ xấu trong nền kinh tế phải được xử lý bởi nguyên tắc thị trường, đảm bảo hiệu quả kinh tế. Khi vấn đề nợ xấu xảy ra ở mức độ lớn, bản thân hệ thống ngân hàng khó có thể giải quyết, lúc đó cần sự can thiệp của nhà nước. Giải pháp hỗ trợ của nhà nước chỉ nên thực hiện đối với số nợ xấu còn lại sau khi tổ chức tín dụng đã tự xử lý và theo nguyên tắc đảm bảo hài hòa hiệu quả kinh tế và xã hội. Khi nhà nước can thiệp vào vấn đề nợ xấu thường áp dụng hai mô hình chủ yếu để xử lý nợ xấu: thành lập các công ty quản lý tài sản (AMC) hoặc xây dựng các cơ chế xử lý nợ xấu.

Giải pháp mang tính cấp bách

Trong giai đoạn khó khăn, Chính phủ Indonesia đã triển khai các giải pháp cấp bách, bao gồm:

Tuyên bố thả nổi đồng rupiah vào năm 1997

Đồng rupiah thả nổi giảm 10% có thể làm tổn thương các nhà đầu tư, các doanh nghiệp và kinh doanh trong ngắn hạn, nhưng trong trung hạn, nó là một van xả cho nền kinh tế, làm cho hàng hoá cạnh tranh hơn trên thị trường thế giới và khuyến khích người tiêu dùng dùng hàng trong nước để nhập khẩu ít hơn. Việc thả nổi đồng rupiah cũng cho phép ngân hàng trung ương duy trì dự trữ ngoại hối để trả cho nhập khẩu và nợ nước ngoài.

Đề nghị sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế

Indonesia được vay vốn nhiều lần từ Ngân hàng Thế giới và IMF làm nguồn tài chính cho hoạt động cứu trợ hệ thống ngân hàng. IMF đã cung cấp gói cứu trợ 10 tỷ USD cho Indonesia.

Công bố áp dụng cơ chế bảo hiểm tiền gửi toàn bộ vào năm 1998

Indonesia đã thành lập Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Indonesia (IDIC) để củng cố niềm tin vào hệ thống ngân hàng và ngăn người dân tiếp tục rút tiền. Nhiệm vụ chính của IDIC là bảo vệ tiền gửi của người gửi tiền, tham gia tăng cường ổn định hệ thống tài chính và xử lý các ngân hàng đổ vỡ. Mặc dù mới chỉ đi vào hoạt động từ năm 2005 nhưng IDIC đã thể hiện được vai trò quan trọng đối với bảo vệ quyền lợi người gửi tiền, góp phần ổn định hệ thống tài chính, ngân hàng.

Với cơ chế này, người gửi tiền ở mức nào sẽ được bảo hiểm ở mức đó. Tuy nhiên, nó cũng có những bất cập và là gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Bởi vậy, cơ chế này chỉ được kéo dài trong 3 năm, sau khi niềm tin người gửi tiền tăng lên thì tỷ lệ bảo lãnh từ phía Chính phủ cũng giảm xuống.

Trong 6 năm hoạt động, tổng tài sản của IDIC đã tăng từ 4 nghìn tỷ rupiah (khoảng 470 triệu USD) tới hơn 25 nghìn tỷ rupiah (khoảng 2,9 tỷ USD) năm 2011. Tính đến cuối năm 2011, IDIC đã chi trả và thanh lý 43 ngân hàng đổ vỡ. IDIC cũng đã giải cứu một ngân hàng thương mại đổ vỡ trong cuộc khủng hoảng 2008.

Duy trì chính sách lãi suất cao kỷ lục và hỗ trợ thanh khoản quy mô lớn cho hệ thống ngân hàng

Để ổn định lạm phát và giá trị đồng rupiah, Chính phủ Indonesia bắt đầu thực hiện chính sách lãi suất cao, tạo ra một bước nhảy ngay cả trong lãi suất tiền gửi. Kết quả là, chênh lệch lãi suất tiền gửi và cho vay đã đảo ngược đáng kể.

Phát hành trái phiếu chính phủ tương đương 18% GDP để cứu trợ hệ thống ngân hàng vào cuối năm 1999

Chính phủ Indonesia đã phát hành trái phiếu trị giá 431 nghìn tỷ rupiah để tái cấp vốn tài chính cho các ngân hàng đang trượt dốc không phanh. Trong giai đoạn khó khăn, khi phát hành trái phiếu chính phủ để giải cứu ngân hàng, Indonesia đã phải trả lãi suất rất cao. Thêm vào đó, 144,5 nghìn tỷ rupiah trái phiếu (BLBI)(2) được trao cho các ngân hàng làm tín dụng khẩn cấp để giúp các ngân hàng khắc phục vấn đề thanh khoản. Khoảng 73,8 nghìn tỷ rupiah trái phiếu còn lại được dùng để bảo đảm toàn bộ cho các bên đi vay và cho vay.

Theo Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), trong giai đoạn từ tháng 12-1998 – 9-2001, tại Indonesia, tỷ lệ nợ xấu đã giảm từ 49,2% xuống còn 14,7%. Tại Thái Lan, tỷ lệ này giảm từ 45% xuống còn 12,9%. Tại Malaysia, tỷ lệ này giảm từ 13,6% còn 11,7%. Phí tổn xử lý nợ xấu phụ thuộc nhiều vào tỷ lệ nợ xấu. Thực tế, Chính phủ Indonesia đã tốn khoảng 50% GDP, Thái Lan 30% GDP, Ma-la-xia 5% GDP cho chi phí xử lý nợ xấu và tái cấu trúc hệ thống ngân hàng.

Tuy nhiên, việc tuyên bố thả nổi đồng rupiah là bắt buộc trong bối cảnh dự trữ ngoại hối mỏng, không đủ để ổn định tiền tệ. Gói giải cứu của IMF được cung cấp kèm theo những điều kiện được coi là khắc nghiệt. Cơ chế bảo hiểm tiền gửi toàn bộ đã có tác dụng tốt trong việc trấn an người gửi tiền và giúp ngăn chặn rút tiền hàng loạt, từ đó giảm thiểu những tác hại đối với sự ổn định hệ thống tài chính. Tuy nhiên, bất lợi của cơ chế bảo hiểm toàn bộ là không khuyến khích kỷ luật thị trường và là gánh nặng cho ngân sách. Vì vậy, các giải pháp này chỉ được xem là những giải pháp mang tính tình thế nhằm giải quyết những khó khăn trước mắt.

Giải pháp mang tính dài hạn

Bên cạnh các giải pháp trước mắt, Indonesia đã tập trung vào các giải pháp dài hạn để xử lý khủng hoảng tận gốc và duy trì tính ổn định và bền vững của hệ thống:

Thành lập công ty quản lý tài sản (Asset Management Company - AMC), công ty mua bán nợ để thu mua nợ xấu

Việc thành lập AMC để giải quyết nợ xấu ngân hàng là một trong những biện pháp đã được áp dụng thành công tại nhiều quốc gia trên thế giới.

Để AMC hoạt động hiệu quả, cần có một khung khổ pháp lý đặc thù cụ thể để AMC có đủ quyền năng và trách nhiệm. AMC cần có nhiệm vụ rõ ràng, kế hoạch tỷ mỉ, minh bạch và các biện pháp thực hiện nhanh gọn. Cùng với đó, AMC cũng cần được bảo đảm tính độc lập, đầy đủ nguồn lực và nhân lực có trình độ để thực hiện nhiệm vụ. Với mỗi quốc gia, AMC có thể có các quy mô khác nhau, được sở hữu bởi nhà nước hoặc tư nhân. Đối với Trung Quốc, AMC được sở hữu 100% bởi 4 ngân hàng nhà nước lớn nhất; đối với Ma-la-xia và Indonesia, AMC được sở hữu bởi nhà nước trong khi tại các nước Hàn Quốc, Nhật Bản, Thái Lan, có sự phối hợp giữa nhà nước và tư nhân trong và ngoài nước.

Nguồn vốn của các công ty AMC trên thế giới cũng rất khác nhau. Các AMC quốc doanh của các quốc gia thường được cấp vốn từ ngân sách (trường hợp Indonesia, Thái Lan) hay phát hành trái phiếu (trường hợp Trung Quốc, Ma-la-xia). Còn các AMC tư nhân thì nguồn vốn chủ yếu từ các tổ chức mua bán nợ và các nhà đầu tư trong và ngoài nước (trường hợp Đài Loan, Nhật Bản, Hàn Quốc…). Những nhân tố tác động đến hiệu quả hoạt động của AMC là:

Thứ nhất, hạ tầng pháp luật là một trong những yếu tố quan trọng có tính chất quyết định đến thành công hay thất bại của một AMC trong việc đạt được mục tiêu giải quyết nợ xấu. Nếu không có được một hệ thống văn bản pháp lý làm cơ sở cho các hoạt động của AMC thì bản thân AMC cũng phải đối diện với những khó khăn mà các ngân hàng đã gặp phải khi tiến hành thu hồi nợ xấu.

Thứ hai, một nhân tố nữa cũng không kém phần quan trọng đảm bảo cho hiệu quả hoạt động của một AMC công là tính độc lập, tự chủ.

Thành lập cơ quan tái cấu trúc ngân hàng

Tháng 01-1998, Chính phủ Indonesia đã thành lập cơ quan tái cấu trúc ngân hàng (IBRA) với thời hạn hoạt động 5 năm. Chức năng chủ yếu của IBRA là thực hiện đóng cửa, hợp nhất, tiếp quản và tái cấp vốn cho các ngân hàng gặp khó khăn. Các ngân hàng được IBRA cấp vốn sẽ được bán lại trong giai đoạn sau đó. IBRA cũng có chức năng thu hồi các khoản nợ xấu của các ngân hàng đã bị tiếp quản hoặc đóng cửa, đồng thời giám sát và thực hiện việc bán lại các tài sản của các ngân hàng thương mại đã sử dụng để thế chấp cho ngân hàng trung ương nhằm có được những khoản vay đặc biệt từ ngân hàng trung ương. Với mục tiêu và nhiều trọng trách như vậy, nhưng khung thời gian cho "vòng đời" IBRA chỉ là 5 năm. Trong đó, khoảng 3,5 năm đầu, IBRA dường như dậm chân tại chỗ vì những vướng mắc về khuôn khổ pháp lý cho hoạt động.

IBRA đã đưa ra nhiều quyết định mạnh bạo, chưa có tiền lệ. Sau khi đi vào hoạt động, IBRA được giao nắm giữ các khoản nợ của trên 250 nghìn doanh nghiệp lớn nhỏ tại Indonesia. Về lý thuyết, phải tái cơ cấu trước khi bán ra, nhưng trong trường hợp cụ thể của Indonesia, IBRA đã làm điều ngược lại: bán ra các khoản nợ khi chưa tái cơ cấu do IBRA lúc đó chỉ còn hơn một năm để hoàn thành các nhiệm vụ, không còn thời gian để tái cơ cấu nợ.

Khi bán như vậy, phải chấp nhận bán ra với giá thấp hơn giá mà IBRA và Chính phủ mong muốn, người mua sẽ trả giá mà họ dự tính sẽ có lãi. Kết quả là IBRA đã bán được ra trên 70% theo hình thức này. Tất nhiên, phương pháp bán ra theo hình thức này của IBRA phải đảm bảo yếu tố minh bạch và cạnh tranh để tránh các bên trục lợi.

Sau khi IBRA kết thúc "sứ mệnh" của mình, các chỉ số vĩ mô của Indonesia đã được cải thiện rất nhiều, đặc biệt là liên quan đến hệ thống ngân hàng. Hệ thống ngân hàng của Indonesia hiện nay đã hoàn toàn có thể cạnh tranh với các quốc gia khác trong khu vực.

Tái cơ cấu hệ thống ngân hàng: Đóng cửa, quốc hữu hóa và sáp nhập

Đóng cửa và quốc hữu hóa là những giải pháp rất mạnh, vì nó kéo theo nhiều hệ lụy. Còn sáp nhập theo cách thông thường nhất vẫn là một ngân hàng “khỏe” mua lại một ngân hàng “yếu” hơn, trong đó, hệ thống kế toán của ngân hàng bị sáp nhập được hợp nhất vào ngân hàng kia. Có nghĩa là toàn bộ các khoản tiền gửi hay các khoản cho vay và các tài sản khác được duy trì bởi ngân hàng sau sáp nhập. Đáng chú ý là Chính phủ Indonesia đã từng đóng cửa 16 ngân hàng trong tháng 11-1997 mà không đề cập gì đến lợi ích của người gửi tiền, điều này đã làm cho cuộc khủng hoảng tài chính, tiền tệ ở nước này càng trầm trọng hơn.

Tháng 9-1998, Chính phủ Indonesia đã buộc 4 ngân hàng thương mại quốc doanh (Ngân hàng Exim, BDN, BBD và Bapindo) hợp nhất lại thành một ngân hàng thương mại mới có tên là Bank Mandiri. Tất cả các khoản nợ xấu của 4 ngân hàng thương mại quốc doanh này được chuyển tới cơ quan quản lý nợ xấu, có chức năng mua bán nợ và tài sản tồn đọng của các ngân hàng thương mại trực thuộc Cơ quan Tái cấu trúc Ngân hàng Indonesia (IBRA). Việc sáp nhập ngân hàng chỉ giải quyết được phần ngọn của vấn đề nợ xấu, khi tỷ lệ nợ xấu trên vốn hay trên tổng tài sản có thể giảm xét trên báo cáo kế toán hợp nhất của ngân hàng sau sáp nhập, nhưng số tuyệt đối nợ xấu thì vẫn tồn tại trên sổ sách.

Trong 4 vòng đóng cửa được thực hiện, đã có 64 ngân hàng có vấn đề bị đóng cửa. Tháng 4-1998, Indonesia tiếp tục đình chỉ hoạt động của 7 ngân hàng tư nhân do nhận tín dụng thanh khoản từ Ngân hàng Indonesia vượt quá 5 lần mức vốn và hơn 75% tổng tài sản của ngân hàng.

Không chỉ khuyến khích các ngân hàng thương mại hợp nhất, Ngân hàng trung ương Indonesia còn mở rộng mức sở hữu của các nhà đầu tư nước ngoài đối với các ngân hàng thương mại trong nước trong một thời gian nhất định.

Xây dựng cơ sở pháp lý và cơ chế hoạt động cho Mạng an toàn tài chính quốc gia

Năm 2008, Indonesia đã ban hành Luật khẩn cấp về Mạng an toàn tài chính (FSN-Financial Safety Net). Mạng an toàn tài chính hoạt động dựa trên 4 trụ cột chủ yếu: Thứ nhất, điều tiết và giám sát ngân hàng (cơ quan giám sát ngân hàng), thực hiện giám sát và ban hành các quy định liên quan đến hoạt động giám sát an toàn; Thứ hai, Ngân hàng trung ương giữ chức năng người cho vay cuối cùng, trong trường hợp cơ quan giám sát phát hiện ngân hàng gặp khó khăn, đặc biệt về thanh khoản, ngân hàng trung ương sẽ hỗ trợ thanh khoản thông qua chức năng người cho vay cuối cùng; Thứ ba, bảo hiểm tiền gửi và xử lý ngân hàng đổ vỡ (Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi), trong trường hợp ngân hàng mất khả năng chi trả, IDIC sẽ tiến hành xử lý ngân hàng đổ vỡ; Thứ tư, xử lý khủng hoảng (cơ quan hoạch định chính sách tài khóa) điều phối việc ban hành chính sách xử lý.

Những hạn chế trong cải cách cơ cấu ngân hàng ở Indonesia

Tính minh bạch trong quá trình cải cách cơ cấu

Sự thiếu minh bạch trong các hoạt động ngân hàng và vấn đề tham nhũng đã cản trở công cuộc cải cách ngân hàng ở Indonesia. Bên cạnh đó, áp lực chính trị can thiệp vào các quyết định cho vay tại các ngân hàng cũng gây cản trở.

Theo quan điểm của IMF, chính tham nhũng trong cộng đồng tài chính đã thổi phồng các khoản nợ xấu, và thực tế đã dẫn đến khủng hoảng tài chính của Indonesia. IMF đề ra yêu cầu đối với Chính phủ Indonesia thực hiện chính sách ngân hàng rõ ràng, minh bạch và chống tham nhũng.

Thiếu vốn nên nhu cầu vay vốn ngày càng tăng

Nhu cầu vốn lớn hơn là do hiệu quả hoạt động của ngân hàng kém dẫn đến tỷ suất lợi nhuận âm giữa lãi suất cho vay và lãi suất huy động và tăng nợ xấu. Môi trường kinh doanh tuy đã dần được cải thiện trong các ngân hàng, nhưng nợ xấu có khả năng tăng hơn nữa, dẫn đến những lo ngại về nhu cầu vốn nhiều hơn.

Hoạt động giám sát ngân hàng thiếu hiệu quả

Hoạt động giám sát ngân hàng thiếu hiệu quả có thể được xem như là một điểm yếu chính trong cải cách cơ cấu của ngành ngân hàng Indonesia. Từ năm 1991, Ngân hàng Indonesia đã tập trung vào củng cố quyền kiểm soát của mình bằng cách tăng tỷ lệ an toàn vốn phải tuân thủ, tăng yêu cầu vốn tối thiểu, điều chỉnh các khoản vay lớn, trao đổi tình hình và yêu cầu các ngân hàng phải nộp báo cáo công khai. Tuy nhiên, khả năng điều hành hạn chế của Ngân hàng Indonesia dẫn đến sự giám sát vẫn rất lỏng lẻo của toàn bộ hệ thống ngân hàng.

Chỉ hơn 7 năm sau khủng hoảng, việc xử lý nợ xấu của Indonesia đã cơ bản hoàn tất. Từ mô hình xử lý nợ của Indonesia cho thấy, việc xử lý nợ xấu sẽ có tính khả thi cao nếu các khoản nợ được đảm bảo hoặc các khoản nợ vẫn còn con nợ và con nợ có nỗ lực trả nợ. Đối với loại nợ này, sử dụng mô hình xử lý nợ tập trung sẽ mang lại thành công.

-----------------------------------------------------

(1) Bad Debet: The Politics of Financial Reform in Indonesia. 13 March 2001, ICG Asia Report N° 15. Jakarta/Brussels