Thực trạng cơ chế giám sát tài chính DNNN

Việc giám sát hoạt động của DNNN được thiết kế nhằm nắm bắt kịp thời thực trạng, hoạt động của DN giúp DN khắc phục tồn tại, hoàn thành mục tiêu và kế hoạch kinh doanh, nâng cao hiệu quả sản xuất, kinh doanh và khả năng cạnh tranh.

Để thực hiện giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN và DN có vốn nhà nước hoạt động theo Luật DNNN và Luật DN, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 224/2006/ QĐ-TTg ngày 6/10/2006 về việc ban hành Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả của DNNN và Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg ngày 8/11/2007 về việc ban hành Quy chế giám sát đối với DNNN kinh doanh thua lỗ, hoạt động không có hiệu quả. Thực hiện quy định tại các văn bản này, Bộ Tài chính đã phối hợp các bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố tiến hành đánh giá, phân loại DN trên cơ sở báo cáo tài chính của DN đã được kiểm toán và tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ vào quý IV hàng năm.

Việc giám sát gián tiếp qua các báo cáo tài chính của DN đã từng bước nâng cao ý thức chấp hành pháp luật, kỷ cương của số đông DNNN, đồng thời tạo ra sự phấn đấu, tăng hiệu quả sản xuất kinh doanh, từng bước gắn việc phân phối kết quả sản xuất kinh doanh của DN với hiệu quả công tác điều hành, quản trị DN. Qua công tác giám sát, cơ quan quản lý nhà nước về tài chính đã có sự cảnh báo với chủ sở hữu DNNN về những nguy cơ, dấu hiệu rủi ro tài chính.

Tuy nhiên, qua triển khai thực hiện các quy định về Quy chế giám sát đã bộc lộ một số bất cập:

Thứ nhất, về đối tượng giám sát: Đối tượng giám sát theo Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg là các công ty nhà nước và các công ty có vốn góp chi phối của nhà nước, không phân biệt đó là DN cấp 1 (DN do chủ sở hữu nhà nước trực tiếp nắm giữ vốn) hay là DN cấp 2 (DN do DN cấp 1 trực tiếp đầu tư vốn). Quy định như trên chưa cụ thể về phân cấp trong hoạt động giám sát, khái niệm "chi phối" chưa rõ ràng khiến việc xác định một DN thuộc hay không thuộc diện đối tượng giám sát gặp khó khăn, hoạt động giám sát trở nên phức tạp, không có giới hạn.

Thứ hai, về chủ thể giám sát: Giám sát theo Quyết định 224/2006/QĐ-TTg được đặt lên vai của nhiều chủ thể giám sát khác nhau nhưng không có chủ thể chịu trách nhiệm cuối cùng đối với hoạt động giám sát. Điều này khiến trách nhiệm giải trình không cao, chưa kể đến các vấn đề về xung đột lợi ích, không độc lập của một số chủ thể được phân công giám sát như người quản lý điều hành, người lao động trong DN. Bộ Tài chính và các cơ quan liên quan.

Việc quy định như vậy đã không đảm bảo tính độc lập trong hoạt động giám sát, chưa kể đến năng lực giám sát của một số chủ thể còn hạn chế; Trách nhiệm trong hoạt động giám sát của các chủ sở hữu được phân cấp quản lý đối với DNNN không được quy định rõ ràng, gây khó khăn trong thực thi và đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát.

Thứ ba, về trách nhiệm giám sát: Quyết định 224/2006/QĐ-TTg đã quy định vai trò giám sát bên ngoài DN đối với công ty nhà nước là hội đồng quản trị/hội đồng thành viên DN, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, bộ quản lý ngành, Bộ Tài chính; bộ quản lý ngành, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phối hợp với Bộ Tài chính tổ chức giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của công ty nhà nước.

Đối với các DNNN khác, vai trò giám sát bên ngoài DN được giao cho đại diện chủ sở hữu được phân cấp quản lý đối với DNNN. Như vậy, có rất nhiều bên liên quan tham gia vào quá trình giám sát nhưng không quy định cụ thể về chủ thể có trách nhiệm cuối cùng đối với việc giám sát DNNN khiến trách nhiệm giải trình đối với hiệu quả giám sát không cao, không quy định sự khác biệt về chủ thể giám sát giữa giám sát các DNNN cấp 1 hoặc cấp 2; Hội đồng quản trị/hội đồng thành viên chỉ mang tính hình thức, không đảm bảo hiệu quả vì không độc lập và xung đột lợi ích.

Thứ tư, về phương thức giám sát: Phương thức giám sát gián tiếp không đảm bảo tính kịp thời vì chỉ dựa trên báo cáo tài chính hàng năm trong khi đó báo cáo tài chính năm của DN thường nộp chậm hoặc rất chậm, chất lượng báo cáo không đảm bảo.

Bên cạnh đó, phương thức giám sát trực tiếp chưa phát huy hết hiệu quả và không đảm bảo tính kịp thời, các hoạt động thanh tra hiện đang thực hiện theo cơ sở kế hoạch hàng năm, thanh tra đột xuất chỉ thực hiện khi có dấu hiệu vi phạm. Nếu chỉ dựa trên các hoạt động này thì khó đảm bảo tính kịp thời và chủ động của hoạt động giám sát.

Thứ năm, về nội dung, thời gian và cơ chế nộp báo cáo: Quyết định 224/2006/QĐ-TTg đưa ra mẫu biểu báo cáo còn chưa đầy đủ và chưa hoàn thiện, không bao quát các vấn đề lớn ảnh hưởng đến hiệu quả của DN như về tài chính thể hiện qua các chỉ tiêu tài chính hiện tại, triển vọng về tăng trưởng, các rủi ro tiềm tàng, các sự kiện lớn hay các yếu tố đặc thù của ngành, các lưu ý giám sát qua từng thời kỳ và phản hồi từ phía chủ sở hữu được phân cấp quản lý đối với DNNN và các biện pháp khắc phục của DN.

Thời hạn nộp báo cáo dài, không đảm bảo tính kịp thời của hoạt động giám sát. Ngoài Quyết định 224/2006/QĐ-TTg và Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg, các bộ quản lý ngành hoặc UBND cấp tỉnh không có quy định hướng dẫn cụ thể về giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của riêng mình, công tác giám sát được thực hiện tản mát ở nhiều sở, ban, ngành của UBND tỉnh hay cục, vụ trong cơ quan bộ quản lý ngành nhưng không có quy định về mẫu biểu, nội dung, cơ chế báo cáo và tổng hợp thông tin dẫn đến lãnh đạo bộ quản lý ngành/UBND tỉnh khó có một cái nhìn tổng quan về DNNN.

Thứ sáu, về chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động của DN: Quyết định 224/2006/QĐ-TTg chỉ tập trung vào một số chỉ tiêu về tài chính và tuân thủ, chưa có các chỉ tiêu về quản trị DN, về xu thế phát triển DN. Các chỉ tiêu chỉ dựa trên các hoạt động trong quá khứ, không tính đến các chỉ tiêu về tăng trưởng dài hạn và bền vững, không nhìn vào kết quả và kỳ vọng trong tương lai.

Vì vậy, không khuyến khích lãnh đạo DN phấn đấu vì mục tiêu dài hạn. Tiêu chí đánh giá một số chỉ tiêu phi tài chính như tình hình tuân thủ và thực hiện các sản phẩm, dịch vụ công ích chưa cụ thể. Việc đánh giá DN có thể không chính xác dẫn đến tình trạng đánh giá DN tích cực (hoặc tiêu cực) hơn thực tế nỗ lực của DN đó.

Thời gian đánh giá DN dài nên nếu có những phát hiện sẽ không kịp thời phản hồi cho DN để DN điều chỉnh hoạt động. Chế độ phản hồi chưa rõ ràng, chưa nêu rõ cơ chế phản hồi đối với DN về các kết quả đánh giá của chủ sở hữu và yêu cầu các DN thực hiện các nội dung phản hồi của chủ sở hữu. Việc đánh giá chỉ thực hiện cuối năm và cho mục đích xếp loại khiến công tác này không còn ý nghĩa hỗ trợ cảnh báo cho DN mà chỉ có tác dụng hỗ trợ việc trích lập quỹ của DN.

Chế độ khen thưởng quy định tại Quyết định 224/2006/QĐ-TTg không đảm bảo công bằng và chưa khuyến khích DN phấn đấu vì mục tiêu lâu dài của DN. Cơ chế kỷ luật chưa đủ sức răn đe đối với tập thể, cá nhân không hoàn thành nhiệm vụ đặc biệt đối với những trường hợp gây thua lỗ, thất thoát nguồn vốn nhà nước. Đồng thời, chưa nêu rõ vai trò của chủ sở hữu đối với kết quả hoạt động kinh doanh của DN thuộc sự quản lý của mình.

Tiếp tục hoàn thiện chính sách giám sát

Thời gian vừa qua có một số DN có vốn nhà nước lâm vào tình trạng mất cân đối tài chính nghiêm trọng (ví dụ Tổng công ty Xây dựng đường thuỷ, Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam). Dù đã có cảnh báo song do thiếu các chế tài xử lý cụ thể, nên việc khắc phục tình hình tài chính tại các DN này chậm hoặc thậm chí xấu đi.

Để khắc phục những bất cập nêu trên, Chính phủ ban hành Nghị định số 61/2013/NĐ-CP ngày 25/6/2013, theo đó, trước hết với quan điểm, ở đâu có vốn nhà nước đầu tư vào DN thì ở đó phải có sự giám sát của chủ sở hữu nhà nước. Mặt khác, việc xác định rõ vốn nhà nước đầu tư vào DN sẽ giúp chủ sở hữu nhà nước thực hiện giám sát các DNNN cấp 1 (công ty mẹ các tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước, SCIC). Đối với các DN cấp 2, cấp 3... sẽ được quản lý thông qua các DN cấp 1; các DN cấp 1 dựa trên Quy chế để xây dựng cơ chế giám sát cho đơn vị thuộc mình quản lý.

Ngoài đối tượng áp dụng như Quy chế cũ là các DN (DN do Nhà nước là chủ sở hữu và DN có vốn nhà nước theo các loại hình DN: công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) một thành viên, công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên), Quy chế mới đã bổ sung thêm 02 đối tượng là: (i) các tổ chức, cá nhân được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền, phân cấp hoặc giao thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu về vốn nhà nước, người đại diện phần vốn nhà nước tại DN khác; (ii) cơ quan quản lý nhà nước được giao nhiệm vụ giám sát tài chính DN.