Thực trạng giám sát TTTC Việt Nam

TTTC Việt Nam đã có sự phát triển đáng ghi nhận, với 02 bộ phận của thị trường, đó là thị trường tiền tệ và thị trường vốn. Tính đến 30/6/2013, Việt Nam có 5 ngân hàng thương mại (NHTM) nhà nước, 1 ngân hàng chính sách xã hội, 01 ngân hàng hợp tác xã, 34 NHTM cổ phần, 4 ngân hàng liên doanh, 5 ngân hàng 100% vốn nước ngoài, 50 chi nhánh ngân hàng nước ngoài, 17 công ty tài chính, 12 công ty cho thuê tài chính và gần 1000 Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở.

Trong lĩnh vực chứng khoán, có 694 công ty niêm yết trên hai sàn giao dịch và 137 công ty đăng ký giao dịch trên UPCoM, với trên 100 công ty chứng khoán, 47 công ty quản lý quỹ trong nước, 11 ngân hàng lưu ký và 42 công ty kiểm toán được chấp thuận. Ngoài ra, có 1.912 công ty cổ phần có cổ phiếu đăng ký giao dịch qua sàn OTC.

Cùng với sự phát triển của TTTC, hệ thống giám sát tài chính cũng từng bước phát triển và hoàn thiện. Hiện tại, mô hình giám sát tài chính ở Việt Nam theo hướng chuyên ngành, mỗi ngành được giám sát bởi cơ quan giám sát riêng. Cụ thể, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) trực tiếp giám sát lĩnh vực ngân hàng. Bộ Tài chính giám sát lĩnh vực chứng khoán thông qua Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước và lĩnh vực bảo hiểm thông qua Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm. Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia trực thuộc Chính phủ giám sát vĩ mô.

Với mô hình trên, phần lớn các cơ quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng cấp phép, xây dựng cơ chế, chính sách, vừa thực hiện chức năng hướng dẫn, triển khai thực hiện cơ chế chính sách; vừa thực hiện vai trò kiểm tra, giám sát hoạt động của các chủ thể trên thị trường. Đánh giá tổng thể, hệ thống giám sát này đã đạt được một số kết quả bước đầu trong việc bảo đảm sự phát triển của từng bộ phận TTTC, thông qua việc thanh tra, giám sát tính tuân thủ của các chủ thể đối với các quy định pháp lý trên TTTC. Tuy nhiên, nếu phân tích từng bộ phận của thị trường thì hoạt động giám sát ở Việt Nam còn nhiều hạn chế.

Đối với thị trường tiền tệ

Hoạt động giám sát chủ yếu trên thị trường tiền tệ là giám sát các tổ chức tín dụng (TCTD) tham gia thị trường thông qua việc giám sát an toàn vĩ mô và vi mô. Đối với việc giám sát vi mô thường theo tiêu chí CAMELS: khả năng đáp ứng đủ vốn (C - Capital); Chất lượng tài sản có (A – Asset quality); Năng lực quản lý (M - Management); Khả năng sinh lời (E - Earnings); Khả năng thanh khoản (L - Liquidity) và sự nhạy cảm của rủi ro thị trường (S – Sensitivity to market risk).

Trên cơ sở đó, cho điểm từng tiêu chí để làm căn cứ xếp loại ngân hàng. Kết quả này giúp cơ quan quản lý biết được những rủi ro tiềm ẩn của các NHTM. Đồng thời, các NHTM cũng biết rõ “sức khỏe” của mình trong từng thời kỳ để có biện pháp khắc phục. Ngoài ra, các TCTD có nhận tiền gửi của dân cư còn chịu sự giám sát của tổ chức Bảo hiểm tiền gửi.

Tuy nhiên, do sự phát triển quá nóng của các TCTD, năng lực giám sát của cơ quan quản lý nhà nước chưa theo kịp tốc độ phát triển của tổ chức. Các chỉ tiêu giám sát từ xa theo CAMELS - những chỉ tiêu định lượng rất quan trọng nhưng mới được một số ngân hàng áp dụng theo chuẩn kế toán Việt Nam.

Giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ chủ yếu giám sát tính tuân thủ đối với các quy định pháp lý trong hoạt động ngân hàng, chưa kết hợp với giám sát theo rủi ro trong khi hoạt động ngân hàng ngày càng tinh vi, với sự phát triển mạnh về quy mô và loại hình dịch vụ, nên tiềm ẩn hoạt động rất lớn. Loại hình công ty cổ phần đầu tư tài chính có hoạt động ngân hàng nhưng lại chưa bị giám sát bởi luật các TCTD, luật chứng khoán. Đây là lỗ hổng của luật pháp trong công tác quản lý giám sát.

Trong bối cảnh hành lang pháp lý trong kinh doanh tiền tệ tuy đã phủ kín nhưng còn kẽ hở, thì việc giám sát hành vi kinh doanh của các chủ thể trên thị trường lại chưa được quan tâm. Vì thế, hành vi "lách" luật thường diễn ra ở một số lĩnh vực kinh doanh tiền tệ, tín dụng, lãi suất và tỷ giá…

Việc ngân hàng sử dụng các công ty con để luân chuyển vốn lòng vòng giữa các ngân hàng cũng như việc sở hữu chéo giữa ngân hàng với ngân hàng, giữa ngân hàng với doanh nghiệp không được phát hiện và ngăn chặn kịp thời. Về lâu dài, các hành vi này sẽ làm xói mòn hiệu quả hoạt động của ngân hàng.

Xem xét 25 nguyên tắc giám sát của Basel, đến nay hoạt động giám sát của NHNN mới chỉ tập trung vào 6 nguyên tắc, cụ thể là nguyên tắc liên quan đến hoạt động giám sát đối với việc chuyển đổi quyền sở hữu của NHTM (nguyên tắc 4), các cuộc sáp nhập lớn của các NHTM (nguyên tắc 5), tỷ lệ đảm bảo an toàn vốn tối thiểu (nguyên tắc 6), giới hạn tín dụng đối với khách hàng lớn (nguyên tắc 10), rủi ro thanh khoản (nguyên tắc 14) và kiểm toán, kiểm soát nội bộ của NHTM (nguyên tắc 17).

Từ chỗ phát triển quá nóng, quản trị nội bộ chưa được coi trọng, trong khi giám sát của cơ quan quản lý nhà nước còn bất cập, nên một số NHTM rơi vào tình trạng thiếu thanh khoản, nợ xấu tăng cao, tiềm ẩn rủi ro hệ thống lớn.

Đối với thị trường chứng khoán

Giám sát thị trường chứng khoán (TTCK) là giám sát rủi ro, phòng ngừa những tình huống không mong đợi để thị trường phát triển lành mạnh và bền vững. Uỷ ban chứng khoán Nhà nước, Uỷ ban giám sát tài chính quốc gia, các tổ chức tự quản, Trung tâm lưu ký chứng khoán, Hiệp hội kinh doanh chứng khoán tham gia giám sát thị trường thông qua việc công bố thông tin của các tổ chức niêm yết; giám sát diễn biến các giao dịch hàng ngày, chỉ ra những dấu hiệu bất thường về giá và khối lượng giao dịch để bảo vệ lợi ích của nhà đầu tư; giám sát giao dịch của các nhà đầu tư có tổ chức; các giao dịch của công ty chứng khoán, giám sát hoạt động của Sở giao dịch chứng khoán, Trung tâm lưu ký chứng khoán... và giám sát các quy định chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp trong hoạt động môi giới, tự doanh, ký quỹ và tư vấn đầu tư....

Với những nội dung này, việc thanh tra giám sát của TTCK đã đạt được các kết quả nhất định. Tuy nhiên, thực tế việc giám sát TTCK cũng còn một số hạn chế: Việc chấp hành của các chủ thể tham gia thị trường không cao. Chỉ riêng về việc công bố thông tin của các công ty đại chúng và các tổ chức niêm yết trên 02 sở giao dịch trong 6 tháng đầu năm 2013 đã có 180 công ty vi phạm.

Việc giám sát của cơ quan quản lý nhà nước về TTCK chưa đáp ứng được những biến động nhanh nhạy của thị trường. Tương tự như lĩnh vực ngân hàng, các công cụ tài chính phái sinh ngày càng được sử dụng rộng rãi nhưng việc giám sát phát hành và giao dịch các công cụ này còn hạn chế.

Xét trên bình diện toàn thị trường, giám sát TTTC ở Việt Nam còn những bất cập, hạn chế chủ yếu sau:

Một là, sự phối hợp thiếu hiệu quả của các cơ quan giám sát chuyên ngành. Sự phối hợp thiếu hiệu quả của các tổ chức thanh tra - giám sát dẫn đến việc chưa ngăn chặn được tình trạng lợi dụng những kẽ hở của luật pháp để “lách” và “né tránh” việc giám sát hoạt động của cơ quan giám sát.

Việc cơ quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng cấp phép, ban hành cơ chế - chính sách, vừa hướng dẫn, triển khai thực hiện cơ chế chính sách, vừa thanh tra, giám sát hoạt động của các định chế tài chính, chứng khoán dẫn đến ở một chừng mực nhất định, hiệu quả và hiệu lực giám sát không cao.

Hai là, khuôn khổ pháp lý cho hoạt động thanh tra giám sát chưa đồng bộ, chưa phân định rõ ràng về quyền hạn và chức năng xử lý của từng bộ phận. Trong bối cảnh các định chế tài chính kinh doanh đa năng, bán chéo sản phẩm, ủy thác đầu tư trong hoạt động ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán tiềm ẩn rủi ro lớn nhưng chưa có quy định về việc phối hợp giám sát hoạt động này. Đây là khoảng trống pháp lý không nhỏ trong hoạt động giám sát TTTC.

Ba là, công tác kiểm tra kiểm soát nội bộ của từng tổ chức tài chính còn yếu kém. Ở Việt Nam, do hạ tầng tài chính hạn chế, chưa có tổ chức xếp hạng tín nhiệm hiệu quả, các chế tài đã có nhưng xử lý chưa đủ sức răn đe các trường hợp vi phạm kỷ luật thị trường.

Bốn là, nhân lực và công nghệ cần thiết cho hoạt động giám sát còn hạn chế. Thông tin chưa kịp thời, chính xác, trong khi công nghệ hỗ trợ cho hoạt động này chưa được đầu tư hợp lý, điều này ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả của giám sát, đặc biệt là giám sát các lĩnh vực mới như rửa tiền, thanh toán điện tử.

Giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát TTTC

Bối cảnh trên cho thấy việc đẩy mạnh tái cấu trúc TTTC và các định chế tham gia thị trường, tăng cường quản lý, giám sát các hoạt động của TTTC là việc làm trọng yếu.

Một là, nâng cao hiệu quả mô hình giám sát tài chính chuyên biệt, nghiên cứu mô hình giám sát tài chính hợp nhất

Thực tế cho thấy, trong các mô hình giám sát tài chính đã biết trên thế giới, không có một mô hình giám sát tối ưu cho tất cả các quốc gia. Ở Việt Nam, do trình độ quản lý, sự phối hợp giữa các bộ/ngành còn hạn chế nên trong tương lai gần, mô hình giám sát hiệu quả vẫn là mô hình giám sát chuyên ngành. Tuy nhiên, để mô hình giám sát chuyên ngành này hoạt động hiệu quả, cần phải:

Tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý cho thị trường: Trên cơ sở tham chiếu thông lệ quốc tế vào điều kiện cụ thể của Việt Nam, cần có các điều chỉnh phù hợp, phát triển các thể chế còn đang khuyết nhằm đảm bảo tính đồng bộ của khung pháp lý để các Tổ chức tài chính có thể chủ động, linh hoạt hoạt động trong môi trường cạnh tranh lành mạnh, song vẫn đảm bảo các yêu cầu thận trọng, an toàn đối với khu vực tài chính, với vấn đề ổn định vĩ mô và hỗ trợ phát triển kinh tế. Vấn đề nới lỏng điều tiết cần phải đi đôi với phát triển các tiêu chí an toàn, hệ thống giám sát hiệu quả và các chế tài xử lý phù hợp và đủ mạnh.

Thanh tra, giám sát ngân hàng, chứng khoán không chỉ giám sát các hoạt động hiện tại của các tổ chức mà còn phải phát hiện ra những hạn chế của khung thể chế hiện hành so với sự phát triển thực tế của hệ thống tài chính - ngân hàng, đặc biệt, cần lưu tâm đến hoạt động của thị trường vốn ngầm. Vấn đề nhân sự, các điều kiện/công cụ hoạt động như hệ thống thông tin, các phần mềm phân tích, đánh giá từ xa cần phải được củng cố kịp thời với quá trình tự do hoá, mở cửa hệ thống ngân hàng.

Sắp xếp lại hệ thống giám sát trong quá trình tái cấu trúc của từng tổ chức: Đối với hệ thống thanh tra giám sát của NHNN, cần rà soát lại bộ phận thanh tra tại các chi nhánh tỉnh, thành phố để việc giám sát các TCTD ở các địa bàn được kịp thời, chính xác, khách quan và minh bạch hơn.

Trên TTCK, các nhà đầu tư nước ngoài tham gia ngày càng tăng và tiềm ẩn khả năng thao túng thị trường ngày càng lớn thì các cơ quan quản lý cần tăng cường năng lực quản lý giám sát để bảo vệ quyền lợi chính đáng, hợp pháp của các nhà đầu tư, đảm bảo lành mạnh hệ thống tài chính; Hoàn thiện mô hình giám sát TTCK theo các nguyên tắc chuyên biệt hóa công tác giám sát; Phân định trách nhiệm giữa hai cấp giám sát, giữa đơn vị thực hiện chức năng quản lý và đơn vị thực hiện chức năng giám sát, đi đôi với ứng dụng hệ thống công nghệ thông tin trong giám sát thị trường.

Minh bạch thông tin tài chính, chứng khoán: Điều này không chỉ nhằm đảm bảo quyền lợi của các nhà đầu tư mà còn là điều kiện để kỷ luật thị trường được tôn trọng trong môi trường nới lỏng điều tiết, tự do hóa.

Theo đó, cần phải thực hiện hệ thống kế toán theo các chuẩn mực kế toán quốc tế, đặc biệt là vấn đề phân loại nợ theo mức độ rủi ro, hạch toán thu nhập/chi phí một cách trung thực; thực hiện kiểm toán độc lập nghiêm túc hàng năm. Bên cạnh vấn đề minh bạch tài chính ngân hàng, chứng khoán cần có cơ chế, chính sách cho phép kết nối mức độ rủi ro của mỗi tổ chức với chi phí hoạt động của tổ chức đó.

Gần đây ở Việt Nam bàn nhiều đến mô hình giám sát tài chính hợp nhất nhưng mô hình giám sát hợp nhất cũng hàm chứa nhiều rủi ro tiềm ẩn và cũng có những hạn chế nhất định. Khảo sát của các giáo sư Trường Đại học Havard cho thấy, vào những năm 90 của thế kỷ trước, số quốc gia áp dụng mô hình giám sát hợp nhất là 12/211 nước (chiếm 5,7%), sau 20 năm sau con số này là 25/211 nước (chiếm 11,8%).

Ở quy mô khảo sát nhỏ hơn với 98 nước vào năm 2011, cũng chỉ có 30 nước áp dụng mô hình giám sát hợp nhất chiếm 31%. Vì thế, để có thể triển khai mô hình giám sát tài chính hợp nhất trong trung hạn, cần thiết phải được nghiên cứu một cách sâu sắc ngay từ bây giờ.