Những dấu mốc quan trọng

Từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, nhiều cơ chế, chính sách được ban hành nhằm nâng cao quyền tự chủ và đổi mới quản lý xí nghiệp quốc doanh (sau này được gọi là DNNN). Tuy nhiên, đến năm 1995, lần đầu tiên cơ chế quản lý và hoạt động của DNNN mới được bảo đảm bằng một văn bản luật (Luật DNNN 1995).

Sau 8 năm, Luật DNNN 2003 thay thế Luật DNNN 1995, luật hóa các giải pháp sắp xếp, đổi mới, nâng cao hiệu quả DNNN; tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho đẩy mạnh cải cách DNNN theo yêu cầu hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường; xác định DNNN bao gồm cả công ty cổ phần và công ty TNHH có sở hữu nhà nước chi phối.

Năm 2010 đánh dấu thời điểm quan trọng của cải cách pháp luật về DN. Toàn bộ DNNN đã chuyển sang hoạt động theo Luật DN, chấm dứt tình trạng chia cắt pháp luật DN theo hình thức sở hữu.

Tuy nhiên, từ năm 2010-2012, lại xuất hiện khoảng trống pháp luật đối với DNNN và hoạt động quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước. Nguyên nhân là Luật DN chủ yếu quy định về cơ cấu tổ chức, quản lý của các loại hình DN không phân biệt hình thức sở hữu, thiếu những quy định phù hợp với đặc thù của DNNN trong giai đoạn chuyển đổi, cải cách và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đặc biệt, về cơ chế quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DN, về hoạt động của tập đoàn (TĐ), tổng công ty (TCT) nhà nước, chế độ tài chính, quản lý lao động, tiền lương... Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn, Thủ tướng Chính phủ khi đó đã có Văn bản số 1626/TTg-ĐMDN ngày 13/9/2010 cho phép thực hiện cơ chế quản lý đối với DN 100% vốn nhà nước theo quy định của các văn bản hướng dẫn của Luật DNNN 2003.

Sau khi có kết luận của Hội nghị Trung ương 6 (khóa XI) của Đảng, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ sở hữu đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào DN.

Từ đó đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành đã ban hành nhiều nghị định, quyết định, thông tư hướng dẫn về: Đầu tư vốn nhà nước vào DN và quản lý tài chính; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính; quản lý nợ; quản lý và sử dụng Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển DN; cổ phần hóa; tiêu chí, danh mục phân loại DNNN; ban hành điều lệ mẫu; quy chế hoạt động của kiểm soát viên; tổ chức, quản lý và hoạt động của TĐ, TCT; sản xuất, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu; quản lý tiền lương, tiền thưởng đối với người lao động và cán bộ quản lý chủ chốt... Chính phủ cũng đã ban hành Điều lệ của các TĐ và các TCT như: TCT Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước, TCT Hàng không Việt Nam, TCT Hàng hải Việt Nam, TCT Đường sắt Việt Nam, TCT Lương thực miền Bắc, TCT Lương thực miền Nam dưới hình thức nghị định.

Chất lượng hệ thống văn bản

Có thể nói, hành lang pháp lý cho việc quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nước tại các DN đã được hình thành và ngày càng hoàn thiện, tạo điều kiện thuận lợi cho các DN, cơ quan quản lý thực hiện nhiệm vụ của mình; Tuy nhiên, trong quá trình hoạt động thực tiễn cũng nảy sinh một số bất cập. Cụ thể:

Thuận lợi

Pháp luật về DNNN và quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước hiện nay đã tương đối đầy đủ, chế định hầu hết các vấn đề có liên quan; cơ bản khắc phục những lỗ hổng pháp luật sau khi toàn bộ DNNN chuyển sang hoạt động theo Luật DN; đáp ứng yêu cầu sắp xếp, tái cơ cấu, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN nói chung, hoạt động quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước nói riêng.

Việc ban hành Nghị định số 99/2012/NĐ-CP và văn bản liên quan đã góp phần cải thiện cơ chế quản lý của chủ sở hữu - nhà đầu tư nhà nước; vai trò giám sát, kiểm tra được tăng cường; phương thức quản lý vốn nhà nước tại các DN được đổi mới.

Trong lĩnh vực quản lý tài chính, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP, Thông tư số 220/2013/TT-BTC và một số văn bản khác đã bảo đảm cho hoạt động quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước phù hợp hơn với vị trí, vai trò của DNNN trong kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đảm bảo an toàn tài chính cho DN, hạn chế đầu tư ngoài ngành, khắc phục những bất cập của cơ chế phân phối lợi nhuận trước đây khi còn Luật DNNN 2003.

Về phương diện hội nhập quốc tế, việc thay thế Luật DNNN bằng Luật DN 2005, áp dụng cho tất cả các DN không phân biệt thành phần sở hữu là nỗ lực đáng ghi nhận, thể hiện sự tuân thủ nguyên tắc đối xử quốc gia của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO)...

Tóm lại, pháp luật về DNNN và quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước là cơ sở để đẩy mạnh đổi mới, tái cơ cấu DNNN trong tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế; góp phần quan trọng vào việc bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN và bảo đảm vai trò của kinh tế nhà nước. DNNN cơ bản thực hiện được vai trò là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế và góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, mặc dù các nghị định và văn bản hướng dẫn nêu trên đều ghi rõ căn cứ ban hành từ Luật DN nhưng nhiều nội dung điều chỉnh chưa được quy định trong Luật hoặc quy định khác với Luật DN. Điển hình là nguyên tắc và mô hình tổ chức thực hiện quyền chủ sở hữu vốn nhà nước, quyền kinh doanh của DN, hoạt động của TĐ, TCT, áp dụng chế độ viên chức quản lý đối với các cán bộ quản lý, điều hành DN, khống chế tiền lương tối đa... Thậm chí, có ý kiến cho rằng, cần xem lại tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống văn bản này.

Thứ hai, nhiều nội dung của các văn bản hiện hành chưa được bảo đảm bằng văn bản luật nên thiếu nền tảng tư tưởng và quan điểm chỉ đạo thống nhất, dẫn đến vừa chồng chéo, vừa thiếu nhất quán, thậm chí có mâu thuẫn, xung đột pháp luật. Có thể dễ dàng nhận thấy khi nghiên cứu, so sánh nội dung giữa các văn bản về TĐ và TCT; về ban hành điều lệ của các TĐ, TCT; về quản lý tài chính; giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN...

Thứ ba, nhiều quy định chưa đảm bảo tính phù hợp, khả thi, minh bạch, rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện, ổn định và hợp lý. Đây là nhược điểm đã tồn tại trong các văn bản về DNNN trước đây và chưa được khắc phục trong văn bản hiện hành. Điều này dẫn tới nhiều cách hiểu khác nhau, lúng túng, vướng mắc, tùy tiện trong vận dụng hoặc không thể triển khai được trong thực tế. Điển hình là:

Khái niệm DNNN và DN có vốn nhà nước chưa được xác định cụ thể, rõ ràng và minh bạch, nhất là DN thuộc cấp đầu tư công ty con, công ty cháu... gây khó khăn cho vận dụng chính sách và quy định pháp luật về quản lý đầu tư, tài chính, đấu thầu, công tác cán bộ, công tác thống kê, giám sát, thanh tra, kiểm tra.

Phân công, phân cấp thực hiện trách nhiệm và quyền chủ sở hữu nhà nước chưa thật phù hợp với nguyên tắc tập trung, thống nhất của Luật DN (Điều 168); một số nội dung phân công, phân cấp còn thiếu hợp lý, hoặc chồng chéo, lúng túng trong thực hiện:

Thực hiện giao nhiệm vụ, giám sát, đánh giá, kiểm tra kết quả thực hiện các quyền quyết định mục tiêu hoạt động và ngành, nghề kinh doanh; quyết định công tác cán bộ; quyết định chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển; phê duyệt chủ trương đầu tư, mua, bán tài sản và hợp đồng vay, cho vay của DN; định đoạt đối với lợi nhuận của DN; cơ chế xác định mức phân cấp giữa bộ, hội đồng thành viên, chủ tịch công ty, tổng giám đốc, giám đốc trong quyết định dự án đầu tư, hợp đồng vay, cho vay, mua, bán tài sản của DN; cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu bên trong trong một bộ, ủy ban nhân dân cấp tỉnh cũng như nhân lực, công cụ, phương tiện và các nguồn lực để thực hiện trách nhiệm được giao…

Tiêu chí, điều kiện, tiêu chuẩn các thành viên hội đồng thành viên, chủ tịch công ty, kiểm soát viên, tổng giám đốc, giám đốc, người đại diện chưa đủ rõ và còn khác nhau giữa các văn bản. Tương tự là tiêu chí giám sát, đánh giá, khen thưởng, kỷ luật, vì vậy, rất khó đánh giá mức độ hoàn thành hay chưa hoàn thành nhiệm vụ của các chức danh này…

Thứ tư, trong bối cảnh hội nhập, pháp luật hiện nay là một trong những nhân tố làm cho DNNN của nước ta chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị DN theo thông lệ kinh tế thị trường. Những nhược điểm của khung khổ quản trị DNNN đã được nhiều nghiên cứu chỉ ra. Đó là, chưa có một khuôn khổ thống nhất với các nội dung được kết nối, bổ sung và phối hợp với nhau. Trách nhiệm giải trình và trách nhiệm pháp lý của chủ sở hữu còn thấp. Chính sách chủ sở hữu nhà nước không rõ ràng, chưa tách biệt chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu với các chức năng khác của Nhà nước; thiếu tập trung, thống nhất và chuyên nghiệp với một thiết chế chung trong thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại DN; khó quy kết trách nhiệm khi hệ lụy xảy ra, vừa làm méo mó thị trường, vừa không đảm bảo thực hiện đầy đủ, hiệu quả và hiệu lực quyền chủ sở hữu nhà nước. Vai trò giám sát của Quốc hội lại chưa nổi bật, trong khi giám sát, đánh giá của chủ sở hữu thiên về kết quả tài chính, thiếu các chỉ tiêu đánh giá chất lượng, đánh giá nội bộ thiếu tin cậy, đánh giá độc lập bên ngoài chưa nhiều hoặc không được sử dụng. Công khai và minh bạch hóa thông tin chưa được quy định thành một nghĩa vụ pháp lý bắt buộc và đây là một lỗ hổng lớn trong quản trị DN 100% vốn nhà nước hiện nay (Nguyễn Đình Cung, 2014) .

Hoàn thiện hành lang pháp lý về quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước tại DN

Vấn đề cấp bách hiện nay là phải có văn bản ở tầm luật để điều chỉnh hoạt động quản lý, đầu tư vốn nhà nước tại các DN với những lý do cơ bản sau đây:

Một là, xuất phát từ tầm quan trọng của nguồn vốn nhà nước đầu tư tại DN. Các DN có vốn nhà nước đầu tư hiện nay đã đạt mức vốn chủ sở hữu nhà nước trên 1 triệu tỷ đồng; tổng giá trị tài sản trên 2,5 triệu tỷ đồng; gần bằng GDP hàng năm của cả nước; đóng góp 1/3 tăng trưởng kinh tế và thu ngân sách. Do đó, đây là lực lượng nòng cốt cung cấp hầu hết các sản phẩm, dịch vụ thiết yếu và bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế. Việc quản lý và sử dụng khối lượng tài sản quan trọng này cũng như nguồn vốn thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu cần phải được chế định bằng văn bản luật do Quốc hội ban hành.

Hai là, phải có các chế định điều chỉnh đặc thù của DNNN và hoạt động quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước. Các DN được đầu tư vốn nhà nước, trong đó chủ yếu là DNNN, có nhiều đặc thù so với DN khác về vai trò, chức năng, nhiệm vụ, sở hữu, khung quản trị công ty và có ảnh hưởng nhiều mặt tới các cộng đồng dân cư, các lĩnh vực của nền kinh tế. Những đặc thù này chưa được và khó quy định được trong Luật DN một cách đầy đủ và toàn diện. Vì vậy, cần có văn bản luật để điều chỉnh trong khi vẫn thực hiện các nguyên tắc chung về mô hình tổ chức theo quy định của Luật DN.

Ba là, ban hành một văn bản luật sẽ khắc phục những khó khăn, vướng mắc phát sinh từ việc sử dụng văn bản dưới luật đã nêu trên. Hơn nữa, vốn nhà nước đầu tư tại các DN về bản chất thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Vì vậy, để đảm bảo quyền và lợi ích của chủ sở hữu; bảo đảm thẩm quyền của các cơ quan nhà nước; phù hợp với các đặc thù của DNNN và đáp ứng yêu cầu ngày càng cao về quản lý có hiệu quả nguồn lực nhà nước tại DN, đặt ra yêu cầu phải có văn bản ở tầm luật để tạo cơ sở pháp lý chắc chắn hơn cho hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư.

Thời gian qua, đã có những thảo luận về các phương án soạn thảo và ban hành một văn bản luật về vấn đề này. Có ý kiến cho rằng, cần sửa đổi, bổ sung Luật DN, trong đó quy định về những đặc thù của DNNN và hoạt động quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước. Loại ý kiến khác đề nghị, phải ban hành một văn bản luật riêng.

Hiện nay, dự thảo Luật DN (sửa đổi) có quy định về đặc thù tổ chức, quản lý DNNN, còn dự thảo Luật Đầu tư và quản lý vốn nhà nước tại DN (tên gọi ban đầu là Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh) quy định việc đầu tư vốn nhà nước vào DN, quản lý vốn nhà nước tại DN và giám sát hoạt động đầu tư, quản lý vốn nhà nước tại DN. Cả hai dự luật này (cùng với Luật Đầu tư sửa đổi) đã được Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 7, dự kiến thông qua tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội Khóa XIII.

Trên cơ sở khảo sát thực tế có thể thấy, việc quy định ở luật này hay luật khác là một vấn đề đáng xem xét nhưng quan trọng hơn, nhất thiết phải có văn bản luật điều chỉnh, đồng thời, nội dung quy định phải hợp lý, đầy đủ, toàn diện, có hiệu lực và hiệu quả trong giải quyết những hạn chế, vướng mắc hiện nay. Khi đó mới góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN và quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước phù hợp với thực tiễn phát triển của đất nước cũng như với các cam kết quốc tế và thông lệ phát triển kinh tế thị trường.

Trong bối cảnh hội nhập ngày càng sâu rộng, việc ban hành Luật DN (sửa đổi) và Luật Quản lý và Đầu tư vốn nhà nước tại DN chắc chắn là bước tiến triển tích cực trong đổi mới pháp luật về quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước. Tuy nhiên, qua quá trình nghiên cứu và lấy ý kiến hai dự luật chuẩn bị trình Quốc hội thông qua cho thấy, vẫn cần tiếp tục có những sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các quy định về DNNN. Đặc biệt, vấn đề về quản trị DNNN theo thông lệ quốc tế, vì xét đến cùng, đây là nơi trực tiếp khai thác, sử dụng và quyết định hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn, tài sản nhà nước đã đầu tư. Trước hết là những vấn đề sau đây:

- Phải quy định rõ trách nhiệm của chủ sở hữu nhà nước trong xây dựng và công khai hoá chiến lược, chính sách sở hữu và đầu tư trong nền kinh tế, trong từng ngành và tại từng nhóm hoặc từng DN cụ thể, bao gồm cả các mục tiêu và chỉ tiêu mà chủ sở hữu giao từng DN.

- Cần thiết lập cơ chế, định chế, công cụ và nâng cao năng lực thực hiện giám sát, đánh giá tương ứng đối với chính sách chủ sở hữu theo từng cấp, từ Quốc hội, Chính phủ, cơ quan đại diện chủ sở hữu cho tới DN và những người quản lý trực tiếp. Xác lập lộ trình tách biệt chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu ra khỏi các chức năng quản lý nhà nước; hướng tới cơ chế chuyên trách, chuyên nghiệp và độc lập trong thực hiện chính sách đầu tư và chính sách sở hữu của Nhà nước tại DN.

- Phải quy định cụ thể cơ chế công khai hóa, minh bạch hóa chính sách chủ sở hữu, kết quả thực hiện chính sách chủ sở hữu đối với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan chủ sở hữu; thực hiện công khai hóa, minh bạch hóa thông tin đối với DNNN theo các tiêu chí và chuẩn mực của công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán.

- Nên quy định rõ cơ chế hoạt động của các TĐ, TCT nhà nước bởi đây là lực lượng DN nắm giữ phần lớn vốn và tài sản nhà nước tại các DN nhưng đến nay chưa có quy định ở tầm luật về mô hình tổ chức và hoạt động của các loại hình này.

- Cần triệt để áp dụng nguyên tắc thị trường trong cổ phần hóa, giao, bán, thoái vốn, cũng như chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật cán bộ quản lý, điều hành và người lao động trong DNNN…

Về thể chế, Luật DN (sửa đổi) hay Luật Đầu tư và quản lý vốn nhà nước đều có thể quy định rõ ràng những vấn đề nêu trên hoặc quy định nguyên tắc để làm cơ sở ban hành văn bản hướng dẫn theo đúng tinh thần của luật.