Thực trạng hành lang pháp lý cho hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế

Hành lang pháp lý cho hoạt động thanh tra kiểm tra thuế là những quy định pháp luật hỗ trợ thiết thực cho hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế. Cho nên, khi đánh giá quá trình và kết quả đổi mới, hoàn thiện cần nhìn nhận theo các phương diện sau:

Thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật chung về thanh tra.

Thời gian qua, các văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra đã có nhiều đổi mới. Luật Thanh tra năm 2010 thay thế cho Luật Thanh tra năm 2004, đã khắc phục về cơ bản những bất cập phát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra của các cơ quan nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội. Theo đó, Luật Thanh tra năm 2010 đã bổ sung những quy định pháp luật mới để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình thanh tra mà Luật Thanh tra năm 2004 chưa quy định. Luật Thanh tra năm 2010 cũng sửa đổi những quy định không còn phù hợp với thực tiễn của Luật Thanh tra năm 2004.

Đặc biệt, việc sửa đổi và bổ sung quy định về thanh tra chuyên ngành chi phối trực tiếp đến tổ chức hoạt động của thanh tra thuế theo hướng bao quát đầy đủ hơn những vấn đề pháp lý cần có của hoạt động thanh tra chuyên ngành. Theo đó, đã quy định rõ hơn thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành, nhiệm vụ và quyền hạn của người ra quyết định thanh tra chuyên ngành, các tiêu chuẩn của thanh tra viên, cộng tác viên thanh tra chuyên ngành, trình tự và thủ tục thanh tra…

Thứ hai, các văn bản quy phạm pháp luật riêng về thanh tra, kiểm tra thuế.

Điểm cải cách nổi bật trong quy phạm pháp luật riêng về thanh tra, kiểm tra thuế thời gian qua gắn liền với sự ra đời của Luật Quản lý thuế năm 2006. Theo đó, lần đầu tiên ở Việt Nam pháp luật về thanh tra, kiểm tra thuế được quy định riêng trong văn bản luật về quản lý thuế. Trước đó, quy định pháp luật riêng về thanh tra, kiểm tra thuế chưa thống nhất và thiếu tính hệ thống do được quy định ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Luật Quản lý thuế năm 2006 cũng đã dành một chương (Chương X) quy định riêng về kiểm tra, thanh tra thuế. Với sự ra đời của Luật Quản lý thuế năm 2006, các nghị định và thông tư quy định chi tiết Luật Quản lý thuế, hành lang pháp lý của hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế đã được hoàn thiện hơn. Cụ thể:

(i) Đã đảm bảo tính hệ thống, thống nhất của các quy định pháp luật về thanh tra, kiểm tra thuế;

(ii) Lần đầu tiên ở Việt Nam các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục, hồ sơ, thời hạn thanh tra, kiểm tra thuế được thể hiện rõ trong văn bản luật và hướng dẫn luật về quản lý thuế. Điều này đảm bảo tính công khai, minh bạch của quy định pháp luật về thanh tra, kiểm tra thuế; giúp nâng cao hiệu lực, hiệu quả thanh tra, kiểm tra thuế; góp phần phòng ngừa các hành vi nhũng nhiễu của công chức thuế trong thanh tra, kiểm tra thuế;

(iii) Làm rõ và công khai quyền và trách nhiệm của cơ quan thuế và công chức thuế trong thanh tra, kiểm tra thuế để người nộp thuế giám sát việc thực thi pháp luật của người thi hành công vụ;

(iv) Quy định rõ quyền và nghĩa vụ của người nộp thuế trong thanh tra, kiểm tra thuế. Qua đó, giúp cơ quan thuế thực hiện tốt nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra thuế; nâng cao hiệu lực thanh tra, kiểm tra thuế.

Những hạn chế, bất cập phát sinh trong quá trình thực hiện Luật Quản lý thuế năm 2006, đã được hoàn thiện hơn trong Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế năm 2012. Ngoài những điểm mới về quản lý thuế, một số bất cập về thanh tra, kiểm tra thuế đã được khắc phục. Đó là:

(i) Một số thời hạn giải quyết thủ tục hành chính về thanh tra, kiểm tra thuế đã được rút ngắn so với trước đây. Qua đó, tạo điều kiện đẩy nhanh tiến độ thực hiện các cuộc thanh tra, kiểm tra;

(ii) Bổ sung một số thủ tục phải thực hiện trong quá trình thanh tra thuế để đảm bảo quá trình thanh tra được chặt chẽ và minh bạch, đó là: Thủ tục giới thiệu thành viên đoàn thanh tra, thông báo thời gian thanh tra; thủ tục yêu cầu người nộp thuế giải trình khi tài liệu cung cấp chưa rõ; thủ tục niêm phong tài liệu, kiểm kê tài sản; thủ tục và cách thức xử lý trong trường hợp đã hết thời hạn thanh tra mà vẫn chưa nhận được kết quả giám định; thủ tục báo cáo tiến độ thực hiện nhiệm vụ thanh tra thuế;

(iii) Bổ sung cách thức xử lý và thủ tục để giải quyết những vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện thanh tra, kiểm tra thuế nhưng không có quy định pháp luật để giải quyết. Đó là: Quy định rõ các trường hợp và thủ tục bãi bỏ hoặc hoãn quyết định thanh tra, kiểm tra thuế; trường hợp và thủ tục thay đổi trưởng đoàn hoặc thành viên đoàn thanh tra; thủ tục chuyển giao hồ sơ cho cơ quan điều tra trong trường hợp quá trình thanh tra thuế phát hiện hành vi trốn thuế đến mức phải xử lý hình sự;

(iv) Bổ sung nguyên tắc áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế (trong đó có thanh tra, kiểm tra thuế). Điều này tạo cơ sở pháp lý quan trọng để cơ quan thuế tập trung nguồn lực vào thanh tra, kiểm tra những trường hợp có rủi ro lớn về thuế mà thông thường đây là các trường hợp có dấu hiệu gian lận, trốn thuế.

Như vậy, có thể thấy, các văn bản quy phạm pháp luật riêng trong lĩnh vực thanh tra, kiểm tra thuế đã hướng đến các yêu cầu thiết yếu của hoạt động thanh tra thuế là: Công khai, minh bạch, chặt chẽ và toàn diện. Qua đó, vừa tạo điều kiện thuận lợi để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế, vừa đảm bảo để người nộp thuế giám sát hoạt động thực thi công vụ của cơ quan thuế và góp phần ngăn ngừa hành vi nhũng nhiễu của người thi hành công vụ trong hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế.

Thứ ba, các văn bản quy phạm pháp luật xử lý vi phạm trong lĩnh vực thuế.

Các văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế tuy đã được sửa đổi, bổ sung theo hướng ngày càng đầy đủ chặt chẽ và có tính răn đe. Cụ thể là:

- Sau khi Luật Quản lý thuế ra đời, trên cơ sở các quy định của luật này và Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, Chính phủ đã ban hành Nghị định 98/2007/NĐ-CP quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư 61/2007/TT-BTC hướng dẫn thực hiện Nghị định này. Những văn bản pháp luật này đã sửa đổi, bổ sung nhiều điểm chưa hợp lý hoặc không còn phù hợp với thực tiễn khách quan của các quy định xử lý vi phạm hành chính thuế đã ban hành trước đó. Đáng chú ý là những vấn đề sau: (i) Bổ sung các quy định về các hành vi vi phạm và hình thức xử phạt trước đây chưa quy định những đã phát sinh trong thực tiễn, đó là hành vi khai thiếu thuế và một số hành vi vi phạm về thủ tục thuế; (ii) Sửa đổi thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuế cho phù hợp với Luật Quản lý thuế; (iii) Quy định rõ mức xử phạt trong trường hợp không có tình tiết tăng nặng và giảm nhẹ để tránh sự vận dụng tùy tiện của người thực thi công vụ; (iv) Sửa đổi quy định về xử lý hành vi trốn thuế khi quá thời hiệu xử phạt, theo đó, hành vi trốn thuế bị phát hiện khi đã quá thời hiệu xử phạt thì không xử phạt hành chính nhưng vẫn bị truy thu thuế (trước đây không truy thu và không xử phạt khi quá thời hiệu).

- Để giải quyết những vướng mắc và bất cập phát sinh trong quá trình thực hiện Luật Quản lý thuế, Nghị định 98/2007/NĐ-CP Chính phủ đã ban hành Nghị định 129/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế thay thế cho các Nghị định 98/2007/NĐ-CP và 13/2009/NĐ-CP. Trên cơ sở đó, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư 166/2013/TT-BTC quy định chi tiết về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế. Các quy định pháp luật này đã tiếp tục sửa đổi, bổ sung những điểm bất hợp lý hoặc không còn phù hợp với thực tiễn quản lý thuế, trong đó có những điểm đáng chú ý sau đây:

(i) Hành vi trốn thuế bị phát hiện khi hết thời hiệu thì bị truy thu trong thời hạn tối đa 10 năm, trừ trường hợp kinh doanh mà không đăng ký thuế. Trước đây không giới hạn thời hạn truy thu nên rất không khả thi trong tổ chức thực hiện.

(ii) Bổ sung quy định mức xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân bằng một nửa so với tổ chức.

(iii) Nâng mức xử phạt khai thiếu thuế từ 10% lên 20%.

(iv) Áp dụng cách tính tiền chậm nộp thuế lũy tiến theo số ngày chậm nộp: trong 90 ngày đầu tiên tỷ lệ tính tiền chậm nộp thuế là 0,05%/ngày; quá 90 ngày, tỷ lệ này là 0,07%/ngày. Đồng thời, bổ sung quy định tính tiền phạt chậm nộp trên cả số tiền chậm nộp.

(v) Bổ sung hình thức xử phạt đối với một số hành vi vi phạm thủ tục trước đây chưa xử phạt.

(vi) Bổ sung quy định về thi hành quyết định xử phạt hành chính thuế trong trường hợp cá nhân bị xử phạt bị chết, mất tích hoặc mất năng lực hành vi dân sự; tổ chức bị xử phạt bị phá sản, giải thể.

(vii) Bổ sung quy định cho phép người bị xử phạt hành chính có thể được nộp phạt làm nhiều lần.

Thứ tư, các văn bản quy phạm pháp luật về các sắc thuế.

Thanh tra, kiểm tra thuế thực chất là hoạt động của cơ quan thuế và cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc chấp hành pháp luật thuế của người nộp thuế. Do vậy, các văn bản quy phạm pháp luật về các sắc thuế thuộc hệ thống thuế của một quốc gia cũng thuộc hành lang pháp lý của hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế.

Những năm qua, các luật thuế cũng dần được hoàn thiện. Xét riêng những nội dung liên quan đến thanh tra, kiểm tra thuế, các luật thuế và văn bản hướng dẫn thi hành các luật thuế đã được sửa đổi, bổ sung theo các hướng sau: (i) Quy định rõ hơn các căn cứ tính thuế để người nộp thuế có thể hiểu và dễ dàng tự tính thuế và cơ quan thuế có cơ sở kết luận đúng đắn về tính tuân thủ của người nộp thuế qua hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế; (ii) Các quy định pháp luật về thuế chặt chẽ, rõ ràng và minh bạch hơn, qua đó, đảm bảo tính nhất quán trong thực thi pháp luật, ngăn ngừa hành vi nhũng nhiễu của công chức thuế và ngăn ngừa hành vi gian lận, trốn thuế của người nộp thuế.

Một số hạn chế, bất cập

Bên cạnh những thành tựu quan trọng như đã nêu trên, quy định pháp luật về thanh tra, kiểm tra thuế vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định thể hiện trên các phương diện chủ yếu sau:

Thứ nhất, thẩm quyền của cơ quan thuế trong thanh tra, kiểm tra thuế còn bị hạn chế. Theo quy định pháp luật hiện hành về thanh tra thuế, cơ quan thuế đã được trao một số quyền quan trọng để đảm bảo hiệu quả thanh tra thuế như quyền khám nơi cất giấu tài liệu, tang vật liên quan đến trốn thuế, gian lận thuế (Điều 94 Luật Quản lý thuế); các quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép (Điều 90 Luật Quản lý thuế và Điều 69 Thông tư 156/2013/TT-BTC), niêm phong tài liệu, kiểm kê tài sản (Khoản 3 và 4 Điều 69 Thông tư 156/2013/TT-BTC). Tuy nhiên, quyền kiểm kê tài sản chỉ được thực hiện trong thanh tra thuế tại trụ sở DN. Điều này hàm ý rằng, việc kê khai tài sản đã được báo trước vì khi có quyết định thanh tra, người nộp thuế có thể biết rằng họ có khả năng bị kiểm kê tài sản. Tức là, theo quy định pháp luật hiện hành, cơ quan thuế không có quyền kiểm kê đột xuất tài sản của người nộp thuế khi phát hiện có dấu hiệu trốn thuế, gian lận thuế. Điều này đã phần nào làm hạn chế khả năng chứng minh hành vi trốn thuế của người nộp thuế, đặc biệt là trường hợp trốn thuế qua hành vi bán hàng không phản ánh vào sổ sách kế toán.

Thứ hai, một số quy định trong các văn bản pháp luật về các sắc thuế cụ thể còn chưa rõ ràng, chưa minh bạch và có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau, gây khó khăn cho hoạt động thực thi pháp luật. Ví dụ: Khoản chi không được trừ tại Điểm 2.18, Khoản 2, Điều 6, Thông tư 78/2014/TT-BTC được quy định như sau “Phần chi trả tiền vay vốn tương ứng với phần vốn điều lệ (đối với DN tư nhân là vốn đầu tư) đã đăng ký còn thiếu theo tiến độ góp vốn ghi trong điều lệ của DN kể cả trường hợp DN đã đi vào sản xuất, kinh doanh”.

Như vậy, để loại bỏ chi phí lãi vay trong trường hợp các thành viên góp vốn vào DN chưa góp đủ vốn điều lệ theo tiến độ góp vốn thì cần sử dụng một lãi suất nào đó để tính toán. Tuy nhiên, một DN có thể vay nhiều khoản vay từ nhiều ngân hàng khác nhau với các kỳ hạn khác nhau và đương nhiên những khoản vay này sẽ có các lãi suất khác nhau.

Vậy vấn đề đặt ra là: Sử dụng lãi suất nào để loại bỏ chi phí lãi vay trong trường hợp này? Vấn đề này chưa được hướng dẫn cụ thể cho nên trong thực tế khi thanh tra, kiểm tra thuế sẽ rất khó thống nhất cách xử lý hoặc xử lý tùy thích. Có thể tìm thấy không ít ví dụ tương tự như trên trong văn bản pháp luật về thuế hiện hành. Đặc biệt, một hiện tượng khá phổ biến là việc sử dụng các câu ghép và câu phức trong diễn đạt các quy định pháp luật thuế dẫn đến những cách hiểu khác nhau. Những ý khác nhau trong các câu ghép và câu phức này thường nằm liên tục trong một đoạn văn và cách nhau bởi rất nhiều dấu chấm phẩy hoặc dấy phẩy làm cho ý nghĩa của cụm từ bổ nghĩa sau cùng không rõ là dùng cho cụm từ gần nhất hay dùng cho cả đoạn văn. Điển hình cho rắc rối này là trường hợp quy định về đối tượng không chịu thuế đối với hoạt động cho vay vốn quy định tại Thông tư 129/2008/ TT-BTC đã làm dấy lên cuộc tranh cãi dài ngày giữa cơ quan thuế và DN về việc DN (không phải tổ chức tín dụng) cho nhau vay vốn thì có thuộc đối tượng chịu thuế giá trị gia tăng không. Cụ thể là, Khoản 8 Mục II Phần A Thông tư 129/2008/TT-BTC quy định “Dịch vụ cấp tín dụng gồm các hình thức: cho vay; chiết khấu và tái chiết khấu công cụ chuyển nhượng và các giấy tờ có giá khác; bảo lãnh; cho thuê tài chính và các hình thức cấp tín dụng khác theo quy định của pháp luật do các tổ chức tài chính, tín dụng tại Việt Nam cung ứng”. Khi đó, có thể hiểu cụm từ “do các tổ chức tài chính, tín dụng tại Việt Nam cung ứng” chỉ áp dụng đối với “các hình thức cấp tín dụng khác” mà cũng có thể hiểu áp dụng đối với cả đoạn văn trên. Tất nhiên, rắc rối này đã được giải quyết, song những trường hợp tương tự như vậy còn ở một số văn bản pháp luật thuế cần được khắc phục triệt để.

Thứ ba, các thủ tục cần thiết phải thực hiện trong thanh tra, kiểm tra thuế, mặc dù đã được bổ sung, song vẫn chưa được quy định đầy đủ trong các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý thuế và quy phạm pháp luật chuyên biệt về thanh tra tài chính. Đó là các quy định về cách thức và thời hạn yêu cầu người nộp thuế cung cấp thông tin trước khi tiến hành thanh tra (có nhất thiết phải bằng văn bản không, trong thời hạn bao lâu); thời hạn tạm dừng thanh tra, kiểm tra thuế trong quá trình thanh tra, kiểm tra thuế tại trụ sở người nộp thuế; thời hạn bãi bỏ quyết định kiểm tra trong những trường hợp được bãi bỏ quyết định kiểm tra thuế theo quy định của pháp luật; quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra lại các kết luận kiểm tra thuế (đã có quy định về thanh tra lại kết luận thanh tra thuế.

Định hướng hoàn thiện hành lang pháp lý

Để hành lang pháp lý về thanh tra, kiểm tra thuế thực sự là khuôn khổ, nền tảng cho hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế, cần khắc phục những hạn chế, bất cập đã nêu. Cụ thể như sau:

Một là, cần nghiên cứu bổ sung cho cơ quan thuế quyền kiểm kê tài sản đột xuất. Quyền kiểm kê tài sản đột xuất giúp đấu tranh có hiệu quả hành vi bán hàng không phản ánh vào sổ sách kế toán để trốn thuế - một hành vi trốn thuế phổ biến của người nộp thuế hiện nay, bởi lẽ nếu người nộp thuế bán hàng không phản ánh vào sổ sách kế toán thì chắc chắn sẽ có chênh lệch giữa tồn kho trên sổ sách kế toán với tồn kho thực tế. Nếu được báo trước, việc kê khai tài sản sẽ giảm tác dụng rất nhiều do người nộp thuế có thể tìm cách đối phó để đảm bảo sự thống nhất giữa số liệu trên sổ kế toán với thực tế tồn kho tài sản. Để vừa đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động thanh tra thuế, vừa không gây cản trở quá trình sản xuất, kinh doanh của người nộp thuế, cần quy định rõ các trường hợp cơ quan thuế được kiểm kê tài sản đột xuất, thủ tục pháp lý để kiểm kê đột xuất…

Hai là, cần rà soát lại toàn bộ các văn bản luật và hướng dẫn thi hành các luật thuế để sửa đổi những nội dung không rõ ràng, có thể hiểu nhiều cách khác nhau. Đặc biệt, cần sửa đổi cách diễn đạt văn bản theo hướng tránh sử dụng những câu phức và câu ghép với những cụm từ liệt kê liên tiếp gắn với những mệnh đề bổ nghĩa không rõ áp dụng cho trường hợp nào. Trong những trường hợp cần liệt kê nhiều nội dung quy định pháp luật thì nên áp dụng cách liệt kê tách biệt thành những đoạn văn riêng biệt. Việc minh bạch hóa các văn bản pháp luật thuế giúp hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế có căn cứ pháp lý vững chắc để kết luận đúng sai.

Ba là, tiếp tục và thường xuyên rà soát để bổ sung cho đầy đủ các thủ tục cần thiết phải thực hiện trong quá trình thanh tra, kiểm tra thuế để tránh sự vận dụng tùy tiện của người thực thi pháp luật.

Tóm lại, trong thời gian vừa qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra, kiểm tra thuế ở Việt Nam đã được sửa đổi, bổ sung để đáp ứng những đòi hỏi của thực tiễn quản lý thuế. Nếu một vài hạn chế, bất cập đã nêu được khắc phục thì sẽ có hành lang pháp lý tốt cho hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế ở Việt Nam.