7 điều cần biết về hoàn thiện hành lang pháp lý đầu tư

Để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước trong phát triển nền kinh tế, bài viết giới thiệu kinh nghiệm của một số nước về hoàn thiện hành lang pháp lý đầu tư kinh doanh vốn Nhà nước, trong đó tập trung vào 7 nội dung sau: (1) Khung pháp lý quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp (DN); (2) Phạm vi nhà nước đầu tư vốn; (3) Thẩm quyền cấp vốn đầu tư; (4) Người đại diện; (5) Phân chia lợi nhuận; (6) Thoái vốn đầu tư (7) Giám sát hoạt động đầu tư.

Một là, quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào DN: Để đảm bảo các mục tiêu an sinh xã hội, an ninh năng lượng, an ninh lương thực và an ninh quốc gia, một số nước như: Canada, Singapore, Philippines, Malaysia, Trung Quốc… đã thực hiện đầu tư vốn vào DN. Tuy nhiên, phương thức và khung khổ pháp lý để quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN tại các nước này thường không giống nhau. Một số nước quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN được quản lý chung trong việc quản lý tài sản hay tài chính công bởi Luật Quản lý tài sản nhà nước, Luật Quản lý tài sản công hay Luật Quản lý tổ chức công (Đức, Hungary, Nam Phi, Hàn Quốc, Slovenia, Singapore…), trong khi một số nước quản lý vốn và tài sản Nhà nước tại DN được quy định bởi một đạo luật độc lập như Trung Quốc, Phần Lan, Ba Lan, New Zealand...

Hai là, phạm vi Nhà nước đầu tư vốn: Ở nhiều quốc gia, Nhà nước đầu tư vốn vào nhiều lĩnh vực, nhưng nhìn chung đều tập trung vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm như giao thông vận tải, truyền thông, năng lượng, dịch vụ tài chính, ngân hàng. Tuy nhiên, việc đầu tư vốn Nhà nước vào các lĩnh vực có thể thay đổi qua các thời kỳ/giai đoạn của nền kinh tế (Pháp, Hàn Quốc, Chile, Trung Quốc, Philippines, Singapore...).

Ví dụ: Trước năm 2001, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Trung Quốc có mặt ở hầu khắp mọi lĩnh vực của nền kinh tế, tuy nhiên từ khi có Uỷ ban Quản lý giám sát Tài sản Nhà nước (thành lập năm 2003), Quốc vụ Viện Trung Quốc đã đẩy mạnh cải cách các DNNN theo hướng sáp nhập, giải thể và niêm yết trên thị trường chứng khoán. Theo đó, các ngành nghề kinh doanh của các DNNN dần thu hẹp lại, chỉ tập trung đầu tư vốn vào 3 nhóm ngành chủ yếu: (i) Cung cấp dịch vụ công, không vì mục tiêu lợi nhuận như: Thiết bị quốc phòng, giao thông thành thị, môi trường đô thị, thủy lợi…; (ii) Cung cấp dịch vụ công là chủ đạo, hoạt động kinh doanh là thứ yếu, chủ yếu trong các lĩnh vực độc quyền về tài nguyên như đường sắt, nước tự nhiên, khí tự nhiên, điện lực, sân bay…; (iii) Cung cấp cả dịch vụ công và hoạt động kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận, trong đó hoạt động kinh doanh nhằm duy trì dịch vụ công…

Ba là, thẩm quyền cấp vốn đầu tư: Chính phủ Pháp có thẩm quyền quyết định đầu tư trực tiếp và gián tiếp vào DN. Trong đó, Chính phủ quyết định đầu tư trực tiếp vào các ngành điện, ga và bưu chính. Đối với các lĩnh vực khác, Chính phủ ra quyết định đầu tư gián tiếp thông qua 02 tổ chức là Quỹ Đầu tư chiến lược và Cơ quan Quản lý phần vốn góp Nhà nước.

Chính phủ Singapore trực tiếp quyết định việc cấp vốn cho 2 quỹ quốc gia hoạt động dưới dạng mô hình là Tổng công ty Đầu tư của Chính phủ (CIIC) và Tập đoàn Đầu tư vốn nhà nước vào DN (Temasek) thông qua Bộ Tài chính trên cơ sở Dự toán đầu tư vốn đã được Quốc hội phê chuẩn. Ví dụ, năm 2008, Tập đoàn Temasek đã được cấp 10 tỷ đô la Singapore từ Bộ Tài chính. Một số năm khác, Bộ Tài chính đã tái đầu tư cổ tức vào Tập đoàn Temasek.

Chính phủ Malaysia có quyền trong việc ra các quyết định quan trọng liên quan đến hoạt động đầu tư lớn… thông qua việc can thiệp trực tiếp hoặc qua các Quỹ Đầu tư của Chính phủ như Khazanah trên tỷ lệ cổ phần để nắm quyền kiểm soát.

Bốn là, người đại diện và vấn đề tiền lương người đại diện: Ở các nước có phần vốn Nhà nước đầu tư vào DN đều có cơ chế cử người đại diện phần vốn Nhà nước trong các DN (do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt hoặc thông qua một cơ quan quản lý, giám sát vốn Nhà nước đầu tư tại DN).

Tiêu biểu như ở Pháp, theo điều 139 Luật số 2001- 420 ngày 15/5/2001, Nhà nước có thể cử một hoặc nhiều đại diện trong Hội đồng quản trị, hội đồng giám sát của DN mà Nhà nước nắm giữ từ 10% vốn trở lên. Người đại diện được cơ quan có thẩm quyền quy định dựa vào đề nghị của bộ quản lý ngành, liên bộ hoặc do Cơ quan Quản lý phần vốn góp của Nhà nước. Về trả lương, Nghị định số 2012- 915 ngày 26/7/2012 ban hành về giám sát của Nhà nước đối với vấn đề trả lương cho lãnh đạo DNNN quy định mức trần là 450.000 Euro/năm chưa tính thuế.

Hoặc tại Nga, số người đại diện được cử vào hội đồng quản trị của DNNN phụ thuộc vào quy mô của DN và quy mô vốn đầu tư của Nhà nước. Trong 11-15 thành viên của Hội đồng quản trị, tối thiểu có tới 5 thành viên là người đại diện vốn chủ sở hữu, tối đa là 9 thành viên. Các DN đều thành lập một ban tiền lương để thực hiện việc trả lương, thưởng cho thành viên của Hội đồng quản trị (Luật Liên bang về công ty cổ phần) với chính sách rõ ràng. Tuy nhiên, ở mỗi DNNN mức chi trả cho người đại diện cũng khác nhau, tùy thuộc vào Nghị quyết của Đại hội cổ đông hàng năm của mỗi DN.

Ở Singapore, trong Hội đồng quản trị của Temasek, các chức danh quan trọng là người của Chính phủ (có thể là cựu Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng các bộ khác); công chức thuộc Bộ Tài chính và đến từ khu vực tư nhân là các giám đốc điều hành độc lập (Năm 2013, Temasek có 10 giám đốc điều hành, trong đó có 3 người là của Bộ Tài chính, 7 người là giám đốc độc lập đến từ khu vực tư nhân). Đối với các DN do Temasek quản lý, cơ chế cử người đại diện tuân thủ theo Luật DN... Tiền lương của những người đại diện (chủ tịch, giám đốc điều hành...) được DN trả theo thỏa thuận lương cộng các khoản tiền phụ cấp như nhà ở và chi phí học hành của con cái phụ thuộc. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập, lương của các đại diện được các đơn vị sự nghiệp này trả theo quỹ tạo lập được của đơn vị sự nghiệp.

Năm là, phân chia lợi nhuận: Việc phân chia lợi nhuận cũng khác nhau tùy thuộc vào mục tiêu của mỗi nước. Một số nước quy định việc phân chia lợi nhuận là quy định cứng (lợi nhuận quy định theo tỷ trọng vốn đầu tư), hoặc quy định mềm theo tỷ lệ hàng năm (Pháp, Trung Quốc, Ba Lan…) và thu về ngân sách nhà nước (NSNN) để đưa vào cân đối ngân sách (Trung Quốc, Pháp) hoặc tập trung tại một tài khoản NSNN và chỉ dùng để thực hiện đầu tư (Đức, Thuỵ Điển); nhiều nước quy định để lại DN một phần để tái đầu tư (Ba Lan, Trung Quốc, Pháp, Thụy Điển và Chile).

Sáu là, thoái vốn đầu tư: Việc thoái vốn đầu tư vào DN tùy thuộc vào mỗi thời kỳ và mục tiêu của từng quốc gia. Tuy nhiên, các nước đều có điểm chung là Chính phủ thực hiện việc thoái vốn đầu tư vào các DN. Tỷ lệ thoái vốn có thể là 100% hoặc giảm tỷ lệ sở hữu trong những DN không cần đầu tư hoặc chuyển cho khu vực kinh tế tư nhân thực hiện trong những lĩnh vực Nhà nước không cần tham gia.

Ví dụ tại Pháp, có thể thoái vốn ở các DN mà Nhà nước nắm giữ trực tiếp trên 20% vốn. Chính phủ ban hành các quy định: (i) Thẩm định giá trị DN và xác định giá trị phần vốn góp; (ii) Các thỏa thuận về mặt pháp lý, tài chính và các điều kiện thanh toán; (iii) Các điều kiện đảm bảo về lợi ích quốc gia; (iv) Các vấn đề về thuế trong giao dịch. Chính phủ ban hành Nghị định về thoái vốn ở các DN trong danh sách chỉ định, các DN thỏa mãn điều kiện (tổng số nhân viên của công ty mẹ và công ty con mà công ty mẹ nắm giữ trên 50% vốn, lớn hơn 1.000 người và doanh thu lớn hơn 150 triệu Euro ở kỳ kế toán gần nhất), sau đó Bộ trưởng Kinh tế sẽ ban hành các quyết định thực hiện nghiệp vụ thoái vốn. Ủy ban thoái vốn được thành lập theo Nghị định của Chính phủ gồm 9 thành viên nhiệm kỳ 5 năm, không thuộc thành phần nhân sự cấp cao của DN thoái vốn và phía đối tác. Ủy ban có nhiệm vụ chính là xác định giá trị DN sẽ được thoái vốn và tham mưu cho Bộ trưởng về kinh tế trong lựa chọn đối tác. Ủy ban chịu sự chỉ đạo của Bộ trưởng về kinh tế, Bộ trưởng sẽ quyết định giá trị của DN với điều kiện không được thấp hơn so với ý kiến đề xuất của Ủy ban trong thời hạn 30 ngày, đồng thời quyết định đối tác bán vốn.

Singapore, đối với các DN Temasek đầu tư có cổ phần hơn 50% thì việc thoái vốn phải báo cáo với Bộ Tài chính và có sự thông qua của Chính phủ. Chính phủ sẽ quyết định tiếp tục nắm giữ (100%) hay duy trì cổ phần đa số/đáng kể (> 50%) đối với các DN Temasek đầu tư mang tính chiến lược và cốt lõi/cơ bản đối với Singapore như hàng không, cảng biển, mạng lưới điện, hoặc những DN có hoạt động chiến lược và có tiềm năng toàn cầu/khu vực. Trong khi đó, với các DN công và các DN Temasek có cổ phần nhỏ hơn 50%, Chính phủ quyết định giảm cổ phần/ thoái vốn (có kiểm soát) đối với những DN không còn liên quan đến các mục tiêu của Chính phủ hay Temasek.

Bảy là, giám sát hoạt động đầu tư: Nhìn chung các nước thực hiện 2 phương thức chính trong giám sát vốn Nhà nước đã đầu tư: i) Giám sát trực tiếp thông qua người đại diện chủ sở hữu tại DN; ii) Giám sát gián tiếp thông qua hệ thống báo cáo, trong đó một số nước đã xây dựng hệ thống chỉ số giám sát thống nhất để đưa vào mẫu biểu báo cáo. Các chỉ tiêu thường được dùng để theo dõi, đánh giá năng lực tài chính của DN gồm doanh thu, lợi nhuận, EBITDA (Thu nhập trước thuế, trả lãi và khấu hao), cổ tức nhà nước được nhận từ DN, nợ/EBITDA và nợ/vốn chủ sở hữu.

Một số bài học cho Việt Nam

Thứ nhất, về phạm vi đầu tư vốn: Hoạt động đầu tư vốn Nhà nước nên tập trung vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm hoặc những ngành những lĩnh vực đòi hỏi vốn lớn, các công ty tư nhân không có khả năng đầu tư, hoặc không muốn đầu tư do khả năng thu hồi vốn chậm, tỷ suất đầu tư thấp như giao thông vận tải, truyền thông, năng lượng an ninh quốc phòng. Việc đầu tư vốn Nhà nước vào các lĩnh vực có thể thay đổi qua các thời kỳ/giai đoạn của nền kinh tế. Tùy theo từng giai đoạn, từng thời kỳ, trình độ phát triển và đòi hỏi của nền kinh tế Nhà nước chủ động thay đổi định hướng chiến lược đầu tư vốn vào các DNNN.

Thứ hai, về thẩm quyền cấp vốn đầu tư: Các DNNN cần làm rõ đối với trường hợp đầu tư trực tiếp hay gián tiếp. Một số nước (Canada, Singapore, Malaysia) sử dụng cấp vốn đầu tư gián tiếp (thông qua các Quỹ Đầu tư phát triển, Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển DN). Việc đầu tư gián tiếp có một số thuận lợi như: (i) Quyền sử dụng vốn Nhà nước tập trung vào một đầu mối nên dễ dàng hơn trong việc quản lý; (ii) Trách nhiệm giải trình, báo cáo và chịu trách nhiệm về các khoản đầu tư của Nhà nước rõ ràng và cụ thể; (iii) Thực hiện cấp vốn đầu tư thông qua các quỹ đầu tư quốc gia giúp giảm sự chồng chéo trong việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư.

Thứ ba, về phân phối lợi nhuận của DNNN và DN có vốn Nhà nước, cần phải được cụ thể hóa. Tuy nhiên, chính sách cổ tức có thể thay đổi hằng năm tùy thuộc vào kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của DN, tình hình tài chính, điều kiện của thị trường, tình hình kinh tế nói chung và các yếu tố khác, bao gồm cả phân tích cơ hội đầu tư và nhu cầu tái đầu tư của DN, tiền mặt và yêu cầu về vốn; khả năng vay nợ, triển vọng kinh doanh… Bên cạnh đó, việc phân chia lợi nhuận còn lại sau khi trích lập các quỹ cần thiết theo quy định thì được chia cho các cổ đông dựa vào tỷ lệ vốn góp. Do đó, lợi nhuận từ các DN có vốn đầu tư Nhà nước nên chuyển một phần về NSNN, một phần chia về các quỹ (Quỹ đầu tư phát triển, Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển DN…).

Thứ tư, về thoái vốn đầu tư cần căn cứ vào danh mục các lĩnh vực mang tính quyết định đến vận mệnh kinh tế quốc dân, an ninh an toàn xã hội, căn cứ về hiệu quả sản xuất kinh doanh, tăng cường tính cạnh tranh trong một ngành nhất định để xác định các lĩnh vực, DN cần được thoái vốn.

Thứ năm, giám sát vốn đầu tư cần làm rõ: (i) Vai trò đại diện chủ sở hữu đối với tài sản Nhà nước hay vốn Nhà nước được đem đầu tư; (ii) Xây dựng bộ chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư vốn Nhà nước trên cả các khía canh về lợi nhuận, hiệu quả gián tiếp về kinh tế, xã hội; (iii) Xây dựng bộ tiêu chí giám sát hoạt động đầu tư của DN như: Giám sát Hội đồng quản trị, cấp quản lý trong đầu tư, giám sát hoạt động đầu tư của công ty con…; (iv) Đẩy mạnh sự tham gia giám sát của các bên liên quan: Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan hữu quan và người dân...

Tài liệu tham khảo:

1. ThS. Phạm Thị Tường Vân và nhóm nghiên cứu, Đầu tư vốn nhà nước vào DN: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam, Tài chính Việt Nam 2013- 2014, NXB Tài chính;

2. Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương - “Tái cơ cấu và cải cách DNNN” số 7/2012;

3. UNIDO 2013, Báo cáo kinh nghiệm quốc tế về quản lý vốn Nhà nước;