Từ thực tiễn cơ chế, chính sách quản lý...

Nhìn lại tổng thể cơ chế, chính sách pháp luật của Nhà nước quy định về quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nước tại doanh nghiệp (DN) trong những năm qua, Việt Nam đã hình thành được hệ thống quy định về hoạt động của doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Trước năm 1995, thời điểm Quốc hội ban hành Luật DNNN hoạt động theo Quyết định số 332-HĐBT năm 1991 của Hội đồng Bộ trưởng, về bảo toàn và phát triển vốn kinh doanh đối với DNNN và hướng dẫn của Bộ Tài chính, bộ quản lý ngành.

Thời gian này, chức năng chủ sở hữu nhà nước chưa được phân định cụ thể, rõ ràng. Các bộ chủ quản thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà nước, từ khâu thành lập, quản lý, quyết định mục tiêu, giao kế hoạch, quyết định vấn đề nhân sự và trực tiếp giao vốn, đầu tư vốn, bổ sung vốn, phê duyệt báo cáo tài chính đến xử lý các vấn đề không thuộc thẩm quyền của DNNN.

Giai đoạn 1995-2004, Luật DNNN đã có sự phân định về chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Theo đó, bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh thực hiện quyết định mục tiêu, nhiệm vụ, chiến lược, kế hoạch, nhân sự và các vấn đề vượt thẩm quyền của DNNN. Bộ Tài chính (Tổng cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước tại DN) thực hiện chức năng thống nhất quản lý vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN.

Tuy nhiên, kể từ tháng 10/1999, Chính phủ đã tổ chức lại Tổng cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước tại các DN thành Cục Tài chính DN, trong đó chức năng quản lý vốn, tài sản nhà nước tại các DN được giao về cho các bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh. Cục Tài chính DN (Bộ Tài chính) chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính DN trong cả nước và thực hiện một phần chức năng chủ sở hữu vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN do Thủ tướng Chính phủ, các bộ quyết định thành lập hoặc được giao quản lý. UBND cấp tỉnh thực hiện toàn bộ chức năng quản lý vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN do UBND cấp tỉnh quyết định thành lập. Việc quản lý, giám sát vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN trong giai đoạn này chủ yếu được điều chỉnh bởi các Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Nhằm tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN, năm 2003, Quốc hội đã ban hành Luật DNNN, thay thế Luật DNNN năm 1995. Theo đó, DN do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ gọi là công ty nhà nước. Chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu nhà nước cũng được phân định rõ từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đến các bộ, UBND cấp tỉnh.

Tiếp đó, để các DNNN chuyển sang hoạt động theo Luật DN năm 2005 sau khi Luật DNNN 2003 hết hiệu lực thi hành (từ ngày 1/7/2010), Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một số văn bản quy định riêng đối với DNNN.

Với thực trạng chính sách, pháp luật, tuy mới chỉ ở cấp nghị định, quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, song đã cơ bản tạo lập được khung pháp lý, điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh cho DNNN.

Tuy nhiên, những hạn chế, vướng mắc về cơ chế, chính sách, hoạt động cũng như hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN này cũng bắt đầu bộc lộ ngày một rõ nét. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, DNNN hiện mới đóng góp được hơn 37% GDP; hệ số hiệu quả sử dụng vốn (ICOR) của các DN khu vực nhà nước ngày càng tăng cao, giai đoạn 2011-2012 đã lên đến con số 7,5. Những số liệu này cho thấy hiệu quả sử dụng vốn nhà nước trong khối DNNN chưa thực sự cao như mong muốn và mục tiêu đề ra. Báo cáo của Bộ Tài chính cũng cho thấy, mặc dù DNNN, trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty có sự phát triển đáng kể trong thời gian qua, nhưng vẫn phải nhìn nhận thực tế rằng hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các DN này chưa tương xứng với quy mô vốn, tài sản, năng suất lao động không cao.

Kể từ khi Luật DN năm 2005 có hiệu lực, đến nay vẫn còn thiếu một số văn bản quy định chi tiết, chưa giải quyết được các vấn đề đặc thù cho DNNN như việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản; cơ chế giám sát; phân công, phân cấp thực hiện các quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Các quy định pháp lý điều chỉnh các nhóm nội dung liên quan đến DNNN chưa được luật hóa hoặc đã được luật hóa trong văn bản luật khác nhưng chưa được triển khai trên thực tế. Đơn cử như việc quyết định đầu tư vốn từ ngân sách nhà nước vào tổ chức kinh tế thông qua Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) tại khoản 1, Điều 68 Luật Đầu tư, vì thực tế thẩm quyền quyết định đầu tư vốn thực hiện theo phân cấp từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tới bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh mà không thông qua SCIC và trong thời gian qua chưa có trường hợp nào cấp vốn từ ngân sách nhà nước để đầu tư cho DNNN thông qua SCIC.

Mặc dù, đã có các quy định hướng dẫn về quản lý, đầu tư, sử dụng, giám sát, tái cơ cấu, thoái vốn… đối với các DNNN nhưng các quy định này mới chỉ dừng lại ở nghị định, quyết định, thông tư… của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ chuyên ngành. Do vậy, trước đòi hỏi từ thực tiễn với những tồn tại, hạn chế cần thiết phải có một đạo luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, cụ thể là tại các DNNN.

Cần hoàn thiện hành lang pháp lý

Để quản lý vốn nhà nước đầu tư và sản xuất kinh doanh, thời gian qua Chính phủ đã ban hành nhiều quy định, hướng dẫn các DNNN hoạt động hiệu quả, đảm toàn nguồn vốn nhà nước tại DN. Gần đây nhất là Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào DN và quản lý tài chính đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Tại Nghị định này, Chính phủ đã quy định rõ thẩm quyền của Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty trong việc huy động vốn; đầu tư, xây dựng, mua bán tài sản cố định; thanh lý, nhượng bán tài sản cố định… ở mức dưới 50% vốn chủ sở hữu hoặc nhỏ hơn 50% vốn điều lệ. Nghị định cũng quy định rõ trách nhiệm của Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh, cũng như Người đại diện trong quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN khác… Tuy nhiên, trên thực tế vẫn cần có một văn bản quy phạm pháp luật đủ sức nặng để điều chỉnh quét tất cả các quy định trên.

Chính vì vậy, Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất kinh doanh dự kiến trình Quốc hội thông qua vào kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII vào cuối năm nay sẽ góp phần quan trọng giải quyết những bất cập trên.

Mục tiêu bao quát của dự thảo Luật Quản lý, sử dụng vốn đầu tư vào sản xuất, kinh doanh là nhằm tạo cơ sở pháp lý cao cho hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước tại DN trên cơ sở kế thừa những quy định dưới Luật đã ban hành có liên quan. Bên cạnh đó, phân định quyền hạn và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước, cơ quan đại diện chủ sở hữu của DN, đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại DN trong hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước tại DN; xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm và tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với người quản lý DN. Ngoài ra, Luật cũng khắc phục việc DN sử dụng vốn, tài sản đầu tư vào sản xuất kinh doanh không đúng mục tiêu, chiến lược, đầu tư dàn trải. Tuân thủ nguyên tắc phát triển kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, đảm bảo bình đẳng giữa mọi thành phần kinh tế trước pháp luật, thực hiện công khai, minh bạch và giám sát chặt chẽ mọi hoạt động trong đầu tư và quản lý vốn đã đầu tư của Nhà nước vào DN.

Khi đi vào cuộc sống, Luật này sẽ loại bỏ những, tồn tại trong đầu tư, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN thời gian qua; Đáp ứng các yêu cầu quản lý của Nhà nước đối với DNNN trong việc định hướng, tổ chức lại, nâng cao và phân định rõ vai trò quản lý nhà nước. Quan trọng và thiết thực hơn cả là Luật bảo đảm cụ thể hóa kịp thời các quy định về kinh tế nhà nước của Hiến pháp mới cũng như bảo đảm tính đồng bộ với các đạo luật có liên quan. Khoản 1, Điều 51, Hiến pháp mới quy định: nền kinh tế nước ta là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo.

Dự thảo Luật đã tập trung quy định việc đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN và giám sát các hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN; điều chỉnh việc đầu tư, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN tại công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; quản lý vốn nhà nước đầu tư tại DN khác thông qua người đại diện. Phạm vi điều chỉnh này sẽ bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, không chồng chéo với các quy định pháp luật có liên quan hiện hành, phù hợp với nguyên tắc chung về việc sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước.

Dự thảo Luật đưa ra các quy định cụ thể về nguyên tắc quản lý mang tính đặc thù riêng của Nhà nước, chặt chẽ và bao quát hơn so với nguyên tắc quản trị DN quy định tại Luật DN. Tại dự thảo Luật, chủ DNNN không được quyết định quá 50% vốn chủ sở hữu; hoặc huy động vốn không được quá 3 lần đối với DN 100% vốn nhà nước; DN dưới 100% vốn nhà nước phải thông qua người đại diện vốn như đối với công ty cổ phần và sẽ phải biểu quyết trước đại hội cổ đông. Ngoài ra, trong quy định về cơ cấu lại vốn có một phần quan trọng về nguyên tắc thoái vốn, cổ phần hóa, hợp nhất, sáp nhập, chuyển giao… nhằm tạo đà cho tái cơ cấu DNNN.

Cùng với quy định chặt chẽ về nguyên tắc đầu tư vốn, những quy định về giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN cũng được chú trọng. Hiện nay cơ chế giám sát của Quốc hội và các chủ thể liên quan khác đối với hoạt động của DNNN chưa được quy định rõ ràng, đầy đủ, tương xứng với với hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN dẫn đến hạn chế về tính minh bạch và công khai của hoạt động này. Ngoài ra, chế tài xử lý các hành vi vi phạm đối với DNNN cũng có phần chưa đồng bộ, việc quản lý giám sát của đại diện chủ sở hữu nhà nước chưa nghiêm nên tính tuân thủ pháp luật về chế độ tài chính, công khai thông tin, báo cáo của DNNN chưa cao, chưa chú trọng và quan tâm.

Để khắc phục tình trạng này, dự án Luật Đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư tại DN đã có một chương quy định về giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động DNNN. Trong đó, về nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý, giám sát của chủ sở hữu đối với DNNN, Dự án Luật quy định nội dung giám sát, gồm việc quản lý vốn và tài sản của DN, việc cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại DN; vai trò của Quốc hội trong việc giám sát việc ban hành các chính sách về đầu tư vốn nhà nước vào DN, giám sát việc đầu tư vốn nhà nước vào DN để hình thành tài sản của DN hoạt động sản xuất kinh doanh thuộc các dự án, công trình quan trọng của quốc gia do Quốc hội phê chuẩn và thực hiện các giám sát tối cao khác theo quy định; hoạt động giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu của DN sẽ được tiến hành thường xuyên.

Cơ cấu lại vốn nhà nước tại DN là một điểm mới của dự thảo Luật nhằm hoàn thiện các quy định hiện hành và bổ sung các chế định mới. Quy định cơ cấu lại vốn nhà nước tại DN nhằm đảm bảo mục tiêu thu hồi vốn nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của DN, đồng thời thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vốn; đồng thời, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại DN. Để đạt mục tiêu trên, dự thảo Luật quy định 3 hình thức cơ cấu lại vốn nhà nước tại DN, gồm: Chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại DN; chuyển nhượng vốn nhà nước đầu tư tại DN khác; và chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại DN và vốn nhà nước đầu tư tại DN khác.

Khi chính thức được Quốc hội thông qua, Luật này sẽ là văn bản pháp lý cao nhất nhằm thúc đẩy tái cơ cấu, đổi mới và thu hẹp DNNN trong thời gian tới.

Tài liệu tham khảo:

1. Tờ trình của Chính phủ trước Quốc hội về dự án Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất kinh doanh;

2. Báo cáo thẩm tra của Ủy ban kinh tế Quốc hội về dự án Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất kinh doanh;

3. Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào DN và quản lý tài chính đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ;

4. Luật DNNN năm 2005; Luật Đầu tư; Cổng thông tin điện tử Bộ Tài chính; Cổng thông tin điện tử Quốc hội.