Vai trò của hành lang pháp lý trong cải cách hành chính thuế

Trong xã hội có nhà nước, pháp luật là công cụ quan trọng để quản lý xã hội, là cơ sở điều chỉnh mọi mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự xã hội và đảm bảo để xã hội phát triển ổn định và lành mạnh. Do vậy, hành lang pháp lý có vai trò rất quan trọng trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, trong đó có quản lý thuế nói chung và cải cách hành chính thuế nói riêng. Vai trò quan trọng của hành lang pháp lý đối với cải cách hành chính thuế thể hiện trên ba phương diện chủ yếu sau:

Thứ nhất, Luật Quản lý thuế giải quyết trực tiếp các mối quan hệ hành chính thuế. Luật Quản lý thuế có nhiều nội dung trong đó có các quy định về thủ tục hành chính (TTHC) thuế. Bởi vậy, Luật Quản lý thuế là nền tảng pháp lý cho hoạt động hành chính thuế. Các hồ sơ và TTHC thuế đơn giản hay phức tạp, dễ hiểu hay khó hiểu… chính là những vấn đề phải giải quyết trong cải cách hành chính thuế.

Thứ hai, các luật thuế quy định các nghĩa vụ thuế cụ thể của người nộp thuế (NNT) trên các phương diện xác định ai là người phải kê khai, nộp thuế; Cách xác định các căn cứ tính thuế như thế nào; Khi nào được ưu đãi thuế… Nếu các nghĩa vụ thuế này được quy định rõ ràng, minh bạch, chặt chẽ thì một mặt tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan thuế chống gian lận thuế, mặt khác sẽ tạo môi trường minh bạch để NNT thực hiện nghĩa vụ thuế, ngăn ngừa các hành vi nhũng nhiễu của công chức thuế, tạo tiền đề quan trọng cho sự thành công của cải cách hành chính thuế, và ngược lại.

Thứ ba, các quy định pháp luật khác có liên quan (Bộ Luật dân sự, Bộ Luật hình sự, Luật Xử lý vi phạm hành chính, Luật Cán bộ công chức….) cũng có vai trò quan trọng đối với cải cách hành chính thuế vì chúng vừa tạo nền tảng pháp lý, lại vừa tạo sức ép thúc đẩy cải cách hành chính thuế. Những quy định pháp luật này tạo nền tảng pháp lý cho cải cách hành chính thuế thể hiện ở chỗ, một số TTHC thuế (khiếu nại về thuế, xử lý vi phạm hành chính thuế…) không chỉ được quy định bởi Luật Quản lý thuế mà còn chịu sự điều chỉnh của các văn bản pháp luật khác. Các quy định pháp luật có liên quan tạo sức ép thúc đẩy cải cách hành chính thuế vì nó quy định các chế tài xử lý với các hành vi vi phạm pháp luật của công chức thuế, NNT và các tổ chức, cá nhân có liên quan, buộc những đối tượng này phải tuân thủ đúng quy định về hành chính thuế.

Những thành tựu bước đầu

Bước khởi đầu đầy quyết tâm nhưng rất thận trọng cho quá trình cải cách hành chính thuế ở Việt Nam những năm gần đây, bắt đầu từ ngày 1/1/2004 khi cơ chế cơ sở kinh doanh tự kê khai, tự nộp thuế được áp dụng thí điểm. Đây chính là cơ sở để chính thức áp dụng rộng rãi cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế từ năm 2007 theo Luật Quản lý thuế. Việc chuyển từ cơ chế thông báo thuế sang cơ chế tự kê khai, tự nộp thuế có thể được coi là bước đột phá quan trọng trong tư duy hành chính thuế, thể hiện sự cải cách hành chính mạnh mẽ, chuyển NNT từ thế thụ động tuân thủ sang tự giác tuân thủ.

Xét dưới góc độ hành lang pháp lý, dấu mốc đầu tiên quan trọng nhất của quản lý thuế nói chung và cải cách hành chính thuế nói riêng là ngày 1/7/2007 khi Luật Quản lý thuế số 78/2006/QH11 có hiệu lực thi hành. Lần đầu tiên ở Việt Nam, toàn bộ các quy định về quản lý thuế được thống nhất trong một văn bản pháp luật về quản lý thuế. Trước khi Luật Quản lý thuế có hiệu lực thi hành, các quy định về quản lý thuế được nằm rải rác ở các luật, pháp lệnh thuế và các văn bản hướng dẫn thi hành. Điều này khiến cho các quy định về quản lý thuế vừa thiếu vừa thừa, lại phức tạp và chồng chéo. Đương nhiên, hậu quả của nó là cả công chức thuế và NNT nhiều khi không biết thực hiện như thế nào mới là đúng quy định pháp luật, nếu công chức thuế có gây khó khăn nhũng nhiễu thì NNT cũng đành chấp nhận vì không thể biết được đâu là hành vi đúng luật, đâu là hành vi sai trái. Nhờ tính thống nhất trong các quy định pháp luật trong Luật Quản lý thuế, những hạn chế trên đã được khắc phục cơ bản. Cụ thể là:

- NNT biết rõ quyền và trách nhiệm của mình trong kê khai thuế, nộp thuế và các nghĩa vụ thuế khác.

- NNT và công chức thuế biết rõ quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan thuế, công chức thuế và các cơ quan nhà nước khác có liên quan trong quản lý thuế và trong giải quyết thủ tục hành chính thuế. Nhờ đó, NNT có thể giám sát việc thực hiện hành vi hành chính của công chức thuế và cơ quan thuế.

- Các hồ sơ, thủ tục, thời hạn về đăng ký thuế, kê khai thuế, nộp thuế, giải quyết các TTHC thuế được quy định rõ ràng và thống nhất tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện nghĩa vụ thuế của NNT và hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan thuế.

- Luật Quản lý thuế năm 2006 dành riêng một điều (Điều 19) quy định về hiện đại hóa quản lý thuế với tinh thần cơ bản là “Nhà nước bảo đảm đầu tư, khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia phát triển công nghệ và phương tiện kỹ thuật tiên tiến để áp dụng phương pháp quản lý thuế hiện đại; Khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia xây dựng, thực hiện giao dịch điện tử và quản lý thuế điện tử”. Từ nền tảng pháp lý quan trọng này, dưới sự chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Tài chính đã ban hành các văn bản pháp luật để hiện đại hóa quản lý thuế nói chung và hiện đại hóa hành chính thuế nói riêng. Đây chính là tiền đề quan trọng cho bước nhảy vọt trong cải cách hành chính thuế những năm gần đây. Nhờ nền tảng pháp lý quan trọng này, trong 7 năm qua, ngành Thuế đã từng bước ứng dụng công nghệ thông tin hỗ trợ NNT kê khai thuế, từ mức độ áp dụng hỗ trợ kê khai qua công nghệ mã vạch hai chiều đến nộp hồ sơ khai thuế qua mạng. Theo Báo cáo tổng kết công tác thuế của Tổng cục Thuế, tính đến hết năm 2013 đã có 293.000 doanh nghiệp ở 63 tỉnh, thành phố thực hiện nộp hồ sơ khai thuế qua mạng. Cũng nhờ ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại mà thời gian giải quyết TTHC thuế của cơ quan thuế những năm qua đã được rút ngắn đáng kể; Thời gian thực hiện các thủ tục về thuế của NNT cũng giảm được khoảng 40%.

Cùng với sự ra đời của Luật Quản lý thuế, các văn bản pháp quy dưới luật cũng dần dần được hoàn thiện theo hướng tạo thuận lợi nhiều hơn cho NNT. Theo đó, những quy định pháp luật bất hợp lý, gây khó khăn cho việc thực hiện nghĩa vụ thuế của NNT dần dần được sửa đổi; Hồ sơ, thủ tục về thuế dần dần được đơn giản hơn; Số lượng hồ sơ phải nộp cho cơ quan thuế được giảm bớt…

Đặc biệt, để khắc phục những hạn chế, bất cập xuất hiện sau 5 năm thực thi Luật Quản lý thuế, Quốc hội đã thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế số 21/2012/QH13 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2013. Xét riêng ở phương diện hành chính thuế, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế đã tạo ra nền tảng quan trọng thúc đẩy cải cách hành chính thuế. Đó là:

- Bổ sung quy định cho phép cơ quan thuế áp dụng cơ chế quản lý rủi ro trong quản lý thuế. Điều này có nghĩa là, cơ quan thuế được pháp luật cho phép áp dụng những cách thức quản lý khác nhau với những đối tượng khác nhau trên cơ sở đánh giá rủi ro của cơ quan thuế. Theo đó, những đối tượng chấp hành tốt pháp luật thuế được hưởng những điều kiện thuận lợi hơn trong thực hiện nghĩa vụ thuế.

- Bổ sung quy định áp dụng biện pháp ưu tiên khi thực hiện các thủ tục về thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu nếu NNT thuộc diện chấp hành tốt pháp luật theo các tiêu chí quy định trong Luật Quản lý thuế và các văn bản hướng dẫn thi hành, chẳng hạn như: Không vi phạm pháp luật về thuế, về hải quan trong hai năm liên tục; thực hiện thanh toán qua ngân hàng theo quy định của pháp luật; thực hiện thủ tục hải quan, thủ tục thuế điện tử; tuân thủ pháp luật về kế toán, thống kê…

- Bổ sung quy định cho phép xác định trước mã số, trị giá hải quan, xác nhận trước xuất xứ hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu. Đây là nền tảng pháp lý để đẩy nhanh thủ tục kê khai, nộp thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, tạo thuận lợi cho hoạt động kinh doanh của NNT.

Sau khi Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế được ban hành, các văn bản hướng dẫn Luật đã lần lượt được ra đời. Theo đó, những hồ sơ, mẫu biểu về thuế được thiết kế lại theo hướng đơn giản hơn, dễ thực hiện hơn; Các quyền và nghĩa vụ của NNT được bổ sung đầy đủ hơn; Các thời hạn giải quyết TTHC thuế được rút ngắn (chẳng hạn như, thời gian giải quyết hoàn thuế GTGT đối với trường hợp hoàn thuế trước, kiểm tra sau rút ngắn từ 15 ngày xuống còn 6 ngày; Thời gian giải quyết hoàn thuế GTGT đối với trường hợp kiểm tra trước, hoàn thuế sau được rút ngắn từ 60 ngày xuống còn 40 ngày…).

Cùng với việc hoàn thiện Luật Quản lý thuế, những năm qua các luật thuế cũng dần được hoàn thiện. Xét riêng những nội dung liên quan đến hành chính thuế, các luật thuế và văn bản hướng dẫn thi hành các luật thuế đã được sửa đổi, bổ sung theo các hướng sau: (i) Quy định rõ hơn các căn cứ tính thuế để NNT có thể hiểu và dễ dàng tự tính thuế; (ii) Các quy định pháp luật về thuế chặt chẽ, rõ ràng và minh bạch hơn, qua đó, đảm bảo tính nhất quán trong thực thi pháp luật, ngăn ngừa hành vi nhũng nhiễu của công chức thuế.

Trong những năm gần đây, các văn bản pháp luật khác có liên quan đến hành chính thuế cũng từng bước được hoàn thiện. Theo đó, Luật Xử lý vi phạm hành chính đã được ban hành thay thế cho Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, Luật Thanh tra được ban hành thay thế cho Pháp lệnh Thanh tra; Luật Tố cáo và Luật Khiếu nại được ban hành năm 2011 thay thế cho Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998… Những văn bản luật trên đã khắc phục được những hạn chế, bất cập của các luật cũ trên nhiều phương diện, trong đó có những vấn đề liên quan đến hành chính thuế theo hướng tạo ra những quy định pháp lý chặt chẽ hơn, các chế tài nghiêm khắc hơn buộc NNT, công chức thuế và những tổ chức, cá nhân có liên quan phải thực thi nghiêm chỉnh pháp luật nói chung và các TTHC thuế nói riêng.

Một số hạn chế, bất cập

Bên cạnh những thành tựu bước đầu quan trọng, công tác xây dựng và hoàn thiện hành lang pháp lý cho hoạt động cải cách hành chính thuế vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định thể hiện trên các phương diện chủ yếu sau:

Một là, mặc dù đã giảm bớt nhưng số lượng hồ sơ mà NNT phải kê khai vẫn còn nhiều; Một số chỉ tiêu phải kê khai trong các tờ khai và phụ lục tờ khai thuế còn mơ hồ, khó hiểu; Một số chỉ tiêu không thực sự cần thiết nhưng vẫn phải kê khai; Một số TTHC thuế còn rườm rà và bất hợp lý. Ví dụ: Thông tư 123/2012/TT-BTC hướng dẫn thi hành thuế thu nhập doanh nghiệp quy định một trong những hồ sơ để được chấp nhận tính vào chi phí được trừ đối với vật tư bị hư hỏng do hết hạn sử dụng, bị hư hỏng do quá trình sinh hóa tự nhiên là “Văn bản của doanh nghiệp gửi cơ quan thuế trực tiếp quản lý giải trình về hàng hoá bị hư hỏng do hết hạn sử dụng, bị hư hỏng do thay đổi quá trình sinh hoá tự nhiên”. Đành rằng, quy định này nhằm ngăn ngừa hành vi gian lận của DN nhưng cách thức xử lý này làm phát sinh thêm TTHC, và cũng khó đạt được mục tiêu kiểm soát hành vi gian lận của DN. Còn không ít quy định rườm rà và bất hợp lý như trên tồn tại ở các văn bản pháp luật về thuế cần được nghiên cứu sửa đổi.

Hai là, kể từ khi cơ quan thuế cung cấp phần mềm hỗ trợ kê khai thuế thì nội dung hướng dẫn lập hồ sơ khai thuế không còn được quy định trong văn bản pháp luật về thuế mà chỉ có ở phần trợ giúp của phần mềm hỗ trợ kê khai hỗ trợ kê khai. Khi đó, có hai vướng mắc xuất hiện gây khó khăn cho hoạt động kê khai thuế.

Thứ nhất, không có cơ sở pháp lý để giải quyết tranh chấp trong trường hợp NNT cho rằng mình kê khai đúng, còn cơ quan thuế cho rằng NNT kê khai sai, vì không có văn bản pháp lý nào khẳng định NNT phải kê khai theo hướng dẫn ở hỗ trợ kê khai.

Thứ hai, một số nội dung hướng dẫn kê khai ở hỗ trợ kê khai chưa rõ ràng và chưa đầy đủ, dẫn đến khó khăn trong thực hiện kê khai thuế của NNT và công tác kiểm tra của cơ quan thuế.

Ba là, chế tài xử lý khi cơ quan thuế không thực hiện đúng quy định của pháp luật liên quan đến các thủ tục thuế còn chưa đầy đủ. Ví dụ: Điểm b Khoản 1 Điều 23 Nghị định 51/2010/NĐ-CP về hóa đơn bán hàng hóa và cung ứng dịch vụ quy định Tổng cục Thuế có trách nhiệm “Thông báo rộng rãi các loại hóa đơn đã được phát hành, được báo mất, không còn giá trị sử dụng” nhưng không có quy định xử lý khi cơ quan thuế không thực hiện trách nhiệm này.

Bốn là, một số quy định trong các văn bản pháp luật về các sắc thuế cụ thể còn chưa rõ ràng, chưa minh bạch và có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau, gây khó khăn cho hoạt động thực thi pháp luật. Ví dụ: Thông tư 219/2013/TT-BTC quy định “Trường hợp cơ sở kinh doanh phát hiện số thuế GTGT đầu vào khi kê khai, khấu trừ bị sai sót thì được kê khai, khấu trừ bổ sung trước khi cơ quan thuế, cơ quan có thẩm quyền công bố quyết định kiểm tra thuế, thanh tra thuế tại trụ sở NNT”. Tuy nhiên, văn bản này không nói rõ là kê khai khấu trừ bổ sung vào kỳ khai thuế nào (kỳ phát sinh hay kỳ phát hiện sai sót). Do đó, trên thực tế, có cơ quan thuế yêu cầu NNT phải kê khai bổ sung vào kỳ phát sinh, có cơ quan thuế chấp nhận cho DN khai vào kỳ phát hiện sai sót. Tổng cục Thuế đã ban hành Công văn số 1818/TCT-KK để xử lý vướng mắc này.

Năm là, việc hợp nhất toàn bộ quy định về kê khai, nộp thuế vào Luật Quản lý thuế tuy có ưu điểm là đảm bảo tính thống nhất trong tiếp cận văn bản luật và tổ chức thực hiện, song cũng xuất hiện những vướng mắc về pháp lý trong thực hiện các thủ tục thuế, bởi vì khi sửa đổi, bổ sung văn bản pháp luật của một sắc thuế cụ thể thì có thể gắn với các TTHC. Do vậy, nếu không sửa đổi, bổ sung các TTHC này ở văn bản hướng dẫn Luật Quản lý thuế thì sẽ không đồng bộ, không thể tổ chức thực hiện. Trong một số trường hợp, sự không đồng bộ này đã không được xử lý kịp thời, gây khó khăn cho thực hiện các TTHC thuế.

Tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý

Muốn hành lang pháp lý thực sự tạo lực đẩy cho cải cách hành chính thuế cần tìm ra giải pháp khắc phục triệt để các hạn chế, bất cập nêu trên. Cụ thể là cần tập trung thực hiện các giải pháp sau:

Thứ nhất, tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện các mẫu hồ sơ khai thuế theo hướng rõ ràng và dễ hiểu hơn. Theo đó, cần cắt giảm bớt các chỉ tiêu không thực sự cần thiết trên hồ sơ khai thuế. Đồng thời, sửa đổi tên gọi các chỉ tiêu trên tờ khai thuế và các phụ lục cho thật đơn giản, rõ ràng và dễ hiểu.

Thứ hai, xem xét cắt giảm các hồ sơ và TTHC không thực sự cần thiết theo nguyên tắc vẫn đảm bảo quản lý chặt chẽ căn cứ tính thuế song không gây thêm sự phiền phức cho NNT. Muốn vậy, định hướng quan trọng là phải giảm bớt sự lệch pha giữa quy định pháp luật kế toán và pháp luật thuế; Đảm bảo tận dụng tối đa tài liệu số liệu kế toán cho hoạt động kê khai và tính thuế. Điều này có nghĩa là nếu chế độ và chuẩn mực kế toán đã quy định một loại tài liệu nào đó có thể sử dụng để xác định căn cứ tính thuế thì sử dụng luôn tài liệu đó cho mục đích kê khai, tính thuế; Chỉ khi không có tài liệu kế toán thì mới yêu cầu NNT lập tài liệu phục vụ xác định căn cứ tính thuế riêng biệt.

Thứ ba, cần bổ sung hướng dẫn cách thức lập hồ sơ khai thuế vào văn bản pháp quy về quản lý thuế thay vì chỉ để phần hướng dẫn này ở mục trợ giúp của phần mềm hỗ trợ kê khai để đảm bảo cơ sở pháp lý rõ ràng và minh bạch cho tổ chức thực hiện các thủ tục kê khai thuế. Để không quá phức tạp văn bản hướng dẫn về quản lý thuế, có thể đưa quy định này vào phụ lục của văn bản.

Thứ tư, hoàn thiện chế tài xử lý khi cơ quan thuế không thực hiện đúng các quy trình, TTHC thuế theo hướng rà soát, bổ sung những chế tài còn thiếu để qua đó ràng buộc trách nhiệm pháp lý của cơ quan thuế, bảo vệ quyền lợi chính đáng của NNT.

Thứ năm, hoàn thiện các quy định pháp luật của các sắc thuế theo hướng diễn đạt rõ ràng, minh bạch hơn. Theo hướng này, cần rà soát lại toàn bộ các văn bản luật và hướng dẫn thi hành các luật thuế để sửa đổi những nội dung không rõ ràng, có thể hiểu nhiều cách khác nhau. Qua đó, giúp cả NNT và cơ quan thuế tránh lãng phí thời gian vào những tranh chấp xác định nghĩa vụ thuế do những cách hiểu khác nhau về văn bản pháp luật gây ra.

Thứ sáu, trước mắt cần kịp thời ban hành văn bản hướng dẫn về thủ tục thuế khi có sự thay đổi quy định pháp luật của các sắc thuế. Về lâu dài, nên thay đổi cách thức quy định hồ sơ, thủ tục kê khai thuế theo hướng: Những vấn đề chung về quản lý thuế có liên quan đến tất cả các sắc thuế thì quy định trong văn bản hướng dẫn Luật Quản lý thuế; Nội dung cụ thể về kê khai của từng sắc thuế thì nên quy định trong văn bản hướng dẫn sắc thuế đó. Lựa chọn thể thức quy định này vừa đạt được mục tiêu là đảm bảo tính thống nhất của quản lý thuế, vừa phù hợp với tính đặc thù của từng sắc thuế và tránh phải sửa đổi văn bản hướng dẫn Luật Quản lý thuế khi có sự thay đổi của mỗi sắc thuế.

Tóm lại, hành lang pháp lý có vai trò quan trọng đối với cải cách hành chính thuế. Trong thời gian qua, quá trình cải cách pháp luật nói chung và pháp luật thuế nói riêng theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã góp phần tạo nên những thành tựu bước đầu quan trọng của cải cách hành chính thuế. Trong thời gian tới, trên cơ sở nghiêm túc nhìn nhận và khắc phục những hạn chế, bất cập đã nêu, chắc chắn hành lang pháp lý sẽ là lực đẩy mạnh mẽ cho cải cách hành chính thuế ở Việt Nam.