Luật NSNN được Quốc hội Khóa XI thông qua tại Kỳ họp thứ Hai, ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Qua hơn 10 năm triển khai thực hiện, Luật NSNN hiện hành đã thực sự đi vào cuộc sống, góp phần quan trọng vào việc xây dựng nền tài chính quốc gia vững mạnh; nâng cao trách nhiệm và tạo quyền chủ động cho các cơ quan, tổ chức trong việc quản lý, sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản Nhà nước; tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị, bảo đảm quốc phòng, an ninh.

Luật hiện hành cũng đã tạo khuôn khổ pháp lý về quản lý NSNN thống nhất theo nguyên tắc tập trung, dân chủ. Công tác quản lý NSNN cơ bản được thực hiện chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả, công khai, minh bạch. Song rõ ràng, quá trình thi hành Luật vừa qua cho thấy, quy định về phạm vi ngân sách chưa thật sự rõ ràng. Việc quản lý các khoản phí, lệ phí chưa thống nhất. Cách xác định bội chi NSNN chưa đầy đủ, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế.

Hiệu quả sử dụng NSNN chưa cao, nhất là trong chi đầu tư phát triển và các khoản mua sắm trong chi thường xuyên. Tình trạng chi tiêu kém hiệu quả, lãng phí chậm được khắc phục. Luật cũng chưa quy định công tác đánh giá, giải trình số liệu công khai, dẫn đến việc công khai còn thiếu minh bạch, chưa được các tổ chức và nhân dân giám sát chặt chẽ. Đây là những hạn chế đã được các ĐBQH chỉ ra trong hầu hết các phiên họp thảo luận về tình hình ngân sách nhà nước tại các Kỳ họp QH, đặc biệt là những kỳ họp QH gần đây.

Những nhìn nhận, đánh giá của ĐBQH cũng có nhiều điểm tương đồng với nội dung nêu trong Báo cáo kết quả tham vấn cộng đồng góp ý cho dự thảo Luật NSNN (sửa đổi) vừa được công bố mới đây tại Hội thảo do Viện Nghiên cứu lập pháp tổ chức. Với sự hỗ trợ của Ủy ban Tài chính – Ngân sách, một nhóm các tổ chức phát triển Việt Nam, trong đó có Tổ chức Oxfam tại Việt Nam, đã tiến hành hành tham vấn cộng đồng để góp ý cho dự thảo Luật tại các tỉnh Hòa Bình, Nam Định, Quảng Trị, Bà Rịa – Vũng Tàu.

Kết quả tham vấn đã đưa ra khá nhiều minh chứng về việc quản lý, sử dụng NSNN chưa thật sự hiệu quả, chưa phù hợp với mong muốn và nguyện vọng của người dân; chưa bảo đảm sự tham gia đầy đủ vào các hoạt động ngân sách của người dân - nhân tố trực tiếp đóng góp vào nguồn thu cho NSNN và cũng là đối tượng thụ hưởng kết quả có được từ việc sử dụng NSNN vào các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Kết quả tham vấn cũng cho thấy tình trạng lãng phí trong phân bổ và sử dụng NSNN cho các hoạt động đầu tư phát triển. Hay, việc thực hiện quyền giám sát của người dân trong các hoạt động ngân sách vẫn còn thiếu cơ chế bảo đảm thi hành... Tập trung tham vấn về ba vấn đề lớn gồm tăng cường công khai, minh bạch; trách nhiệm giải trình; và bảo đảm sự tham gia của người dân trong các hoạt động ngân sách.

Và ở cả ba nội dung này, kết quả tham vấn đều cho thấy một số hạn chế, bất cập, cần khắc phục trong quá trình sửa đổi Luật NSNN hiện hành. Đó là các thông tin về tài chính cung cấp cho công chúng trong quy trình ngân sách tuy đã từng bước được công khai, song chưa bảo đảm tính minh bạch. Trách nhiệm giải trình trong quy trình ngân sách còn chưa rõ ràng ở tất cả các khâu, từ lập, chấp hành dự toán, quyết toán, kiểm toán NSNN và kiểm tra, thanh tra. Người dân chưa tham gia một cách thực chất, có hiệu quả vào các quy trình này.

Vậy đâu là nguyên nhân của thực trạng nêu trên?

Có nhiều nguyên nhân dẫn tới thực trạng nêu trên, trong đó có nguyên nhân về tổ chức thực hiện, song những hạn chế chủ yếu vẫn xuất phát từ cơ chế, chính sách có liên quan. Qua phân tích, rà soát chính sách, pháp luật có liên quan đến NSNN, các hạn chế đã được chỉ ra.

Trước hết, Luật NSNN năm 2002 đã có quy định về công khai ngân sách, nhưng còn chung chung, chưa cụ thể hóa vào quy trình ngân sách, chưa làm rõ nội dung công khai, phạm vi công khai, hình thức công khai, trách nhiệm công khai.

Thứ hai, nội dung thực hiện công khai chủ yếu chỉ là các số liệu tài chính, ngân sách thiếu thuyết minh căn cứ và cơ sở lập dự toán; thiếu phân tích kết quả thực hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN và thiếu các chỉ dẫn đơn giản cho người dân có thể hiểu, nắm bắt thông tin.

Thứ ba, Luật hiện hành cũng chưa quy định rõ nghĩa vụ giải trình và trách nhiệm của các bên liên quan trong việc thực hiện nghĩa vụ giải trình ở tất cả các giai đoạn của quy trình ngân sách như lập dự toán, phân bổ, chấp hành dự toán; quyết toán, kiểm toán ngân sách...

Đối chiếu với dự thảo Luật NSNN (sửa đổi), nhóm chuyên gia tư vấn đã đề xuất một số khuyến nghị. Cụ thể là nên gộp các quy định tại Điều 13, 70, 71 và chỉnh lý các nội dung này theo hướng làm rõ về đối tượng thực hiện công khai ngân sách bao gồm tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quy trình ngân sách.

Nội dung và phương thức công khai cần dễ hiểu, tạo điều kiện để người dân thực sự tham gia vào các bước, các khâu trong quy trình ngân sách, nhất là bảo đảm việc tiếp cận thông tin công khai được thuận tiện và hiệu quả (không mất chi phí hoặc tốn kém thời gian, công sức). Trong dự thảo Luật trình QH xem xét tại Kỳ họp tới cũng cần bổ sung quy định về nhiệm vụ báo cáo, thực hiện công khai, minh bạch NSNN theo quy định của Luật này và các quy định pháp luật khác có liên quan của các cấp ngân sách, các đơn vị dự toán ngân sách và các cơ quan, tổ chức có liên quan đến NSNN. Bổ sung các điều khoản quy định về quyền yêu cầu cung cấp thông tin về NSNN của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Bổ sung việc thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là nội dung của hoạt động kiểm tra, thanh tra về NSNN quy định tại Điều 72 và Điều 73 dự thảo Luật NSNN (sửa đổi)...

Góp ý vào dự thảo Luật NSNN (sửa đổi) tại Hội thảo, Phó trưởng Đoàn ĐBQH tỉnh Hòa Bình Nguyễn Tiến Sinh cho rằng, dự thảo Luật quy định việc công khai, minh bạch trong thực hiện NSNN là phù hợp và đáp ứng được yêu cầu, nguyện vọng chính đáng của người dân. Thực tiễn thời gian qua cho thấy, công tác công khai, minh bạch ngân sách đã được quan tâm thực hiện, nhưng cũng chỉ dừng ở phạm vi nhất định.

Đối với các báo cáo dự toán ngân sách, chấp hành, quyết toán ngân sách đó là những báo cáo chuyên ngành, đòi hỏi người đọc phải có kiến thức sâu về tài chính mới có thể am hiểu tường tận. Do vậy, vấn đề đặt ra ở đây là khi công khai, minh bạch nên lựa chọn những nội dung phù hợp cho từng đối tượng cụ thể.

Ví dụ, đối với người dân ở cấp xã, phường thì chỉ nên thực hiện công khai những lĩnh vực có liên quan đến cấp hành chính đó, hay các công trình đang thực hiện trên địa bàn. Đặc biệt, trong quá trình lập dự toán công trình, phải có sự xem xét, thống nhất với địa phương nơi có công trình thực hiện dự án. Bởi lẽ, người dân hiểu rõ nhất mình đang có nhu cầu gì và hiệu quả của từng dự án, công trình trên địa bàn như thế nào. Do đó, việc đưa ra nội dung và hình thức để công khai là yêu cầu quan trọng, đáp ứng được nguyện vọng chính đáng của nhân dân, nếu có lựa chọn đúng sẽ phát huy tối đa tính hiệu quả trong nhân dân, song nếu vận dụng không khéo thì dễ dẫn tới tính hình thức.

Một trong những nội dung đang còn có ý kiến khác nhau khi đóng góp xây dựng dự thảo Luật NSNN (sửa đổi) là thẩm quyền và phân cấp quản lý NSNN nên như thế nào? Theo dự thảo Luật, thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành, cơ quan, đơn vị trong lĩnh vực NSNN (được nêu trong Chương II) là: QH làm luật, sửa đổi luật, quyết định chính sách cơ bản về tài chính – ngân sách quốc gia; quyết định định hướng kế hoạch tài chính – NSNN... Chính phủ trình Quốc hội, UBTVQH các dự án luật, Kế hoạch tài chính – NSNN trung hạn và thống nhất quản lý NSNN... Những quy định này của dự thảo Luật cơ bản phù hợp với tinh thần Hiến pháp năm 2013. 

Tuy nhiên, theo Phó trưởng đoàn Nguyễn Tiến Sinh dự thảo Luật hiện chưa có quy định về thẩm quyền quyết định các giải pháp điều hành ngân sách trong trường hợp cấp bách như: lạm phát, suy giảm kinh tế ảnh hưởng lớn và rất nhanh đến thực hiện dự toán NSNN... Thời gian qua, UBTVQH, Chính phủ đã quyết định các giải pháp điều hành tài chính - ngân sách, kịp thời ứng phó với các biến động này của nền kinh tế do ảnh hưởng từ cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu.

Để bảo đảm tính pháp lý và chủ động điều hành ngân sách trong những trường hợp cấp bách như vậy, Ban soạn thảo cần nghiên cứu, bổ sung quy định: Chính phủ quyết định các biện pháp cần thiết khi có biến động lớn, bất thường ảnh hưởng tới tài chính, ngân sách nhà nước theo thẩm quyền. Trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của QH, UBTVQH, Chính phủ báo cáo UBTVQH cho ý kiến trước khi thực hiện và báo cáo QH tại kỳ họp gần nhất. Ở địa phương, thì UBND cấp tỉnh quyết định các biện pháp cần thiết khi có biến động lớn, bất thường ảnh hưởng tới tài chính - ngân sách địa phương theo thẩm quyền; trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND tỉnh, UBND tỉnh báo cáo Thường trực HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi thực hiện và báo cáo HĐND cùng cấp tại kỳ họp gần nhất.

Với phân cấp quản lý NSNN, nhiều ý kiến đề nghị, dự thảo Luật cần quy định rõ ràng hơn nội dung phân cấp, phân loại các địa phương để xác định mức độ giao quyền và trách nhiệm quản lý NSNN. Đồng thời, cần tính đến yếu tố đặc thù của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo các tiêu chí quy mô, trình độ phát triển để xác định trách nhiệm và giao quyền theo mức độ với từng nhiệm vụ cụ thể. Được như vậy sẽ giảm dần sự chồng chéo trong phân bổ, phân cấp quản lý NSNN; phát huy được tính chủ động, sức sáng tạo của các cấp chính quyền, nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý, sử dụng NSNN.

Theo cách hiểu chung nhất thì NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Như vậy, có thể thấy, NSNN không chỉ quyết định đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước mà còn tác động trực tiếp đến việc đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Do đó, việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, quyết toán và quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có liên quan trong lĩnh vực NSNN và Luật NSNN có vai trò đặc biệt quan trọng. Một trong những yêu cầu đặt ra đối với sửa đổi Luật NSNN lần này là cần khắc phục những tồn tại của Luật hiện hành, đáp ứng yêu cầu mới đặt ra trong quá trình tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, cải cách hành chính cũng như yêu cầu hội nhập quốc tế, hướng tới thực hiện nền tài chính công khai, minh bạch.