Tổng quan về tình hình nợ công

Theo quy định của Luật quản lý nợ công, nợ công bao gồm: (i) Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ; (ii) Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh; (iii) Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.

Tổng số dư nợ công đến cuối năm 2009 của Việt Nam ước tính khoảng  52,6%% GDP, trong đó nợ của Chính phủ khoảng 41,9% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh khoảng 9,8% GDP và nợ của chính quyền địa phương khoảng 0,8% GDP. Nợ nước ngoài của quốc gia 38,8% GDP, nghĩa vụ trả nợ Chính phủ so với thu NSNN chiếm 15,8%, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung dài hạn so với kim ngạch xuất nhập khẩu chiếm 4,2%. Dự kiến đến cuối năm 2010 nợ công ước khoảng 56,72%GDP, nợ Chính phủ khoảng 44,5%GDP; nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 42,2%GDP; nghĩa vụ trả nợ khoảng 18,9% so với thu NSNN. Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung dài hạn so với kim ngạch xuất nhập khẩu chiếm 5,1%.

Về cơ bản, các chỉ số nợ của Việt Nam hiện nay và trong trung hạn vẫn trong giới hạn an toàn, tuy nhiên về dài hạn phải tính kỹ hơn khi cơ cấu nợ thay đổi, vay ưu đãi (ODA) giảm dần và vay thương mại tăng lên do Việt Nam đã thoát ra khỏi nhóm nước nghèo theo tiêu chuẩn tài trợ ODA.

Xét về tốc độ tăng nợ Chính phủ, từ năm 2001 đến 2010, dư nợ Chính phủ của Việt Nam tăng từ 36% GDP lên 44,5% GDP; bội chi NSNN ở mức cao. Trong đó có nhiều nguyên nhân. Thứ nhất, giai đoạn 2008-2010 là giai đoạn đặc biệt khó khăn khi thế giới lâm vào cuộc khủng hoảng tài chính, dẫn đến suy thoái kinh tế toàn cầu, tác động tiêu cực đến kinh tế nước ta. Để đối phó với tình hình đặc biệt đó, nhiều cơ chế, chính sách “đặc biệt” cũng đã được Nhà nước ta ban hành, giúp cho nước ta vượt qua được những khó khăn thách thức đó, duy trì kinh tế vĩ mô cơ bản ổn định, tăng trưởng trong các năm 2008 - 2010 vẫn ở mức khá. Những cơ chế, chính sách này phần lớn liên quan đến chính sách tài khóa như miễn, giảm, giãn một số sắc thuế, kích cầu đầu tư, tiêu dùng, đảm bảo an sinh xã hội… nên nợ công tăng nhanh là cần thiết.

Đến nay, khi kinh tế toàn cầu dần phục hồi, kinh tế trong nước cơ bản ổn định, những biện pháp “đặc biệt” đó đã dần được dỡ bỏ. Trong khi đó, các chỉ tiêu về nợ công đều đã gần tiệm cận đến ngưỡng cảnh báo. Các chỉ số về nợ trong ngắn hạn vẫn ở mức an toàn, tuy nhiên trong trung và dài hạn, nợ công là vấn đề cần được xem xét kỹ lưỡng và tăng cường quản lý có hiệu quả, đặc biệt phải tính đến khả năng trả nợ trong tương lai và hiệu quả của đầu tư công.

Nợ Chính phủ

Nợ Chính phủ bao gồm các khoản vay trong nước và vốn vay nước ngoài; Vay trong nước chủ yếu từ các nguồn như: phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP), vay các quỹ, sử dụng nguồn tồn ngân kho bạc. Vay nước ngoài phần lớn là vốn ODA, vay ưu đãi và một phần vay thương mại.

- Các khoản vay trong nước của Chính phủ chủ yếu là phát hành TPCP đầu tư vào các dự án công trình cấp bách về giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục. Trong những năm qua, các dự án, công trình được đầu tư từ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ đã được thực hiện cơ bản theo chương trình, kế hoạch đã được phê duyệt, đảm bảo về mặt tiến độ, chất lượng công trình, rất nhiều công trình, dự án đem lại hiệu quả rõ rệt, đóng góp tích cực trong việc nâng cấp cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội ở các địa phương. Tuy nhiên, cũng còn tồn tại như: Chất lượng công tác quy hoạch còn thấp, thiếu tầm nhìn dài hạn trong quyết định đầu tư làm hạn chế hiệu quả sử dụng vốn; việc điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn vốn còn nhiều bất cập chậm được khắc phục; thời gian thực hiện dự án thường kéo dài dẫn đến tổng mức đầu tư các công trình, dự án sử dụng TPCP đến nay đã tăng quá cao, quá sức chịu đựng của nền kinh tế, dẫn đến những khó khăn trong đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

- Các khoản vay nước ngoài của Chính phủ phần lớn đều là các khoản vay dài hạn với lãi suất ưu đãi, tính đến 31/12/2009, vay ODA chiếm 75% tổng số nợ; phần lớn đều có thời hạn vay dài (bình quân khoảng 26,6 năm). Lãi suất bình quân của các khoản vay trung và dài hạn nước ngoài là 3,3%/năm, trong đó lãi suất bình quân đối với các khoản vay của Chính phủ là 1,9%/năm. Với thời gian vay và mức lãi suất như vậy, các khoản vay này hiện tại không gây sức ép cho NSNN về nghĩa vụ trả nợ đến hạn.

- Về quy định ngưỡng nợ: tại Quyết định số 527/QĐ-TTg ngày 23/4/2009 của Thủ tướng Chính phủ đã  phê duyệt “Chương trình quản lý nợ nước ngoài trung hạn giai đoạn 2009-2012”, trong đó quy định “Duy trì nợ nước ngoài ở mức an toàn và bền vững, dư nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP; tổng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia dưới 25% xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ dưới 12% tổng thu NSNN hàng năm”. Theo đó, dư nợ Chính phủ ước đến 31/12/2010 là 44,5% GDP, vẫn nằm trong giới hạn quy định.

Nợ được Chính phủ bảo lãnh

Dự kiến đến 31/12/2010, dư nợ Chính phủ bảo lãnh khoảng 11,36% GDP, trong đó bảo lãnh cho các doanh nghiệp chiếm 53,7% và bảo lãnh phát hành Trái phiếu của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam để thực hiện chính sách tín dụng của Nhà nước chiếm 46,3%.

Nợ được Chính phủ bảo lãnh bao gồm:

- Bảo lãnh vay nước ngoài:  Khối lượng vốn vay nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh có xu hướng tăng qua các năm, tỷ trọng nợ nước ngoài trong tổng dư nợ của Chính phủ cũng tăng lên trong năm 2009 gấp hơn 2 lần năm 2005. Nghĩa vụ trả nợ thay của Chính phủ đối với các khoản nợ nước ngoài của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh trong những năm qua không lớn, chưa gây áp lực lớn đối với nợ công. Với khả năng cạnh tranh và năng lực tài chính còn hạn chế, đặc biệt là các doanh nghiệp nhỏ và vừa, các doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận vốn vay, nên việc bảo lãnh của Chính phủ, của các ngân hàng cho doanh nghiệp vay vốn trong nhiều năm qua đã góp phần đáng kể, giúp huy động vốn để thực hiện nhiều dự án, công trình quan trọng nhằm phát triển sản xuất - kinh doanh, cơ sở hạ tầng, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế.

- Bảo lãnh vay trong nước cho các khoản vay của các doanh nghiệp từ ngân hàng thương mại trong nước: chủ yếu là bảo lãnh vay cho các dự án dầu khí, điện lực, xi măng, hàng không, viễn thông và một số lĩnh vực khác.

Nợ của chính quyền địa phương

Nợ này chủ yếu phát sinh từ việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương. Tổng dư nợ chính quyền địa phương năm 2009 khoảng 0,8% GDP, trong đó bao gồm phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và vay ngân hàng thương mại.

Đánh giá tình hình quản lý nợ công thời gian qua

- Về thể chế hóa: Năm 2009, Luật quản lý nợ công được Quốc hội ban hành là một bước tiến bộ lớn trong hệ thống văn băn pháp luật về quản lý nợ công. Trong đó, đã quy định được các nội dung cơ bản về quản lý nợ công và nợ nước ngoài như nguyên tắc quản lý nợ công; phân công có trách nhiệm cụ thể cho từng cơ quan, tổ chức có liên quan; quy định về quản lý nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương; tổ chức thông tin về nợ công... Trên cơ sở đó, các nghị định, qui định của Chính phủ và thông tư hướng dẫn thi hành của các cơ quan liên quan đã được ban hành, tạo ra một hành lang pháp lý tương đối đồng bộ trong việc quản lý nợ công.

-  Về huy động nguồn vốn: Tổng giá trị vốn vay trong và ngoài nước giai đoạn 2001-2009 chiếm khoảng 26% tổng số vốn đầu tư toàn xã hội hàng năm Cùng với các nguồn lực khác, vốn vay đã góp phần tích cực vào việc huy động vốn thúc đẩy phát triển kinh tế. Công tác huy động vốn đã được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau trong đó chủ yếu là vốn ODA và phát hành TPCP . Riêng trong năm 2009, các nhà tài trợ đã cam kết cho nước ta vay khoảng 8,06 tỷ USD vốn ODA và cho vay ưu đãi.

Nguồn vốn vay của Chính phủ đã được sử dụng để cho vay lại đối với các chương trình, dự án trong lĩnh vực điện, than, xi măng, dầu khí, cảng biển, sân bay, chế biến đường, cấp nước sạch và một số chương trình tín dụng ưu đãi trong lĩnh vực nông nghiệp, tạo việc làm. Vốn TPCP trong nước tập trung cho đầu tư các công trình giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục. Đây là nguồn  vốn lớn bổ sung cho đầu tư phát triển, cân đối NSNN, thúc đẩy tăng trưởng nhanh.

- Về các hình thức huy động vốn vay: Các hình thức huy động vốn vay ngày càng đa dạng, linh hoạt, tạo tiền đề cho sự hình thành và phát triển đồng bộ thị trường tài chính. Vay của Chính phủ chủ yếu được huy động từ nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi và phát hành TPCP để đầu tư cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội của đất nước. Tính đến cuối năm 2009, tổng số vốn ODA mà các nhà tài trợ đã cam kết cho nước ta đạt khoảng 47,4 tỷ USD, đã đàm phán và ký kết các Hiệp định vay ODA và vay ưu đãi với tổng giá trí 37,5 tỷ USD và đã được giải ngân 19,5 tỷ USD, chiếm 52%% so với tổng số vốn ODA đã ký vay. Đây là nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng đối với việc phát triển kinh tế – xã hội, đầu tư bằng vốn ODA chiếm khoảng 12% tổng đầu tư toàn xã hội. Một số lĩnh vực đã được ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA như: giao thông vận tải, chiếm khoảng 26,5%; phát triển hệ thống nguồn điện, mạng lưới chuyển tải và phân phối điện, khoảng 23,4%; phát triển nông nghiệp nông thôn bao gồm cả thủy lợi, thủy sản, lâm nghiệp, khoảng 16,3%; cấp thoát nước và bảo vệ môi trường, khoảng 9%; y tế và xã hội, khoảng 5,8%; giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, khoảng 8% và các lĩnh vực khác khoảng 13%.

-  Về công tác quản lý nợ: Trong thời gian qua, thực hiện chức năng giúp Chính phủ thống nhất quản lý nợ công, Bộ Tài chính đã quan tâm đến các chỉ tiêu an toàn nợ. Hiện tại, dư nợ nước ngoài của quốc gia vẫn nằm trong giới hạn an toàn (dưới 50% GDP), các khoản nợ trong và ngoài nước đến hạn được bố trí trả đầy đủ, không có nợ xấu. Đối với quản lý nợ nước ngoài, đã tiếp cận gần với các thông lệ tốt trên thế giới như xác định rõ mục tiêu, nguyên tắc quản lý, ngoài việc hướng đến đạt được các mục tiêu huy động vốn và quản lý hiệu quả sử dụng, đã chú trọng đến quản lý rủi ro, giám sát nợ đảm bảo an toàn. Việc phân loại nợ phù hợp với thông lệ quốc tế; áp dụng các nguyên tắc thị trường và không phân biệt đối xử trong hoạt động quản lý như quản lý cho vay lại, quản lý bảo lãnh Chính phủ.

Đối với quản lý nợ trong nước, đã và đang tổ chức tốt công tác phát hành trái phiếu, huy động đảm bảo đủ khối lượng được Quốc hội và Chính phủ giao hàng năm, đồng thời tạo hàng hóa cho sự phát triển thị trường vốn; nghiên cứu, áp dụng các thông lệ tốt về phát hành trái phiếu của các nước tiên tiến trên thế giới, đa dạng hóa các loại trái phiếu phát hành, tạo tiền đề cho sự phát triển thị trường thứ cấp TPCP. Đã phát hành thí điểm trái phiếu lô lớn, nhằm cơ cấu lại thị trường, nâng cao tính thanh khoản của trái phiếu, và hướng đến tạo ra đường cong lãi suất chuẩn TPCP. Thị trường TPCP đã bước đầu thu hút được sự quan tâm, tham gia của các nhà đầu tư trong và ngoài nước.

- Về cơ cấu nợ:  Cơ cấu nợ công đã hợp lý hơn, khá ổn định và tương đối bền vững. Dự kiến đến cuối năm 2010, nợ Chính phủ chiếm 78,44%; nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 20,51% và nợ chính quyền địa phương chiếm khoảng 1,05%. Trong nợ Chính phủ, nợ nước ngoài chiếm 55,9%, trong đó 75% là ODA; nợ trong nước chiếm 44,1%. Xét về thời hạn, nợ ngắn hạn (tín phiếu kho bạc) chiếm tỷ lệ rất thấp trong tổng số dư nợ Chính phủ.

Đối với nợ do Chính phủ bảo lãnh trong thời gian qua tập trung vào các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế như: điện lực, hàng không, cơ sở hạ tầng (cầu, cảng, đường cao tốc), giấy, phôi thép, đóng tầu vav một số dự án trong ngành dầu khí đã góp phần tăng cường khả năng huy động vốn cho đầu tư phát triển.

Bên cạnh các kết quả tích cực nêu trên, công tác quản lý nợ công trong thời gian qua cũng còn có một số tồn tại, hạn chế: Các văn bản quy phạm pháp luật và quản lý nợ còn chưa đầy đủ và đồng bộ, sự tách biệt giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài vẫn chưa thực sự được khắc phục; cơ chế quản lý tài chính dự án ODA, cơ chế vay về cho vay lại, bảo lãnh Chính phủ và phát hành TPCP , trái phiếu chính quyền địa phương cũng cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện. Việc giải ngân vốn ODA còn chậm, tỷ lệ giải ngân vốn bình quân khoảng 55% so với số ký kết; Công tác quản lý rủi ro, dự báo và quản lý dòng tiền (kết hợp với quản lý ngân quỹ) chưa tiến hành thường xuyên và chất lượng còn hạn chế...

Một số kiến nghị

 Trong tình hình NSNN còn nhiều khó khăn, cần đẩy mạnh các hình thức thu hút đầu tư có sự tham gia của các thành phần kinh tế. Giảm sự lệ thuộc quá nhiều vào vốn vay nước ngoài, đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài. Tăng cường sự phối hợp và trách nhiệm của các Bộ, ngành và các địa phương trong việc nâng cao hiệu quả huy động, quản lý và sử dụng vốn vay, xử lý kiên quyết những sai phạm trong quản lý, sử dụng vốn vay.

 Các dự án có tổng mức đầu tư lớn, chủ yếu là sử dụng nguồn vốn vay trong và ngoài nước, cho dù là vay ODA hay thương mại có ưu đãi cũng cần cân nhắc giữa hiệu quả của dự án và khả năng trả nợ của nền kinh tế, gắn kết với khả năng cân đối nguồn lực và khả năng thực hiện của các cấp, các ngành để bảo đảm tính khả thi, nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay.

Coi trọng hiệu quả sử dụng vốn vay đi đôi với việc kiểm soát mức dư nợ trong khung quy định của pháp luật. Đồng thời, tăng cường quản lý nợ của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, kể cả khoản nợ Chính phủ không bảo lãnh, khoản vay NHTM, trái phiếu công trình mà các tập đoàn, Tổng công ty đi vay. Bên cạnh đó, cần quan tâm đặc biệt đến các khoản nợ của khu vực tư nhân trong hệ thống ngân hàng. Kinh nghiệm ở một số quốc gia cho thấy do thiếu theo dõi chặt chẽ  các khoản nợ tư nhân, dẫn đến tín dụng bùng nổ ngoài tầm kiểm soát, khi bong bóng tín dụng vỡ sẽ chuyển các khoản nợ của hệ thống ngân hàng thành nợ Chính phủ.

Cần nghiên cứu xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn cho giai đoạn 2011 - 2015 với các chỉ tiêu cơ bản như tổng thu, chi cân đối NSNN, bội chi NSNN, dư nợ Chính phủ để trình Quốc hội cùng với báo cáo đánh giá thực hiện NSNN hàng năm và dự toán NSNN của năm tiếp theo./.