Đổi mới chính sách quy định trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu

Kể từ khi Luật DN 2005 đi vào cuộc sống đến năm 2012, cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu của Nhà nước đối với tài sản đầu tư vào kinh doanh tại DN vẫn chưa tách bạch rõ ràng giữa quản lý của chủ sở hữu với quản lý Nhà nước với tư cách là cơ quan công quyền quản lý chung đối với các loại hình DN. Các tập đoàn kinh tế nhà nước, chưa có một đầu mối thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước. Tình trạng các bộ, ngành và địa phương được giao làm chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại DN là nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng can thiệp sâu vào hoạt động kinh doanh của DN.

Bên cạnh đó, cơ chế công khai thông tin trong DNNN còn mang tính hình thức, chưa được tuân thủ nghiêm. Việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho DNNN là cần thiết, nhưng cơ chế về kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm toán còn chưa tương xứng, kém hiệu quả. Công tác giám sát, kiểm tra hoạt động của các DNNN còn bị phân tán cho các bộ quản lý ngành, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ... dẫn đến không có một cơ quan nào có đầy đủ quyền và chịu trách nhiệm toàn bộ về hoạt động của các DNNN.

Ngoài ra, trong giai đoạn chuyển đổi từ hoạt động theo Luật DNNN 2003 sang hoạt động theo Luật DN 2005 đã bộc lộ lỗ hổng pháp lý điều chỉnh việc quản lý và sử dụng tài sản nhà nước trong các DNNN. Các công ty nhà nước chuyển đổi thành công ty TNHH một thành viên đã không còn chịu sự điều chỉnh của Luật DNNN, nhưng lại chưa có văn bản thay thế kịp thời, dẫn đến lúng túng trong việc thực hiện.

Để giải quyết những tồn tại này, ngày 15/11/2012 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào DN. Nghị định đã quy định rõ hơn việc phân công, phân cấp cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh, bộ tổng hợp, hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty, người đại diện phần vốn nhà nước; thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước theo 3 nhóm DN. Cụ thể, Chính phủ có trách nhiệm ban hành các quy định tạo khung pháp lý thực hiện quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước, gồm quy định về: thành lập và tổ chức lại công ty; bổ nhiệm các chức danh quản lý; quy chế quản lý tài chính; quy định chế độ tuyển dụng, tiền lương; quy định thực hiện các sản phẩm, dịch vụ thiết yếu của nền kinh tế; quy định chế độ giám sát, kiểm tra, thanh tra; quy định tiêu chí đánh giá kết quả, hiệu quả sản xuất - kinh doanh...

Thủ tướng Chính phủ trực tiếp thực hiện 4 quyền quan trọng của chủ sở hữu, chủ yếu liên quan đến những quyết sách mang tính chiến lược phát triển dài hạn trong hoạt động của DN gồm: quyết định thành lập, tổ chức lại; mức vốn điều lệ và thay đổi vốn điều lệ; bổ nhiệm nhân sự; phê duyệt chiến lược, kế hoạch sản xuất và kế hoạch đầu tư 5 năm…

Bộ quản lý ngành là cấp trên trực tiếp của chủ sở hữu tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước đặc biệt quan trọng; thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ theo 2 nhóm quyền, trách nhiệm được phân công gồm: trình Chính phủ về điều lệ; đề nghị hoặc thẩm định để trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đối với 4 nội dung thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ; trực tiếp thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ còn lại (bổ nhiệm kiểm soát viên chuyên ngành; phê duyệt chủ trương góp vốn, vay, cho vay, mua bán tài sản; quyết định lương; danh mục đầu tư nhóm A và B...). Đối với DN và phần vốn nhà nước thuộc bộ quản lý, bộ thực hiện đầy đủ các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu. UBND cấp tỉnh được phân cấp thực hiện đầy đủ các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với DNNN và phần vốn nhà nước tại DN được giao quản lý.

Hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty là chủ sở hữu trực tiếp tại công ty, thực hiện 2 nhóm quyền, trách nhiệm được phân công gồm: trực tiếp triển khai thực hiện các nội dung đã được chủ sở hữu quyết định hoặc phê duyệt; trực tiếp thực hiện một số quyền theo phân cấp. Ngoài ra, Nghị định đã bổ sung các quy định về trách nhiệm của bộ quản lý ngành, bộ tổng hợp trong việc tổ chức thực hiện công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra và đánh giá hiệu quả hoạt động của các DNNN, sử dụng vốn nhà nước tại DN.

Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, sau hơn một năm thực hiện Nghị định 99/2012/NĐ-CP, kết quả ban đầu cho thấy, từ Chính phủ đến các địa phương, bộ, ngành và các tập đoàn, tổng công ty đều có nhiều chuyển biến tích cực. Điểm nổi bật là các ngành, địa phương cũng như các tập đoàn, tổng công ty bước đầu đã tập trung công tác quán triệt triển khai thực hiện các quy định, hoàn thiện các quy chế phân công thực hiện quyền, nghĩa vụ được giao. Với những quy định chi tiết tại Nghị định đã giúp cho các cơ quan chủ sở hữu và DNNN nhận thức được đầy đủ hơn về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của mình trong quá trình quản lý DN; tăng cường trách nhiệm kiểm tra, giám sát của các cơ quan chủ sở hữu.

Đặc biệt, trong năm 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định 61/2013/NĐ-CP về ban hành quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với DN do Nhà nước làm chủ sở hữu và DN có vốn nhà nước; Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào DN và quản lý tài chính đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ…

Cùng với đó, Chính phủ đã ký ban hành 8 Nghị định về Điều lệ tổ chức hoạt động của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; Ban hành các Nghị định quy định về lao động, tiền lương như: Nghị định 49/2013/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lao động và tiền lương; Nghị đinh 50/2013/NĐ-CP về quản lý lao động tiền lương và tiền thưởng đối với người lao động làm trong công ty TNHH một thành viên; Nghị định 51/2013/ NĐ-CP quy định về chế độ tiền lương, thù lao, tiền thưởng đối với thành viên hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty, kiểm soát viên, tổng giám đốc hoặc giám đốc, phó tổng giám đốc, phó giám đốc, kế toán trưởng công ty TNHH một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu.

Đề xuất một số giải pháp

Với sự quyết tâm vào cuộc mạnh mẽ của các cấp, các ngành, đặc biệt là việc ban hành các văn bản pháp lý đã góp phần hoàn thiện hệ thống chính sách về DNNN, xác định rõ quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước, từ đó định hướng cho hoạt động quản lý, giám sát chủ sở hữu đối với DNNN. Tuy nhiên, vẫn còn những vướng mắc do một số cơ chế chính sách chưa được hoàn thiện và ban hành kịp thời như: Nghị quyết của Chính phủ về đẩy mạnh thoái vốn nhà nước tại DN giai đoạn 2013-2015; Thông tư hướng dẫn Nghị định 49/2013/ NĐ-CP về lao động tiền lương; quy định về trích lập, chi trả quỹ tiền lương, tiền thưởng, thù lao và đánh giá việc xếp hạng đối với kiểm soát viên; nghiên cứu xây dựng tiêu chí đánh giá hoạt động của DNNN một cách toàn diện; quy chế hoạt động của người đại diện…

Ngoài ra, việc phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN còn nhiều khó khăn do nguồn lực đầu tư phát triển của một số địa phương, bộ, ngành còn hạn chế. Việc thực hiện chế độ thông tin báo cáo của các DN không kịp thời, còn thiếu các chương trình đào tạo, nâng cao chất lượng đội ngũ quản lý, kiểm soát viên tại DNNN...

Để nâng cao việc thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước tại DNNN, trong thời gian tới, cần tập trung vào một số vấn đề sau:

Một là, quản lý của chủ sở hữu nhà nước phải được coi là một hình thức quản lý đầu tư công. Do vai trò, phạm vi của DNNN mang đủ các đặc điểm kinh tế, chính trị, xã hội nêu trên, việc quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN sẽ có những đặc thù riêng khác với các DN thuộc thành phần kinh tế khác. Theo quy định của pháp luật, vốn và tài sản của Nhà nước đầu tư vào DN là thuộc sở hữu toàn dân. Nhà nước là người đại diện thực hiện quyền chủ sở hữu đối với số vốn và tài sản này, thực hiện việc quản lý và sử dụng theo mục tiêu và nhiệm vụ của Nhà nước, đáp ứng yêu cầu và lợi ích chung của quốc gia và xã hội. Xét trên giác độ đó, hành động đầu tư này mang bản chất của đầu tư công, do đó đòi hỏi hoạt động quản lý, giám sát vốn và tài sản nhà nước đầu tư tại các DN cũng phải là quản lý đầu tư công, giám sát công.

Trong khi đó, đối với DN thuộc sở hữu tư nhân, vốn và tài sản đầu tư vào DN thuộc sở hữu trực tiếp của người đầu tư, hoàn toàn mang tính chất đầu tư vì lợi ích kinh tế của tư nhân. Quyền chủ động của DNNN trong thực tế sẽ không ngang bằng được như đối với DN thuộc khu vực tư nhân. Trong điều kiện của cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam hiện nay, khi thiết kế xây dựng các quy định pháp lý về quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN, cần cố gắng đảm bảo quyền chủ động trong sản xuất kinh doanh của DN ở chừng mực đủ để có thể phát huy hiệu quả sản xuất kinh doanh, đồng thời chú trọng xây dựng cơ chế can thiệp của Nhà nước hợp lý cả về nội dung quản lý, phương thức can thiệp và sự giám sát có tính đặc biệt.

Hai là, quản lý của chủ sở hữu nhà nước có sự phân biệt đối với từng loại DN. Căn cứ vào tiêu chí là DN hoạt động cạnh tranh, DN công ích hay DN độc quyền để thiết lập phương thức quản lý khác nhau. Các DN hoạt động kinh doanh, hoạt động trong lĩnh vực cạnh tranh có quyền tự chủ cao hơn các DN không hoạt động trong lĩnh vực cạnh tranh hoặc các DN hoạt động công ích, DN độc quyền.

Ba là, quản lý của chủ sở hữu nhà nước phải gắn liền với quá trình sắp xếp, đổi mới DNNN. Thể chế kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) đòi hỏi thay đổi và điều chỉnh lại vị trí của kinh tế nhà nước, vai trò của DNNN và quan hệ giữa Nhà nước với DNNN. Cơ chế thị trường tạo điều kiện cạnh tranh bình đẳng giữa các DN, giữa các thành phần kinh tế, dẫn đến xu thế thu hẹp khu vực kinh tế nhà nước đang khá lớn. Vì thế, yêu cầu hiện nay là phải xác định đúng vị trí, chỗ đứng của DNNN trong nền kinh tế xã hội Việt Nam. Nhà nước phải chủ động điều chỉnh, sắp xếp lại cơ cấu DNNN, bao gồm cơ cấu số lượng, cơ cấu quy mô, cơ cấu loại hình pháp lý, cơ cấu sở hữu, cơ cấu ngành nghề… tập trung vào những ngành, lĩnh vực then chốt nhất của nền kinh tế; thu hẹp tối đa số DN thuộc diện Nhà nước đầu tư 100% vốn, đồng thời chuyển các DN này sang vận hành theo mô hình quản trị hiện đại, minh bạch.

Bên cạnh đó, để góp phần đẩy nhanh tiến trình tái cơ cấu, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, trước mắt cần thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện, ban hành một số văn bản pháp lý về sắp xếp, đổi mới, giám sát, đánh giá DNNN, bao gồm: Nghị quyết của Chính phủ về đẩy mạnh thoái vốn nhà nước tại DN năm 2013-2015; Quy chế hoạt động của người đại diện; Nghị định về giám sát, đánh giá việc thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ, kế hoạch, chiến lược của DNNN; Nghị định hướng dẫn công tác bổ nhiệm, đánh giá cán bộ quản lý, người đại diện phần vốn nhà nước tại DNNN; văn bản hướng dẫn trích lập, chi trả quỹ tiền lương, tiền thưởng, thù lao và đánh giá xếp loại đối với Kiểm soát viên.

Thứ hai, nghiên cứu, khai thác các chương trình đào tạo đối với đội ngũ cán bộ quản lý của DNNN sau chuyển đổi, kiểm soát viên tại công ty TNHH một thành viên; đào tạo về chính sách lao động tiền lương tại DNNN.

Thứ ba, đối với các cơ quan chủ sở hữu ở cấp bộ, địa phương cần tiếp tục hoàn thiện bộ máy, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước theo hướng phân định rõ đầu mối, chức năng nhiệm vụ của từng bộ phận/đơn vị liên quan. Khẩn trương triển khai thực hiện các nhiệm vụ về bổ nhiệm kiểm soát viên, phê duyệt danh mục dự án đầu tư nhóm A,B hàng năm cho các công ty TNHH một thành viên do mình quản lý; thực hiện giám sát chặt chẽ hoạt động và tình hình tài chính và đầu tư tài chính của các DNNN; nâng cao chất lượng nguời đại diện vốn nhà nước, đảm bảo hiệu quả giám sát, quản lý vốn nhà nước đầu tư tại DN.

Thứ tư, các tập đoàn, tổng công ty, công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu đẩy mạnh thực hiện sắp xếp, tái cơ cấu, thoái vốn đầu tư ngoài ngành; đồng thời chủ động triển khai các quyền, nghĩa vụ trong phạm vi thẩm quyền; thực hiện nghiêm túc, chính xác chế độ báo cáo bộ quản lý ngành và các bộ tổng hợp về tình hình hoạt động của DN để phục vụ công tác giám sát, kiểm tra và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tài chính - Tình hình triển khai Đề án tái cơ cấu DNNN;

2. Luật DN 2005; Nghị định 99/2012/NĐ-CP;

3. Văn phòng Chính phủ - Kỷ yếu Hội nghị triển khai nhiệm vụ tái cơ cấu DNNN;

4. Quyết liệt tái cơ cấu DNNN và các ngân hàng thương mại - Chủ đề số 12/2012/ Tạp chí Tài chính;

5. Tái cơ cấu DNNN: Quyết tâm trong chặng nước rút – Tạp chí Tài chính số 1/2014.