VN-Index
HNX-Index
Nasdaq
USD
Vàng
Liên hệ quảng cáo, phát hành: 0912 170503 | Hotline: 0987 828585

Khung chính sách cho mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam

(Tài chính) Dù đã triển khai thí điểm từ năm 2010 tại Việt Nam nhưng đến nay, hình thức đối tác công tư - PPP vẫn chưa hình thành được một khung chính sách hoàn chỉnh. Điều này gây ảnh hưởng đến việc thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân. Bài viết đề cập đến thực trạng PPP đưa ra một số đề xuất về chương trình khung để vận hành dự án PPP phù hợp với điều kiện Việt Nam.

Thực tế áp dụng PPP tại Việt Nam

Thời gian qua, các dự án đầu tư công tại Việt Nam đang được tiến hành thí điểm và được pháp lý hóa bằng Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Chính phủ về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP, có hiệu lực từ ngày 15/1/2011. Tuy nhiên, trên thực tế đã có khá nhiều dự án áp dụng một số hình thức của PPP như: Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT); Mô hình xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO) và mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO). Trong đó, đáng kể nhất là mô hình BOT áp dụng khá phổ biến tại ngành giao thông đường bộ, các mô hình BTO và BOO chiếm tỷ trọng thấp trong số các dự án áp dụng hình thức PPP; Các mô hình khác như nhượng quyền khai thác (Franchise), mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO) chưa được áp dụng.

Bên cạnh đó, việc vận hành một mô hình vào từng dự án còn có nhiều điểm khác nhau, từ tiêu chí lựa chọn dự án cho đến quá trình thực hiện như: Chọn nhà đầu tư, mức thu phí và thời gian thu hồi vốn, quy hoạch cho dự án, trách nhiệm bảo trì… Đã có trường hợp nhà đầu tư BOT muốn trả lại dự án như Cầu Phú Mỹ (TP. Hồ Chí Minh), nguyên nhân bắt nguồn từ cả hai phía Nhà nước và nhà đầu tư; Hoặc phải chuyển đổi mô hình như dự án cầu Sài Gòn 2, do thiếu quy hoạch vị trí các trạm thu phí trước khi quyết định cho đầu tư BOT, nên khi tiến hành triển khai thì mới nhận ra nếu đầu tư theo hình thức BOT thì không thể xây thêm trạm thu phí chồng lấn trên xa lộ Hà Nội, vì thế phải chuyển đổi sang phương thức đầu tư xây dựng - chuyển giao (BT).

Tuy nhiên, có rất nhiều dự án áp dụng mô hình BOT đã đem lại hiệu quả đáng khích lệ, đáp ứng mục tiêu đầu tư và giảm gánh nặng ngân sách cho Nhà nước. Đặc biệt, các công trình giao thông trọng yếu và có vốn đầu tư lớn, như mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Thanh Hóa – Cần Thơ, với chiều dài 1.319km thì có 606km áp dụng hình thức BOT (chiếm gần 50%); Ngành Điện cũng là ngành có vốn đầu tư lớn được nhiều nhà đầu tư quan tâm, chẳng hạn như mới đây Tập đoàn Toyo Ink (Malaysia) và Tổng cục Năng lượng đã ký biên bản phát triển Dự án BOT Nhiệt điện sông Hậu 2 với công suất dự kiến 2.000 MW, tổng vốn đầu tư dự kiến khoảng 3,5 tỷ USD, được xây dựng tại huyện Châu Thành, Hậu Giang. Ngoài ra, theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, cả nước hiện có khoảng 500 hệ thống cấp nước sạch nông thôn trong khuôn khổ hợp tác PPP, cấp nước cho hơn 500.000 người dân. Bên cạnh đó, số lượng, quy mô và vốn đầu tư tại các dự án của khu vực tư nhân đang ngày càng tăng lên, điển hình như tỉnh Hà Nam có 11 DN, Thái Bình có 17 DN đăng ký đầu tư với tổng số vốn 1.085 tỷ đồng…

Có thể nói, hình thức PPP đã và đang được nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước quan tâm và tham gia. Trong đó, mới đây nhất vào ngày 16/7/2014 “Đối thoại cấp cao lần thứ 2 về hợp tác công – tư tại Việt Nam” đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC) tổ chức tại Hà Nội, hai bên cùng trao đổi về khung chính sách PPP tại Việt Nam, về những nội dung mà nhà đầu tư Nhật Bản quan tâm khi tham gia các dự án PPP tại Việt Nam trong thời gian tới. Điều này minh chứng rằng, PPP đã thu hút được cả nhà đầu tư tiềm năng và khó tính nhất trong khu vực, qua đó thể hiện khung chính sách cho PPP là rất cấp thiết. Từ đòi hỏi trên, tác giả nghiên cứu một số giải pháp đề xuất về khung chính sách để mô hình PPP tại Việt Nam có thể vận hành và đạt được các yêu cầu của Nhà nước cũng như của nhà đầu tư.

Khung chính sách cho mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam - Ảnh 1

Nhân tố tác động đến sự vận hành PPP

Từ thực tế triển khai PPP cho thấy, các dự án PPP tốt phải đáp ứng được 3 tiêu chí: Giá trị tiền, chia sẻ rủi ro và khả năng chi trả (thu hồi vốn), cụ thể:

Giá trị tiền: Có các tùy chọn PPP rẻ hơn / dài hạn; Có khu vực tư nhân mang lại nhiều hơn so với đầu tư; Có sự cạnh tranh cho thị trường.

Chia sẻ rủi ro: Khả năng phân bổ cho các bên tốt nhất có thể để quản lý nó; Có nhu cầu và rủi ro tiền tệ được quản lý đúng cách; Có Chính phủ đảm bảo tối thiểu theo dõi.

Khả năng chi trả: Mức thu phí phải chăng cho người sử dụng chấp nhận được; Chính phủ có thể thanh toán các khoản trợ cấp khi có sự giảm giá. Từ đó có thể thấy, các yếu tố khung PPP thể hiện ở Hình 1.

Khung chính sách cho mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam - Ảnh 2

Theo đó, khung pháp lý phải ổn định, dễ tiên liệu để nhà đầu tư yên tâm đầu tư và dễ dàng tính toán lợi nhuận; Cần bao quát những quan hệ kinh tế - xã hội - kỹ thuật - công nghệ và pháp lý liên quan tới toàn bộ quá trình từ chuẩn bị, thiết kế, xây dựng, vận hành, khai thác đến chuyển giao. Ngoài ra, các chính sách về PPP có tính toán lâu dài (vòng đời của dự án thường từ 20-30 năm), trong đó, cần quan tâm với vấn đề quy hoạch. Về khía cạnh thể chế rộng hơn so với chuyên môn kỹ thuật, cần có cơ quan đầu mối về PPP, giúp nhà đầu tư không phải qua nhiều thủ tục để thực hiện, cơ quan này cần bố trí đủ cán bộ có chuyên môn sâu về các lĩnh vực kinh tế, kỹ thuật, tài chính, luật… Đồng thời, cần hạn chế rủi ro ngoại hối đối với nhà đầu tư, bao gồm cả rủi ro chuyển đổi ngoại tệ.

Đề xuất chương trình khung vận hành PPP tại Việt Nam

PPP thành công có đặc điểm là quy hoạch tổng thể, quy định rõ ràng trong hợp đồng và dự phòng, đấu thầu cạnh tranh và thực thi hợp đồng đáng tin cậy. Đối với nhà đầu tư khu vực tư nhân, tham gia PPP là một sự lựa chọn kinh doanh, do đó không thể kể đến lợi nhuận đem lại, khung tài chính có thể là đòn bẩy kích thích sự tham gia của đối tượng này. Nhà nước cần có sự tác động và đảm bảo để nhà đầu tư yên tâm đầu tư và mang lại lợi ích tối thiểu; Nhà nước lấy lợi ích phát triển kinh tế vĩ mô làm trọng yếu. Theo mô hình 2 dưới đây.

Khung chính sách cho mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam - Ảnh 3

Đề xuất 6 mô-đun (M) của bộ chương trình PPP (Hình 3).

Trong đó:

- M1: Tổng quan và những dự đoán: Lựa chọn các dự án PPP và xác định một chiến lược cho dự án đó.

- M2: Thành phần chủ chốt: Khái niệm và đặc điểm của dự án PPP.

- M3: Chính sách và kế hoạch: Xây dựng kế hoạch, mục tiêu chính sách và khuôn khổ chính sách PPP.

- M4: Pháp luật và hợp đồng: Quy phạm pháp luật, lập pháp và hợp đồng cơ sở cho các dự án PPP.

- M5: Thực hiện và giám sát: Các giai đoạn phát triển PPP từ xác định dự án cho đến ký hợp đồng quản lý.

- M6: Công cụ: Nghiên cứu trường hợp mô hình tài chính quan trọng.

Các giai đoạn chính để khởi động một dự án PPP

Giai đoạn 1: Xác định, ưu tiên và sự lựa chọn của dự án PPP;

Giai đoạn 2: Thẩm định và tính khả thi: Nghiên cứu: bao gồm các hoạt động và nghiên cứu để đảm bảo các dự án được lựa chọn cũng được thiết kế và có thể được đấu thầu thành công và thực hiện;

Giai đoạn 3: Mua sắm: Bao gồm sơ tuyển nhà thầu và các quy trình đấu thầu và xét thầu, và một phần vào giá thầu không được yêu cầu;

Giai đoạn 4: Thông báo trúng thầu: Đưa ra lời khuyên về cách đối phó với các nhà thầu ưa thích;

Giai đoạn 5: Quản lý hợp đồng: Hợp đồng với các giai đoạn xây dựng và hoạt động của dự án bao gồm chuyển giao lại nếu có liên quan – BOT.

Khung chính sách cho mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam - Ảnh 4

Trong đó:

*M1 & M2 - Thiết lập khuôn khổ rộng lớn: Khái niệm đặc điểm PPP hoặc không phải dạng PPP;

*M3 - Quy hoạch ngành: Các chương trình, dự án khu vực công; Xác định sơ bộ các dự án tiềm năng;

*M4 - Dự thảo hợp đồng theo mẫu;

*M5 - Thực hiện dự án cụ thể:

- Giai đoạn 1: Xác định, ưu tiên và lựa chọn: Các tiêu chí/giá trị đồng tiền;

- Giai đoạn 2: Thẩm định và tính khả thi nghiên cứu: Nghiên cứu khả thi/tư vấn/tín hiệu thị trường; Kết hợp các bộ phận/Các văn bản dự thảo đấu thầu/Chuẩn bị các dự án xin tài trợ;

- Giai đoạn 3: Mua sắm (đấu thầu);

- Giai đoạn 4: Giá trị hợp đồng;

- Giai đoạn 5: Quản lý hợp đồng.

Qua đó có thế thấy rằng, trong thời gian tới, Nhà nước cần phải đảm bảo sự ổn định của quy hoạch và chính sách về PPP. Đặc biệt, cần phải xây dựng khung thể chế (phạm vi) về PPP cho từng hình thức đầu tư, để các nhà đầu tư có nhiều sự lựa chọn và tự cân đối năng lực (Phân loại theo ngành/theo giá trị đầu tư/theo vòng đời của dự án …). Ngoài ra, hướng dẫn, xây dựng, thẩm định dự án kỹ lưỡng và đấu thầu cạnh tranh và minh bạch. Theo đó, một số điều kiện tiên quyết quan trọng cũng cần phải có mặt trong khuôn khổ chính sách cho PPP, bởi vì chúng rất quan trọng trong việc cung cấp kết quả thành công. Những điều này đã được xác định là chi phí hợp lý, môi trường pháp lý, thể chế và năng lực xây dựng;

Khả năng chi trả cũng vậy, nó cũng phải là nền tảng của tất cả các dự án PPP. PPP lựa chọn phải có giá cả phù hợp với cả Chính phủ và nhà đầu tư, đưa ra ưu tiên khác và cam kết. Về phía cơ quan Nhà nước, cần phải cung cấp cho các xem xét nghiêm trọng việc lựa chọn tiềm năng dự án PPP, luôn luôn đảm bảo rằng sự lựa chọn của họ là phù hợp với chính sách ưu tiên của Chính phủ và mục tiêu. Ngoài ra, cần có cơ chế hỗ trợ thông qua các quỹ Nhà nước. Bên cạnh đó, tầm quan trọng cho các dự án được chuẩn bị tốt với xuất đầu tư cơ bản hợp lý. Công khai minh bạch các thông tin liên quan đối với các dự án PPP.

Tài liệu tham khảo:

1. Công văn số 6146/BGTVT-CQLXD, ngày 27/6/2013;

2. Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ;

3. Phương thức đối tác công - tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam; Nhà xuất bản Tri thức, 2014;

4. Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ.

THÔNG TIN CẦN QUAN TÂM