Nhìn lại 2 cuộc khủng hoảng nợ công trên thế giới

1. Khủng hoảng nợ khu vực Mỹ Latinh những năm 1980

Cuộc khủng hoảng nợ diễn ra ở các quốc gia Mỹ Latinh những năm 1970 và 1980 được xem là thảm họa lớn nhất trong lịch sử khu vực này, kể từ sau cuộc Đại khủng hoảng những năm 1930 và đây cũng là cuộc khủng hoảng nợ công đầu tiên trong lịch sử kinh tế hiện đại. Cuộc khủng hoảng bắt đầu từ Mexico (1982) khi quốc gia này tuyên bố vỡ nợ, sau đó hầu hết các quốc gia trong khu vực cũng đều không tránh khỏi vòng xoáy này đó là: Argentina (1982, 1989), Bolivia (1980, 1986, 1989), Brazil (1983, 1986-1987) và Ecuador (1982, 1984).

Nguyên nhân chính dẫn đến cuộc khủng hoảng nợ tại Mỹ Latinh là: (i) Việc đầu tư quá nhiều vào kết cấu hạ tầng nhằm đẩy mạnh công nghiệp hóa dẫn đến việc chính phủ bội chi ngân sách kéo dài một cách trầm trọng; (ii) Gia tăng tỷ lệ nhập siêu do nhập khẩu nhiều nguyên, vật liệu, cũng như công nghệ sản xuất từ nước ngoài để thực hiện được mục tiêu công nghiệp hóa. Hai điều trên dẫn đến sự gia tăng ngày càng lớn nhu cầu về nguồn vốn của chính phủ. Do đó, họ đã phải đi vay rất nhiều tiền từ các quốc gia phát triển khác và các tổ chức tài chính quốc tế.

Việc vay nợ nước ngoài với quy mô lớn tiềm ẩn nhiều rủi ro và không thể tiếp diễn được mãi. Vào năm 1979, Mỹ thực hiện hàng loạt chính sách thắt chặt và đẩy lãi suất gia tăng. Điều này tương tự xảy ra với các quốc gia châu Âu, khiến dòng vốn đầu tư toàn cầu bắt đầu chảy ngược ra khỏi các quốc gia đang phát triển. Đồng thời, lãi suất gia tăng làm cho nghĩa vụ nợ tại các quốc gia Mỹ Latinh tăng lên. Ngoài ra, khả năng trả nợ nước ngoài của các quốc gia Mỹ Latinh lại phụ thuộc chủ yếu vào xuất khẩu. Do suy thoái kinh tế đầu những năm 1980 làm thu hẹp thương mại quốc tế cũng như giá cả hàng hóa thế giới, đặc biệt là giá cả các nguyên liệu thô, khiến nguồn thu từ xuất khẩu tại các quốc gia này giảm mạnh.

Bảng 1: Tổng vốn đầu tư các quốc gia lớn, nhỏ và Mỹ Latinh qua nhiều giai đoạn (% GDP)

	1950- 1957	1958- 1967	1968- 1974	1975- 1980	1981- 1990	1991- 1997	1998- 2003	2004- 2008	2008- 2010
Trung bình cộng
Các quốc gia lớn	23,9	20,1	21,6	24,3	19,1	19,6	18,3	21,5	23,3
Các quốc gia nhỏ	14,2	15,7	18,1	21,5	17,0	19,2	20,0	19,8	19,1
Mỹ Latinh	19,1	17,6	19,5	22,6	17,8	19,4	19,4	20,5	20,8
Trung bình trọng số
Các quốc gia lớn	21,0	19,5	22,2	25,1	18,9	18,2	18,0	19,9	20,9
Các quốc gia nhỏ	15,8	16,8	17,7	22,2	16,9	18,6	19,3	19,1	18,7
Mỹ Latinh	20,7	19,1	21,9	24,9	18,8	18,2	18,1	19,8	20,7

Nguồn: Bertola & Ocampo (2012)

Không thể duy trì được sự ổn định kinh tế, trong khi giá trị các khoản nợ lại gia tăng mạnh làm cho rủi ro nợ nước ngoài của khu vực Mỹ Latinh đã vượt quá khỏi tầm kiểm soát. Khi Mexico tuyên bố vỡ nợ đã ngay lập tức khiến các ngân hàng thương mại và tổ chức tài chính quốc tế siết chặt và trì hoãn vô thời hạn đối với các khoản vay đến khu vực Mỹ Latinh. Lại do phần lớn các khoản nợ đều trong ngắn hạn, nên việc không được bơm tiếp tín dụng làm cho các quốc gia này nhanh chóng bị cuốn vào vòng xoáy, dẫn đến một cuộc khủng hoảng dây chuyền.

Cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu bắt đầu từ nửa sau năm 2009 với sự gia tăng mức nợ công của nhóm PIIGS (Bồ Đào Nha, Ireland, Italya, Hy Lạp và Tây Ban Nha). Hy Lạp là quốc gia đầu tiên bước vào vòng xoáy này, với mức thâm hụt ngân sách đạt tới 13,6% GDP. Nợ công Hy Lạp cũng lên tới 236 tỷ Euro, chiếm khoảng 115% GDP của Hy Lạp vào năm 2009. Vào tháng 11/2010, Ireland chính thức trở thành nạn nhân thứ hai của cơn bão khủng hoảng nợ công khi phải cầu viện với EU và IMF. Bước sang năm 2011, Bồ Đào Nha tiếp tục là quốc gia thứ ba rơi vào khủng hoảng khi tuyên bố mức thâm hụt ngân sách đã lên tới 8,5%GDP, cùng với đó nợ công cũng đã vượt quá 90% GDP. Ý và Tây Ban Nha mặc dù chưa thực sự rơi vào khủng hoảng, nhưng cũng rơi vào vòng nguy hiểm. Thâm hụt ngân sách của Ý vào năm 2011 mới chỉ ở mức 5% GDP, nhưng nợ công đã xấp xỉ 120% GDP. Tây Ban Nha nợ công ở mức 72% GDP, trong khi thâm hụt ngân sách lại rất cao, gần 9% GDP.

Bảng 2: Nợ công và thâm hụt ngân sách nhóm PIIGS 2006-2011 (% GDP)

	2006		2007		2008		2009		2010		2011
	Nợ công	Thâm hụt	Nợ công	Thâm hụt	Nợ công	Thâm hụt	Nợ công	Thâm hụt	Nợ công	Thâm hụt	Nợ công	Thâm hụt
Bồ Đào Nha	64,7	-3,9	63,6	-2,6	66,3	-2,8	76,8	-9,4	85,8	-8,5	91,1	-7,9
Ireland	24,9	3,0	25,0	0,1	43,9	-7,3	64,0	14,3	98,6	-32,0
Italia	106,5	-3,3	103,5	-1,5	106,1	-2,7	115,8	-5,3	118,2	-5,3	118,9	-5,0
Hy Lạp	97,8	-3,6	95,7	-5,1	99,2	-7,7	115,1	-13,6	133,3	-8,1	145,1	-7,6
Tây Ban Nha	39,6	2,0	36,2	1,9	39,7	-4,1	53,2	-11,2	64,9	-9,8	72,5	-8,8

 Nguồn: Featherstone (2011)

Nguyên nhân chính của cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu là do chính sách tài khóa thiếu bền vững và sự mất cân đối trong việc vay nợ của các quốc gia. Điển hình là Hy Lạp, kể từ khi gia nhập khối đồng tiền chung Eurozone vào năm 2001 cho đến khủng hoảng tài chính năm 2008, mức thâm hụt ngân sách được công bố trung bình vào khoảng 5% mỗi năm, trong khi con số này của cả khối Eurozone chỉ là khoảng 2% (IMF, 2009). Chính vì thế, Hy Lạp đã không thể duy trì được những chỉ số theo chuẩn của Ủy ban Kinh tế và Tiền tệ của EU (EMU), với mức trần thâm hụt ngân sách là 3% và nợ nước ngoài là 60% GDP. Tuy nhiên, Hy Lạp không phải là quốc gia duy nhất, bởi có đến 25/27 thành viên EU không đạt được cam kết này (Kirkegaard, 2009).

Hy Lạp còn được báo chí nhắc đến rất nhiều về nạn trốn thuế, khi tăng trưởng GDP danh nghĩa trong giai đoạn 2000-2007 đạt mức trung bình 8,25%, thì mức tăng về thu thuế chỉ là 7% (Servera & Moschovis, 2008). Ngoài mức chi tiêu công thông thường, Hy Lạp còn phải trả giá cho khoản đầu tư công khổng lồ cho Olympic 2004. Để bù đắp cho khoản thâm hụt kép này, Hy Lạp đã đi vay trên thị trường vốn quốc tế và trong suốt một thập kỷ. Trước khi diễn ra cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, nước này đã trở thành “con nợ”, với tổng số nợ nước ngoài lên tới 115% GDP năm 2009. Đến năm 2010, báo cáo của OECD cho thấy, nợ công của Hy Lạp đã lên tới con số 330 tỷ Euro, tương đương với 147,8% GDP. Các chuyên gia kinh tế cho biết, dù Hy Lạp có thực hiện được kế hoạch “thắt lưng, buộc bụng” kéo dài 3 năm, nợ của Hy Lạp đến năm 2012 vẫn tăng lên mức 172% GDP.

Một nguyên nhân nữa dẫn đến cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu là sự hạn chế trong cơ chế phối hợp điều hành trong khu vực sử dụng đồng tiền chung Eurozone, nhất là giữa tiền tệ và tài khóa. Các quốc gia trong khu vực chủ yếu hợp tác trong các chính sách tiền tệ, nhằm đảm bảo duy trì giá trị đồng Euro, trong khi các chính sách tài khóa lại chưa có được một sự đồng thuận và hài hòa tương ứng. Rõ ràng, mặc dù đã có những quy định cụ thể về mức thâm hụt ngân sách cũng như nợ công, nhưng lại không có một cơ chế giám sát và quản lý hiệu quả đối với từng quốc gia thành viên. Chính vì vậy, sự kiện vỡ nợ tại một quốc gia là Hy Lạp đã kéo theo khủng hoảng niềm tin lan sang các quốc gia có chính sách tài khóa lỏng lẻo khác.

Một nguyên nhân khác khiến cuộc khủng hoảng lan rộng và có nguy cơ trầm trọng hơn chính là việc thiếu cơ chế phối hợp ứng phó giữa các quốc gia trong khu vực. Hầu hết các quốc gia đều cố gắng thực hiện những chính sách của riêng mình và khi không thể “cứu” mới nhờ đến sự viện trợ của EU và IMF, mà không hề có những cảnh báo sớm với một chiến lược xử lý về dài hạn được đưa ra.

Một số bài học rút ra cho Việt Nam

Nợ nước ngoài cao, thâm hụt ngân sách, chi tiêu quá khả năng là những nguyên nhân chính dẫn tới khủng hoảng nợ công của các nền kinh tế, đó là những minh chứng thực tiễn sâu sắc đối với các quốc gia trong quá trình phát triển kinh tế, trong đó có Việt Nam. Vì thế, chúng ta cần nhìn nhận và đánh giá nợ công trên các góc độ sau:

Thứ nhất, mô hình phát triển kinh tế: Việt Nam là 1 nước đang phát triển, nên có 1 tỷ lệ cao về đầu tư là 40% GDP trong khi chỉ có 27~30% GDP là nguồn vốn tiết kiệm của các hộ gia đình, nhiều hơn 10% những nguồn vốn từ  bên ngoài (FDI, ODA, những khoản vay khác). Đây là một tỷ lệ rất cao so với trung bình các nước trong khu vực và trên thế giới. Mô hình tăng trưởng dựa quá nhiều vào nguồn vốn đầu tư bên ngoài sẽ dễ bị tổn thương nếu kinh tế thế giới ngưng trệ. Do đó, giảm lượng vốn đầu tư từ bên ngoài trong cấu trúc vốn nhằm giảm sự phụ thuộc vào nguồn vốn nước ngoài và thúc đẩy phát triển dựa trên đầu tư có hiệu quả là cần thiết trong mô hình phát triển kinh tế của Việt Nam.

Thứ hai, giảm chi tiêu công và thâm hụt ngân sách: Một bài học từ nguyên nhân chủ yếu gây ra cuộc khủng hoảng tại các quốc gia Mỹ Latinh cũng như các quốc gia châu Âu (điển hình là Hy Lạp) là thâm hụt ngân sách. Do vậy, việc cần làm là Việt Nam nên thắt chặt công khố, thực hành tiết kiệm và chi tiêu công hợp lý, thận trọng trong những dự án đầu tư quy mô lớn tiêu tốn 1 lượng lớn vốn từ những khoản nợ nước ngoài. Điều này cần được quan tâm thực hiện, bởi hiện nay, Việt Nam đang có quá nhiều dự án quy mô lớn, như: mở rộng đô thị, xây dựng nhà máy điện hạt nhân, đường sắt cao tốc Bắc - Nam…

Thứ ba, công khai minh bạch thông tin về ngân sách nhà nước và nợ công, công bố những thông tin và chính sách chính xác: Nhằm quản lý tốt thâm hụt ngân sách cũng như nợ công, điều quan trọng đầu tiên cho mỗi quốc gia chính là thực hiện công khai minh bạch về những vấn đề này. Những nguyên tắc chủ  đạo nhằm giúp các quốc gia thực hiện những chính sách cải thiện tính minh bạch trong quản lý tài khóa của mình được tóm tắt đầy đủ trong Cẩm nang Minh bạch Tài khóa (IMF, 2007).

Việc Athens làm giả số liệu để có thể trở thành thành viên chính thức của khối cộng đồng chung châu Âu là bài học nhãn tiền đối với Việt Nam. Vì thế, Chính phủ Việt Nam nên cung cấp những thông điệp phù hợp và giải thích rõ ràng những hỗ trợ cơ bản trong thỏa thuận với hoạt động quốc tế và tạo ra những tiêu chuẩn trong các chỉ số về nợ công, thâm hụt ngân sách và chính sách công khố.

Đặc biệt, Chính phủ cũng cần đưa ra một khuôn khổ pháp luật rõ ràng và giao trách nhiệm cho một cơ quan chuyên trách. Cơ quan này thường là Bộ Tài chính, với vai trò lựa chọn các công cụ và hình thức vay nợ cần thiết, xây dựng chiến lược và lộ trình vay nợ hợp lý, nghiên cứu về các chiến lược quản lý nợ công bền vững thông qua các chỉ số về giới hạn nợ và các thông số về rủi ro, mà nợ công mang lại. Đồng thời, cơ quan này cũng cần thiết lập một bộ phận làm nhiệm vụ kiểm tra giám sát nhằm đưa ra được những con số thống kê cập nhật rõ ràng và xác thực.

Cùng với đó, các điều khoản vay nợ đi kèm cũng cần được minh bạch và cập nhật đầy đủ. Theo IMF, việc thực hiện kiểm toán các hoạt động vay nợ hàng năm của chính phủ được giao cho một cơ quan độc lập nhằm nâng cao tính khách quan và minh bạch về những thông tin này.

Mối quan hệ giữa khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp công cũng cần được minh bạch rõ  ràng. Đặc biệt, cần có sự rõ ràng trong việc làm thế nào lợi nhuận thu được từ các tổ chức sự nghiệp có thể đóng góp cho Chính phủ. Những báo cáo tài chính hàng năm của các tổ chức này cần phải công khai về lợi nhuận và phần sẽ đóng góp vào ngân sách nhà nước, thông tin này cũng cần được ghi lại trong báo cáo hàng năm về ngân sách nhà nước.

Tương tự như vậy, các nguồn chi tiêu của Chính phủ nhằm phục vụ lợi ích của các tổ chức công cần phải được công khai trong báo cáo về ngân sách nhà nước, cũng như báo cáo tài chính hàng năm của các tổ chức này./. 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bertola L. & Ocampo J.A. (2012). Latin America’s Debt Crisis and “Lost Decade”, Paper for Conference “Learning from Latin America: Debt Crises, Debt Rescues and When They and Why They Work”, Institute for the Study of the Americas, School of Advanced Study, University of London.

2. Featherstone, K. (2011). The Greek Sovereign Debt Crisis and EMU: A Failing State in a Skewed Regime, Journal of Common Market Studies, Vol. 49, No. 2, pp. 193-217.

3. FitzGerald E.V.K. (1978). The Fiscal Crisis of the Latin American State, Taxation and Economic Development (pp. 125-158), London: Frank Cass.

4. Fishlow A. (1988). The State of Latin American Economics, in Christopher Mitchell (ed.), Changing Perspectives in Latin American Studies: Insights from Six Disciplines (Ch.3, pp 87-119), Stanford: Stanford University Press.