Khái quát về phân cấp quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý là quá trình hợp lý hóa sự phân chia chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp trong hệ thống các chủ thể quản lý. Trong quản lý nhà nước, đó là quá trình điều chỉnh các chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ cấp trung ương tới cấp cơ sở.

Trong quá trình hoàn thiện công tác quản lý nhà nước, do ảnh hưởng của nhiều nhân tố tác động, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của các cấp trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước có thể được điều chỉnh lại theo hướng: Một số chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan cấp trên trong hệ thống quản lý nhà nước được chuyển giao cho các cơ quan cấp dưới và ngược lại. Đây là nội dung cơ bản trong công tác hoàn thiện quản lý nhà nước, bên cạnh việc hoàn thiện bộ máy quản lý nhà nước (hoàn thiện về mặt thể chế - tổ chức) và điều chỉnh vai trò, vị trí, chức năng, yêu cầu đối với đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước (đổi mới nhân sự). Về mặt hình thức, nội dung phân cấp quản lý được xác định qua các văn bản quản lý hành chính của cấp có thẩm quyền trong bộ máy quản lý.

Như vậy, phân cấp trong quản lý nhà nước có thể hiểu là việc sắp xếp nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền, giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương trong việc thực hiện quyền quản lý nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể.

Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam

Hiện nay, các khái niệm phân cấp, ủy quyền được đề cập tại Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015. Tại Khoản 4 Điều 5 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ: “Phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Chính phủ với chính quyền địa phương, bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Chính phủ và phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”.

Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015 cũng quy định về phân cấp, phân quyền tại Điều 12, Điều 13. Theo đó, phân cấp trong quản lý nhà nước được hiểu là việc sắp xếp nhiệm vụ quyền hạn giữa các cấp chính quyền, giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương trong thực hiện quyền quản lý nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể. Chủ thể phân cấp là chính quyền trung ương hoặc chính quyền địa phương; Chủ thể nhận phân cấp là chính quyền địa phương cấp dưới.

Thực tế cho thấy, sau 35 năm đổi mới, cùng với sự thay đổi trong quản lý nhà nước, vấn đề phân cấp quản lý nhà nước nói chung và quản lý nền kinh tế nói riêng Việt Nam đã đạt được những bước tiến quan trọng. Để tạo điều kiện cho sự hình thành và phát triển kinh tế thị trường, đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của sự phát triển, vai trò quản lý nhà nước cũng từng bước được đổi mới. Nhà nước giảm bớt các chỉ tiêu pháp lệnh, thu hẹp và từng bước xóa bỏ việc quản lý hoạt động sản xuất - kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước theo hình thức kế hoạch tập trung, bao cấp.

Thay vào đó là Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế thông qua pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, các công cụ kinh tế và lực lượng vật chất cần thiết. Nhà nước đóng vai trò là một chủ thể kinh tế trên thị trường, thông qua việc đầu tư vốn và quản lý tài sản công; tách quyền sở hữu và quyền quản lý, sử dụng; có sự phân cấp ngày càng nhiều hơn để phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương và cơ sở.

Tuy nhiên, bên cạnh đó, thực tiễn cũng cho thấy, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu phát triển, chưa phát huy đầy đủ những mặt tích cực và hạn chế tính tự phát, tiêu cực, khuyết tật của nền kinh tế thị trường; chưa tách biệt rõ chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý của Nhà nước, chức năng quản lý nhà nước với chức năng sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước…

Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng trước Đại hội XIII của Đảng đã nhận định: “Vấn đề đổi mới đồng bộ, phù hợp giữa kinh tế với chính trị, văn hoá, xã hội, giữa đổi mới kinh tế với đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước có một số mặt còn lúng túng. Cơ chế kiểm soát quyền lực chưa hoàn thiện; vai trò giám sát của nhân dân chưa được phát huy mạnh mẽ…

Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chưa đổi mới mạnh mẽ; chức năng, nhiệm vụ, phân cấp, phân quyền chưa thật rõ ràng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động còn hạn chế. Số lượng cán bộ cấp xã và đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công vẫn còn quá lớn; phẩm chất, năng lực, uy tín còn hạn chế, thiếu tính chuyên nghiệp, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới”. 

Từ đó, nhiệm vụ được đặt ra cho giai đoạn tới là “Xác định rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở các nguyên tắc pháp quyền, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ và tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước… Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả trên cơ sở tổ chức hợp lý các bộ đa ngành, đa lĩnh vực...

Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương; khắc phục triệt để tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất, đồng thời phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành”.

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) Việt Nam giai đoạn 2021-2030 cũng nêu rõ, một trong những phương hướng, nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu đầu tiên nhằm phát triển KT-XH của đất nước là “Đổi mới mạnh mẽ phân cấp, phân quyền, ủy quyền và nâng cao hiệu quả phối hợp trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành. Củng cố, hoàn thiện hệ thống chính quyền địa phương; phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa Trung ương và địa phương”. Cụ thể, “Chính phủ tập trung vào quản lý vĩ mô, nâng cao chất lượng xây dựng thể chế, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Tăng cường năng lực dự báo và khả năng phản ứng chính sách trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền, ủy quyền, bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu lực, hiệu quả hoạt động; đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương”.

Một số thách thức cần vượt qua

Từ cơ sở lý thuyết và thực tiễn phân cấp quản lý ở Việt Nam cho thấy, phân cấp quản lý không bao giờ vì mục đích tự thân, mà thường phục vụ những mục tiêu nhất định. Phân cấp quản lý nhà nước nhằm̀ đảm bảo, tăng cường và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Đây cũng là những vấn đề đặt ra ra với Việt Nam nhằm đảm bảo cho các quyết định được xây dựng, ban hành một cách kịp thời, chính xác, có tính đến lợi ích các bên liên quan một cách thỏa đáng; Đảm bảo các quyết định đã ban hành có thể được đưa vào thực hiện một cách nhanh chóng; Đảm bảo các chủ thể có liên quan có thể và thực sự tham gia một cách chủ động, tích cực và sáng tạo vào quá trình ra quyết định và thực hiện quyết định đã được ban hành; Đảm bảo tinh thần dân chủ hóa được quán triệt một cách rộng rãi trong đời sống chính trị - xã hội.

Để thực hiện các mục tiêu trên, yêu cầu đặt ra là phải nhìn nhận thực tiễn khách quan KT-XH đang có những thách thức nào đặt ra trong quản lý nhà nước và phân cấp quản lý nhà nước, từ đó, có biện pháp phù hợp. Thực tiễn công tác phân cấp quản lý nhà nước ở Viêt Nam cho thấy có một số nôi dung cần lưu ý sau:

Một là, Việt Nam là quốc gia hội nhập và phát triển nhanh, KT-XH chịu nhiều yếu tố tác động, trong khi đó, các dự báo về những biến động chưa đủ rõ để có thể xây dựng một mô hình tổ chức quản lý có tính ổn định cao. Theo đó, các phương án phân cấp quản lý bị điều chỉnh nhiều, khiến hiệu quả bị hạn chế, khó khăn trong quản lý, tạo ra tâm lý bất lợi cho cả chủ thể trong hệ thống quản lý và đối tượng bị quản lý. Ngoài ra, sự phát triển kinh tế với tốc độ cao và việc mở rộng quy mô, phạm vi của nền kinh tế Việt Nam có thể dẫn tới việc thành lập những chủ thể mới, đòi hỏi không chỉ có những điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cấp trong bộ máy quản lý hiện tại, mà còn phải tái cấu trúc lại những chức năng, nhiệm vụ này. 

Hai là, tiến bộ khoa học - công nghệ ứng dụng vào đời sống KT-XH cũng như thực tế quản lý nhà nước khiến cho nội dung, phương pháp, đối tượng bị quản lý có sự biến động phức tạp. Điều này đặt ra yêu cầu, cần có những quyết sách kịp thời, có sự phân cấp mạnh mẽ để xử lý nhanh các tình huống phát sinh. Ngoài ra, những tiến bộ quan trọng trong lĩnh vực công nghệ thông tin cho phép thu thập và xử lý thông tin nhanh với quy mô lớn, tiếp cận thông tin một cách dễ dàng… vừa thúc đẩy, vừa cản trở cả xu hướng phân cấp lẫn xu hướng tập quyền trong quản lý nhà nước. Những khó khăn, thách thức này cộng hưởng với bối cảnh KT-XH khiến cho các tác động của việc phân cấp quản lý dễ tạo rào cản tâm lý đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở các cấp.

Ba là, quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế của Việt Nam ngày càng sâu rộng, đòi hỏi phải vừa đảm bảo sự quản lý tập trung trên phạm vi toàn quốc để tạo lập, khai thác và củng cố lợi thế cạnh tranh, vừa có sự phân cấp mạnh mẽ để các cấp có thể nhanh chóng hiện thực hóa các mục tiêu, nhiệm vụ.

Bốn là, cản trở lớn nhất đối với việc tăng cường và hoàn thiện phân cấp quản lý là tâm lý ỷ lại, lẩn tránh trách nhiệm của một bộ phận cán bộ. Tiếp đó là, khi thực hiện phân cấp quản lý, sự bất cập về năng lực, trình độ chuyên môn - kỹ thuật và xã hội, khung khổ pháp lý. Càng phân cấp mạnh cho các cơ quan quản lý cơ sở thì càng đòi hỏi cán bộ quản lý phải nhận thức sâu rộng các vấn đề KT-XH, phải có tư duy tổng thể, có cách tiếp cận “động” và linh hoạt, nhìn rõ và hiểu được những mối quan hệ qua lại của vấn đề cần giải quyết.

Năm là, cần có chế tài đủ mạnh, tuân thủ kỷ luật, kỷ cương và tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền được phân cấp của các cấp. Qua đó, phát hiện nhanh, xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh từ thực tiễn.    

Tài liệu tham khảo:

1.Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương tại Đại hội XIII của Đảng;

2.Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội 5 năm 2016- 2020 và phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội 5 năm 2021- 2025 tại Đại hội XIII của Đảng;

3.Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 10 năm 2021- 2030 do Đại hội XIII của Đảng thông qua;

Chính phủ (2017), Báo cáo số 392/BC-CP ngày 22/9/2017 về việc thực hiện chính sách, pháp luật về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2016;

4.Đặng Xuân Hoan, Đổi mới quản lý nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Tạp chí Quản lý Nhà nước. Số 5/ 2020;

5.Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử: Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam. http://tailieu.ttbd.gov.vn;

6.Anwar Shah (Ed.), Local Governance in Developing Countries, World Bank, Wahsington D.C., 2006.

(*) PGS.,TS. Nguyễn Văn Phúc – Trường Đại học Yersin

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 8/2021