Sự cần thiết phải tăng cường quản lý nợ công

Quản lý nợ công hiện đang là vấn đề được rất nhiều nước quan tâm, bởi lâu nay có vẻ công tác này chưa được quan tâm đúng mức nên mới dẫn tới hậu quả là các cuộc khủng hoảng nợ công nổ ra liên tục và diễn biến ngày càng thêm phức tạp.

Vấn đề quản lý nợ công ngày càng nổi lên là một vấn đề có tính thời sự ở tất cả các nước, từ nước nhỏ nhất đến các cường quốc kinh tế bởi xuất phát từ một số lý do chính sau đây:

Thứ nhất, danh mục nợ công thường rất lớn và phức tạp, điều này tiềm ẩn những rủi ro rất lớn cho cán cân thanh toán quốc gia, và do đó, liên đới tác động tiêu cực tới sự ổn định của nền tài chính quốc gia. Rất tiếc rằng, trong bối cảnh của một thế giới rất "phẳng" như ngày nay, thì một sự cố của một quốc gia cũng có thể gây hiệu ứng lây lan rất nhanh sang các nền kinh tế khu vực và toàn cầu, và điều này sẽ làm mất ổn định của nền kinh tế thế giới. Nếu như các danh mục nợ được cấu trúc một cách hợp lý sẽ giúp giảm thiểu rủi ro, chủ yếu liên quan tới cơ cấu các đồng tiền vay nợ, cấu trúc lãi suất, cấu trúc thời hạn, cấu trúc nợ công trong nước và nước ngoài nhằm đạt được danh mục nợ tốt nhất trong dài hạn.

Thứ hai, xem xét nguyên nhân của một số cuộc khủng hoảng tài chính cho thấy chúng đều bắt nguồn từ việc quản lý nợ công yếu kém gây ra. Có thể kể ra hàng loạt các cuộc khủng hoảng nợ công, như: Khủng hoảng nợ công Mexico năm 1994; Khủng hoảng tài chính Đông Nam Á 1997 - 1998 được châm ngòi từ Thailand mà có nguồn gốc từ vấn đề nợ công; Khủng hoảng nợ công ở Nga năm 1998, Khủng hoảng nợ công Brazil năm 1998 - 1999; Khủng hoảng nợ công Argentina 2001; Khủng hoảng nợ công Thổ Nhĩ Kỳ năm 2000 - 2002...

Gần đây nhất là khủng hoảng nợ công các nước EU được khởi phát từ Hy Lạp và đang lây lan rất nhanh sang hàng loạt các nước khác. Không chỉ thuộc khối EU, mà khủng hoảng nợ công có xu hướng "toàn cầu hóa" rất nhanh. Còn khá nhiều ý kiến thậm chí là trái chiều nhau khi bàn về cuộc khủng hoảng nợ công EU hiện nay. Có những ý kiến cho rằng, cuộc khủng hoảng nợ công EU hiện nay chủ yếu có nguồn gốc từ khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007 - 2008 tác động gây hiệu ứng khuyếch tán các bất cập vốn vẫn âm ỉ ở một số nước EU.

Một số ý kiến khác lại cho rằng, cuộc khủng hoảng nợ công hiện nay về bản chất không có gì khác biệt so với các cuộc khủng hoảng trong quá khứ, khi mà nguyên nhân chủ yếu vẫn là do các chính phủ nới lỏng chi tiêu vượt quá nguồn thu ngân sách dẫn tới phải tăng cường vay nợ dể bù đắp. Tại một số quốc gia, các chính phủ có xu hướng tăng chi đầu tư phát triển. Đây thường là các nước đang phát triển với khu vực đầu tư tư nhân bị hạn chế (kể cả khu vực FDI) và để duy trì và thúc đẩy tăng trưởng GDP thì đòi hỏi chính phủ phải tăng cường đầu tư từ nguồn vốn ngân sách (bao gồm cả một bộ phận rất quan trọng vốn vay nước ngoài). Trong khi đó, một số chính phủ nước khác lại có xu hướng tăng chi tiêu ngân sách để duy trì phúc lợi công cộng. (Bảng 1)

Thứ ba, thiếu sự phối kết hợp hiệu quả giữa chính sách tài chính và tiền tệ trong việc chia sẻ các mục tiêu về quản lý nợ công.

Về nguyên lý, khi ngân sách nhà nước bị thâm hụt, các chính phủ có các giải pháp để tài trợ:

(i)Tăng thu từ nền kinh tế (thông qua tăng thuế và phí). Đây là cách làm đơn giản, dễ thực thi nhất. Nhưng cách này ngày nay bị giới hạn do nó làm suy yếu và thu hẹp khu vực kinh tế tư nhân, suy giảm năng lực cạnh tranh trong hoạt động kinh tế của các thành phần kinh tế. Hơn nữa, nếu như tăng thu thuế và phí từ các hoạt động kinh tế đối ngoại sẽ vi phạm các qui định của WTO cũng như các qui định trong khuôn khổ các hiệp định song phương hoặc đa phương khác.

(ii)Vay trong nước thông qua phát hành trái phiếu chính phủ và/hoặc công trái quốc gia. Cách thức này không làm thay đổi lượng cung tiền trong nền kinh tế và không phát sinh lạm phát trong nền kinh tế. Tuy nhiên, do chính phủ tăng cường vay tiền trong dân chúng làm thay đổi cung và cầu về vốn trong nền kinh tế, do vậy, sẽ làm thay đổi lãi suất thị trường. Lãi suất có xu hướng tăng lên sẽ gây khó khăn cho các trung gian tài chính trong huy động nguồn.

(iii) Vay nước ngoài. Việc vay nước ngoài thông qua nhiều kênh khác nhau, chẳng hạn, như vay qua các kênh tài trợ chính thức (ODA), vay thương mại (chủ yếu vay các Eurobank), vay thông qua phát hành trái phiếu chính phủ. Việc vay nợ nước ngoài như vậy về nguyên tắc cũng không làm thay đổi cung tiền nên không phát sinh lạm phát. Tuy nhiên, phải hết sức thận trọng trong vấn đề vay nợ nước ngoài bởi mấy lý do sau: Thứ nhất, việc vay nợ luôn gắn với nghĩa vụ trả nợ và nếu không có chiến lược quản lý nợ quốc gia phù hợp và khả thi thì áp lực này sẽ ngày càng gia tăng, thậm chí, khó kiểm soát một khi thị trường tài chính có những diễn biến phức tạp gắn với nghĩa vụ của các đồng tiền đi vay (một số nước chịu rủi ro rất lớn từ sự biến động của lãi suất hay tỷ giá đồng tiền nước cho vay. Chẳng hạn, Malaysia năm 1999 đã phải chi thêm trên 1,9 tỷ USD để mua vào lượng JPY để trả gốc và lãi các khoản nợ vay cũ từ nước Nhật). Thứ hai, việc đi vay bằng đồng ngoại tệ sẽ phải được hấp thụ và điều này cũng đồng nghĩa với việc phải cung ra một lượng nội tệ tương đương để mua chúng (nếu như không muốn tình trạng đô la hóa trong nền kinh tế diễn biến phức tạp làm suy yếu chính sách tiền tệ của ngân hàng trung ương (NHTƯ). Với việc làm này thì để không tác động xấu đến lạm phát trong nền kinh tế bắt buộc các NHTƯ phải tăng cường hoạt động trên thị trường mở nhằm hút hết lượng nội tệ đã chi ra để hấp thụ ngoại tệ đi vay. Hoạt động này chỉ thực sự hiệu quả khi nghiệp vụ thị trường mở là hoàn hảo. Còn nếu không đạt được điều kiện này thì rất có thể việc tăng cường hoạt động hút tiền nội tệ của NHTƯ sẽ gây sốc cho thị trường và căng thẳng thanh khoản cục bộ. Thứ ba, cũng tương tự như việc chính phủ vay nợ dân chúng trong nước thông qua phát hành trái phiếu chính phủ hoặc cổng trái quốc gia, việc vay nợ nước ngoài cũng sẽ gây hiệu ứng làm tăng lãi suất trên thị trường tiền tệ và điều này có thể sẽ gây ra các tác động không mong đợi đối với hệ thống các trung gian tài chính trong nền kinh tế.

(iv) Yêu cầu NHTƯ phát hành tiền để tài trợ thâm hụt ngân sách chính phủ. Đây là cách lựa chọn cuối cùng một khi các cách làm trên đây không đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Tuy vậy, việc chính phủ vay tiền từ các NHTƯ cũng phải tuân thủ đúng các nguyên tắc về phát hành tiền của NHTƯ. Bởi nếu không như vậy thì rất có thể cái giá phải trả trong lương lai sẽ là rất lớn. Nguyên tắc phát hành tiền của NHTƯ là phải có bảo đảm bằng các chứng khoán hoặc vàng để bảo đảm rằng lượng tiền phát hành phù hợp với nhu cầu tiền trong nền kinh tế.

Tuy nhiên, cho dù việc phát hành tiền ra của NHTƯ tuân thủ nguyên tắc phát hành thì nó đã làm tăng lượng cung tiền và vì thế làm tăng lạm phát. Đây là hậu quả không mong đợi, nhất là trong điều kiện hiện nay, khi mà thị trường tài chính đã được tự do hóa, thì với việc lạm phát xảy ra đối với một loại tiền sẽ khiến cho tâm lý tháo chạy khỏi đồng nội tệ xuất hiện, gây hiệu ứng xấu đối với các phân khúc thị trường khác và khi đó, việc xử lý các hậu quả nảy sinh sẽ là rất tốn kém.

Thậm chí là, cho dù lạm phát chưa thực sự xảy ra bởi vì NHTƯ chưa thực sự phát hành tiền để tài trợ cho thâm hụt, nhưng một khi thâm hụt trong ngân sách chính phủ quá lớn thì tâm lý lạm phát kỳ vọng có thể nảy sinh, điều này cũng sẽ khiến lạm phát thực xảy ra, nhất là đối với những thị trường tài chính hoạt động chưa hoàn hảo, hệ thống thông tin thị trường thiếu minh bạch, thì những diễn biến xấu như vậy càng dễ xảy ra.

Khủng hoảng nợ công của Argentina năm 2001

Hầu hết các cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính trên thế giới cho đến nay đều liên quan đến vấn đề quản lý nợ công yếu kém và tạo ra các dư chấn khủng hoảng. Trong những năm qua, các bất ổn về quản lý nợ công tại nhiều nước thuộc Liên minh châu Âu liên tiếp xuất hiện khiến giới phân tích kinh tế liên tưởng đến các cuộc khủng hoảng nợ công trong quá khứ, chẳng hạn, cuộc đại khủng hoảng kinh tế thế giới 1929/1933, cuộc khủng hoảng dầu lửa 1973/1974 hay 1978/1979...

Hình như các cuộc khủng hoảng kinh tế đằng sau chúng đều thấp thoáng các nhân tố về quản lý nợ công. Song, chúng tôi đặc biệt quan tâm đến cuộc khủng hoảng nợ công của Argentina năm 2001. Đây có thể được xem là một bài học về sự thất bại nghiêm trọng trong quản lý nợ công của Chính phủ.

Khái quát cuộc khủng hoảng nợ công Argentina năm 2001

Để đi tìm lời giải thích thỏa đáng cho cuộc khủng hoảng nợ công tại nước này người ta phải quay trở về quá khứ từ những năm 1980s. Trong giai đoạn này, Argentina chìm đắm trong chế độ quân chủ chuyên chế và từ sau năm 1983 thì nước này mới có sự thay đổi về chế độ. Tuy vậy, những hậu quả mà chế độ quân chủ chuyên chế tạo ra là rất sâu sắc và kéo dài với các khoản nợ nước ngoài khổng lồ và một nền kinh tế rối ren, hỗn loạn.

Những nỗ lực của chính quyền mới (dưới thời Tổng thống Alfonsin) bằng việc đưa ra đồng tiền mới (đồng Austral) thay thế đồng tiền cũ đang lưu hành để chi trả các khoản nợ nước ngoài. Tuy nhiên, những nỗ lực này đã không thành công, đồng Austral mất giá, siêu lạm phát xảy ra (năm 1989 lạm phát lên tới 5.000%). Nhưng chỉ vài năm sau đó, Argentina dần thoát khỏi khủng hoảng khi ông Carlos Menem làm Tổng thống và mở đầu cho một giai đoạn phát triển kinh tế rất ấn tượng. Tuy vậy, cũng chính vị Tổng thống này được xem là người "gieo mầm" cho một "Argentina - con nợ khổng lồ" sau này. Chính quyền của Tổng thống Carlos Menem đã thi hành một loạt các biện pháp mạnh mẽ nhằm tái cấu trúc nền kinh tế, như: tư do hóa thương mại, xây dựng một nền kinh tế cạnh tranh thị trường, hầu như không có bất cứ sự can thiệp nào từ phía Chính phủ, tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước và bán chúng cho các ông chủ nước ngoài...

Những cải cách như vậy một mặt nó giúp hấp dẫn dòng chảy ngoại tệ vào Argentina ngày một gia tăng. Đây được xem là một nguồn quan trọng giúp Chính phủ thanh toán các khoản nợ cũ. Nhưng mặt khác, dòng ngoại tệ chảy vào trong nước mạnh cũng chính là nguồn gốc của sự tiêu xài quá mức của chính phủ nước này (bằng việc Chính phủ đẩy mạnh đầu tư cho lĩnh vực viễn thông, năng lượng, nước sinh hoạt..). Đây cũng chính là căn nguyên của tình trạng sau này không trả được các khoản nợ của Chính phủ.

Năm 1991, Argentina thông qua Luật Chuyển đổi (có hiệu lực từ 1 /4/1991) trong đó có các qui định: (i) Thiết lập hệ thống "chuẩn tiền tệ" (currency board); (ii) Ban hành đồng tiền mới là Reso thay thế đồng Austral với tỷ lệ qui đổi 1 Peso = 10.000 Austral; (iii) Ấn định tỷ lệ trao đổi giữa ARA (ký hiệu ISO của Peso) và USD là 1 ARA = 1 USD; (iv) Kiểm soát chặt việc in tiền, bảo đảm rằng lượng Peso lưu hành phải phù hợp với lượng USD lưu hành.

Nhìn chung, việc ban hành Luật Chuyển đổi đã có những tác động tích cực trong việc kiểm soát lạm phát, nhưng mặt trái của nó là ở chỗ:

Thứ nhất, để duy trì được tỷ giá 1 ARA = 1 USD, NHTƯ Argentina phải có lượng dữ trữ ngoại tệ Iớn để sẵn sàng can thiệp thị trường bất cứ lúc nào và với bất cứ dung lượng nào. Tuy vậy, Argentina lại không đáp ứng được đòi hỏi tiên quyết này. Thực tế là họ đã phải bù đắp lượng ngoại tệ bị thiếu hụt so với yêu cầu dự trữ để can thiệp thị trường bằng việc tăng cường vay nợ nước ngoài. Cố thể nói, việc duy trì chính sách tỳ giá theo "chuẩn tiền tệ" như vậy quả là quá tốn kém mà lại hết sức mong manh, thiếu sự bền vững.

Thứ hai, việc duy trì tỷ giá 1 ARA = 1 USD mặc dù giúp kiểm soát lạm phát (thông qua khống chế lượng Peso được phát hành phù hợp với lượng USD giao dịch trên thị trường), nhưng điều này lại khiến cho ngân sách Chính phủ bị thâm hụt càng nghiêm trọng. Nguyên do là với các qui định trong Luật Chuyển nhượng thì Chính phủ không được in tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách.

Thứ ba, chính sách "chuẩn tiền tệ" cũng làm cho đồng Peso lên giá, hệ quả là hàng nhập khẩu từ nước ngoài rẻ hơn đáng kể so với hàng sản xuất trong nước. Sự suy yếu về năng lực cạnh tranh của nền kinh tế trong nước so với quốc tế do chính sách vô tình tăng giá đồng nội tệ đã gây hậu quả hàng loạt doanh nghiệp trong nước bị phá sản, tỷ lệ thất nghiệp gia tăng mạnh.

Thứ tư, việc cho phép dân chúng tự do lựa chọn nắm giữ USD hay ARA đã vô tình khiến tình trạng "chảy máu ngoại tệ" trong nền kinh tế, do dân chúng tăng cường chuyển từ đồng Peso sang nắm giữ USD để đi du lịch nước ngoài hay mua sắm các hàng hóa nhập khẩu giá rẻ. Điều này đã làm cho dự trữ ngoại tệ bị sụt giảm nghiêm trọng. Điều này khiến đồng Peso ngày càng bị mất giá so với USD. Xử lý bất cập nghiêm trọng này buộc Chính phủ phải tăng cường vay nợ nước ngoài để bù đắp đúng lượng ngoại tệ đã bị chảy ra nước ngoài.

Thứ năm, cũng do chính sách "chuẩn tiền tệ" khiến NHTƯ không làm tròn vai của mình khi là "cứu cánh cuối cùng". Khi hệ thống ngân hàng bị lâm vào khủng hoảng và cần sự giải cứu từ NHTƯ thông qua các khoản cho vay tái chiết khấu thì lại khống được đáp ứng.

Thứ sáu, đồng Peso được neo chặt với USD nên về nguyên lý thì lãi suất của ARA phải tương đương với lãi suất USD. Nếu điều kiện này không được duy trì thì lập tức hoạt động Arbitrage sẽ xảy ra. Điều này hàm ý rằng, NHTƯ Argentina đã bị mất đi sự chủ động trong sử dụng chính sách tiền tệ để điều tiết kinh tế vĩ mô (chẳng hạn có thể tăng lãi suất để chống lạm phát hay giảm lãi suất để kích thích tăng trưởng kinh tế).

Thêm vào đó, tình trạng tham nhũng tại nước này diễn biến hết sức phức tạp, hầu như rất khó kiểm soát và ngăn chặn, nên ngân sách Argentina vốn đã bị thâm thủng lại càng bị làm trầm trọng hơn.

Khi một quốc gia chứa đựng đầy rẫy những yếu kém nội tại như Argentina, thì khả năng tự "đề kháng" trước các cú sốc tài chính đã gần như bị vô hiệu. Và thật không may là vào năm 1997, xuất hiện cú sốc tài chính tại khu vực Đông Nam Á. Tuy nhiên, do cú sốc này có tốc độ lây lan quá nhanh nên chỉ sau đó 3 tháng, gần như nó đã lan sang khắp các châu lục Á, Âu, và vào tháng giêng năm 1999, cuộc khủng hoảng này lan sang châu Mỹ với việc NHTƯ Brazil chính thức tuyên bố phá giá đồng nội tệ của mình 29%. Là một nước lâng giềng cận kề, thì động thái này của Brazil đã gây tổn hại tới thị trường tài chính Argentina.

Hơn nữa, cũng trong thời điểm này thì đồng USD lên giá trên các thị trường hối đoái toàn cầu. Với việc duy trì cơ chế tỷ giá theo "chuẩn tiền tệ" khiến đồng ARA cũng bị lên giá theo. Hậu quả là xuất khẩu của Argentina bị tổn thương nghiêm trọng. Sự suy giảm trong xuất khẩu cũng như những khó khăn chung của nền kinh tế bên trong và bên ngoài đã khiến cho năm 1999 tăng trưởng nước này đạt âm 4% và liên tiếp 3 năm sau đó (từ năm 2000 đến 2002) tăng trưởng của Argentina vẫn bị âm. Cuộc khủng hoảng Argentina bắt đầu từ đây.

Cụ thể: Bắt đầu từ năm 1999, đất nước này bộc lộ những dấu hiệu bất ổn về kinh tế với mức tiêu dùng giảm 2,1% và đầu tư giảm 12,8%. Cho đến năm 2001, những bất ổn đạt đến đỉnh cao, với mức tiêu dùng vào cuối quí 3 giảm sâu tới 5,8% và đầu tư giảm 17,5%, kéo theo tăng trưởng GDP âm và thất nghiệp tăng cao kỷ lục (18,3%). Tiền gửi ngân hàng liên tục sụt giảm (từ 18,63 tỷ USD ngày 2/7/2001 xuống còn 67,98 tỷ USD ngày 12/12/2001). Dự trữ ngoại hối (kể cả vàng) giảm từ 25,15 tỷ USD tháng 12/2000 xuống còn 20,56 tỷ USD vào tháng 9/2001. Phát súng đầu tiên báo hiệu cuộc khủng hoảng tồi tệ nhất trong lịch sử nước này là vào ngày 5/12/2001 khi IMF từ chối giải ngân khoản vay trị giá 1,24 tỷ USD. Số tiền này nằm trong khuôn khổ khoản vay trọn gói 39,7 tỷ USD (đã được thỏa thuận vào cuối tháng 12/2000), đẩy Argentina đứng trước nguy cơ vỡ nợ đối với các khoản nợ nước ngoài trị giá đến 146 tỷ USD (trong đó, riêng các khoản nợ Chính phủ đạt tới 132 tỷ USD, chiếm 46% GDP cùng năm của nước này).

Ngày 24/12/2001, Chính phủ Argentina chính thức tuyên bố đình chỉ các khoản nợ nước ngoài lớn nhất trong lịch sử. Nếu tính trung bình nợ nước ngoài bình quân/người của Argentina thì mỗi người phải gánh trên lưng mình tới trên 3.000 USD (kể cả những đứa trẻ mới chào đời).

Sau hơn một thập kỷ gắn chặt đồng Peso với USD theo tỷ giá qui đổi cố định 1:1, ngày 6/1/2002, Chính phủ Argentina đã phải phá giá đồng Peso 29% (1,4 Peso đổi 1 USD).

Năm 2002 tiếp tục là năm bất ổn trong lĩnh vực tài chính tiền tệ ở đất nước này với sự tụt dốc của thị trường chứng khoán.

Ngày 19/4/2002, NHTƯ Argentina quyết định tạm ngừng vô thời hạn tất cả các giao dịch ngoại hối cho tới khi Chính phủ có được một chương trình kinh tế ngăn chặn dòng vốn tháo chạy ồ ạt khỏi các ngân hàng thương mại (NHTM) (trung bình khoảng 100 triệu USD/ ngày). Song, quyết định này cũng không tồn tại được lâu, bởi ngày 26/4/2002, tức là chỉ 1 tuần sau khi ngưng hoạt động, các NHTM nước này mở cửa trở lại, tình hình càng trở nên tồi tệ hơn rất nhiều.

Những bất ổn về chính trị cộng với những sai lầm của Chính phủ trong ứng phó với khủng hoảng (thực hiện chế độ đa tỷ giá, áp dụng các biện pháp kiểm soát hành chính đối với giá cả, các biện pháp bảo hộ khác.) đã khiến cho tình hình ngày càng trở nên xấu đi trong năm 2002: thị trường chứng khoán suy sụp, đồng Peso bị mất giá mạnh, lạm phát bùng phát, thất nghiệp gia tăng, tăng trưởng kinh tế giảm sút nghiêm trọng.

Có thể khái quát một số sự kiện cụ thể liên quan đến khủng hoảng nợ tại Argentina như sau:

- Ngày 10/3/2000, IMF đồng ý một thỏa thuận cho vay dự phòng trị giá 7,2 tỷ USD trong 3 năm cho Argentina với điều kiện nước này phải điều chỉnh tài chính chặt chẽ và đạt mức tăng trưởng GDP 3,5% vào năm 2000 (thực tế tăng trưởng GDP năm 2000 của nước này chỉ là 0 5%).

- Ngày 29/5/2000, Chính phủ tuyên bố cắt giảm chi ngân sách 1 tỷ USD với hy vọng việc " chịu trách nhiệm tài chính" sẽ khôi phục lại niềm tin đối với nền kinh tế.

- Ngày 18/12/2000, chính quyền Tổng thống De La Rua thông báo cần sự trợ giúp cả gói 40 tỷ USD của IMF.

- Ngày 12/1/2001, do kinh tế của Argentina vẫn còn suy thoáỉ mạnh, IMF tăng thỏa thuận ngày 10/3/2000 lên 7 tỷ USD như một phần của gói 40 tỷ USD viện trợ cả gói liên quan đến Ngân hàng Phát triển Trung Mỹ, WB, Tây Ban Nha và tư nhân cho vay. Thỏa thuận này nhằm đảm bảo GDP của nước này sẽ tăng trưởng ở mức 2,5% năm 2001 (thực tế năm 2001 GDP nước này tăng trưởng - 5%).

- Ngày 17/6/2001, Chính phủ thông báo khoản nợ trị giá 29.5 tỷ USD được hoán đổi từ khoản nợ ngắn hạn thành khoản nợ mới với thời gian đáo hạn dài hơn và lãi suất cao hơn.

- Ngày 19/6/2001, giảm giá 7% đồng Peso trong tương quan so sánh với USD, đối với thương mại hàng hóa với kỳ vọng cải thiện năng lực cạnh tranh thương mại quốc tế của nước này.

- Ngày 29/7/2001, Quốc hội thông qua “Luật Thân hụt bằng 0”, đòi hỏi một ngân sách cân bằng vào quí IV/2001.

- Ngày 7/9/2001, dựa trên những cam kết của Argentina thực thi Luật Thâm hụt bằng bằng 0, IMF tăng cam kết cho vay lên 7,2 tỷ USD.

- Tháng 10/2001, Chính phủ sử dụng trái phiếu địa phương “scrip” để trả lương một cách phổ biến khi nguồn thu ngân sách Chính phủ bị giảm sút nghiêm trọng.

- Ngày 6/11/2001, Chính phủ chỉ đạo việc đảo nợ lần 2: Đổi 60 tỷ USD trái phiếu với mức lãi suất trung bình 11-12%/năm lấy thương phiếu với kỳ hạn dài hơn, nhưng lãi suất chỉ 7%. Các tổ chức đánh giá trái phiếu quốc tế coi đó là một sự “vỡ nợ mang tính hiệu quả”.

- Ngày 30/11/2011, dân chúng đổ xô đi rút tiền ở các NHTM, làm dự trữ của NHTƯ giảm khoảng 2 tỷ USD/ngày. Tổng thống De La Rua áp đặt mức hạn chế rút tiền gửi cá nhân là 1.000 USD/tháng.

- Ngày 1/12/2001, bùng nổ phản ứng hạn chế rút tiền gửi cá nhân.

- Ngày 5/12/2001, IMF từ chối cho vay 1,24 tỷ USD với lý do Argentina không có khả năng đáp ứng các mục tiêu tài chính.

- Ngày 7/12/2001, Argentina tuyên bố mất khả năng trả được nợ nước ngoài.

- Ngày 6/1/2002, Quốc hội thông qua việc lập pháp cấp thiết, Tổng thống mới E.Duhalde tuyên bố: (i) Kết thúc chế độ bản vị tiền tệ và có kế hoạch giảm giá Peso 29% (=1/4 so với USD) trong các giao dịch thương mại nước ngoài chính và với hầu hết các giao dịch khác thì hầu như cho thả nổi; (ii) Chuyển tất cả các khoản nợ trị giá trên 100.000 USD sang Peso (chuyển phí sang cho các chủ nợ); (iii) Kiểm soát vốn và tài khoản ngân hàng; (iv) Bồi thường cho các chủ nợ đối với các khoản mất mát, thương lượng lại về nợ và một ngân sách cân bằng.

- Ngày 10/1/2002, Chính phủ tuyên bố sẽ đảm bảo cho các khoản tiền gửi bằng USD, nhưng cắt giảm sự rút tiền hàng loạt từ NHTM, duy trì giới hạn rút tiền 1.000 USD (1.500 Peso)/tháng; đồng thời, tất cả các tài khoản vãng lai trên 10.000 USD và tài khoản tiết kiệm trên 30.000 USD được chuyển sang chứng chỉ tiền gửi và được giữ trong vòng ít nhất 1 năm. Khoản tiền nhỏ sẽ có thời hạn rút tiền sớm hơn bằng việc chuyển sang tài khoản của đồng Peso ở mức tỷ giá 1,4 so USD.

- Ngày 11/1/2002, đồng Peso giảm xuống chỉ còn 1,7 Peso đổi 1 USD.

- Ngày 15/1/2002, đồng Peso tiếp tục giảm còn 2,05 Peso đổi 1 USD

- Ngày 17/1/2002, Chính phủ tuyên bố khoản vay bằng USD vượt quá 100.000

USD sẽ chuyển sang đồng Peso ở mức tỷ giá cố định 1,4 làm các bảng cân đối kế toán của các NHTM trở nên bị xấu đi nghiêm trọng.

- Ngày 19-20/1/2002, Tổng thống Duhalde bãi bỏ quyết định đảm bảo tiền gửi bằng USD, chuyển sang đồng Peso ở mức tỷ giá không xác định.

Thực trạng nợ công của Việt Nam

Giai đoạn từ 2010 trở về trước (Biểu 2)

Biểu 2 cho thấy, nợ công của Việt Nam đang tăng dần qua các năm và tốc độ tăng nợ công đang lớn dần: Nếu như năm 2007, nợ công của Việt Nam chỉ bằng 33,8% GDP, thì đến năm 2010 đã bằng 56,7% GDP.

Theo IMF, ngưỡng nợ công được coi là thận trọng cho các nước mới nổi là 40%/GDP. Với mức này, IMF khuyến cáo Việt Nam nên giảm mức nợ công, bồi nợ công của Việt Nam tính theo GDP có khả năng cao hơn nữa do các nguyên nhân sau: (i) Nhu cầu cho xây dựng kết cấu hạ tầng của Việt Nam trong thời kỳ 2006 - 2010 lên tới 11- 13% GDP/năm. Trong đó, nhiều mặt hàng nguyên liệu cho xây dựng phải nhập khẩu như sắt, thép... Với tỷ giá VND/USD cao; (ii) Tín dụng quốc tế của Chính phủ với các tổ chức quốc tế và NHTƯ các nước có thể vẫn tăng; (iii) Khả năng cắt giảm đầu tư của doanh nghiệp nhà nước hoàn toàn có thể xảy ra. Nhưng nó còn phụ thuộc vào quyết sách và quyết tâm của Chính phủ; (iv) Cơ chế quản lý tài chính công của Việt Nam chưa hoàn chỉnh; (v) Khả năng thay thế cho việc tài trợ từ đầu tư công bằng các nguồn vốn khác là khó khăn; (vi) Thâm hụt cán cân thương mại còn cao. Theo số liệu được tổng hợp từ báo cáo của Bộ Tài chính và Ủy ban thường vụ Quốc hội. Năm 2010, tỷ lệ nợ công trên GDP theo cách tính của Bộ Tài chính là 56,7% GDP tương đương 1.103 nghìn tỷ đồng. Trong đó, nợ nước ngoài bằng 42,2%GDP. Nợ công nước ngoài bằng 30,5% GDP (chưa tính đến các khoản vay tự trả của các tổng công ty, tập đoàn Nhà nước mà Chính phủ có nghĩa vụ trả nợ, dự phòng và các khoản nợ lương hưu tiềm ẩn).

Nợ công của Việt Nam sau 2010

Như chúng ta đã biết thì khủng hoảng nợ công châu Âu bùng phát vào năm 2010 và cho đến nay vẫn chưa có dấu hiệu chấm dứt. Đối với Việt Nam thì diễn biến nợ công giai đoạn sau 2010 thế nào?

Theo đồng hồ nợ công toàn cầu (Global debt clock) trên trang The Economist.com, tính đến 13h (giờ Việt Nam) ngày 28/9/2012, nợ công của Việt Nam ở mức trên 68,119 tỷ USD; bình quân nợ công theo đầu người là 762,2 USD; nợ công chiếm 49,9% GDP. Cùng thời điểm, nợ công toàn cầu đang ở mức trên 48.947 tỷ USD. Tuy vậy, nợ công của Việt Nam diễn biến rất nhanh theo chiều hướng xấu dần. Cụ thể, cũng theo số liệu trên đồng hồ nợ công này thì nợ công của Việt Nam tính đến đầu tháng 3/2013 là hơn 71,749 tỷ USD, tương đương 49,4% GDP, binh quân mỗi người dân gánh số nợ công là hơn 800 USD. Năm 2012, nợ công của Việt Nam ở mức 63,671 tỷ USD, tương đương 50,6% GDP, và tính trung bình thì mỗi người dân Việt Nam trong năm 2012 gánh hơn 716 USD nợ công. Economist tính rằng, nợ công của Việt Nam hiện đang tăng vớí tốc độ 12,7%/năm.

Còn theo các tư liệu công bố của Bộ Tài chính thì tính đến ngày 31/12/2011, nợ công là 1,392 triệu tỷ đồng, bằng 54,9% GDP năm 2011, bao gồm: (i) Tổng dư nợ của Chính phủ tính đến ngày 31/12/2011 là 1 096 triệu tỷ đồng, bằng 43,2% GDP (gồm các khoản vay trong nước của Chính phủ là 429 nghìn tỷ đồng từ các nguồn phát hành trái phiếu, tín phiếu, vay tồn ngân kho bạc, các khoản vay khác theo quy định của pháp luật; và vay nước ngoài là 667 nghìn tỷ đồng từ các nguồn vay ODA, vay ưu đãi và vay thương mại); (ii) Nợ được Chính phủ bảo lãnh tính đến ngày 31/12/2011 là 285 nghìn tỷ đồng, bằng 11,3% GDP, gồm bảo lãnh vay nước ngoài của các doanh nghiệp và tổ chức tín dụng; bảo lãnh vay/phát hành trái phiếu trên thị trường vốn trong nước cho các định chế tài chính chính sách (Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng Chính sách xã hội) và một số dự án trọng điểm theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; (iii) Nợ chính quyền địa phương tính đến ngày 31/12/2011 là 10,7 nghìn tỷ đồng, bằng 0,4% GDP, gồm: trái phiếu chính quyền địa phương, vay tồn ngân kho bạc, các khoản vay khác theo quy định của pháp luật. Như vậy, mặc dù các tư liệu thống kê đã có sự khác biệt, song nó phản ánh 2 vấn đề:

Thứ nhất, nợ công của Việt Nam vẫn đang nằm trong "ngưỡng" an toàn.

Thứ hai, nợ công của Việt Nam có tốc độ tăng rất nhanh, nếu như không có các giải pháp hữu hiệu thì tình huống có thể sẽ xấu đi rất nhanh trong tương lai gần.

Bài học rút ra cho các nước

Bài học về kiểm soát thâm hụt ngân sách

Thâm hụt ngân sách là vấn đề có tính thường trực của hầu hết các Chính phủ, song, nếu không kiểm soát tốt thâm hụt ngân sách thì nguy cơ gia tăng nợ công là khó tránh khỏi. Nguyên tắc trong kiểm soát nợ công là "mỗi đồng nợ công ngày hôm nay phải được bù đắp bằng thặng dư ngân sách ngày mai". Nếu không đáp ứng được đòi hỏi có tính nguyên tắc này, mà lại để tái diễn tình trạng thâm hụt ngân sách cao và kéo dài thì sẽ gây nên những áp lực to lớn về nghĩa vụ trả nợ trong tương lai.

Đồng thời, nó cũng làm dấy lên các quan ngại về tính bất an của môi trường kinh tế vĩ mô và kích thích các hoạt động đầu cơ thao túng thị trường. Những điều này khiến nguy cơ khủng hoảng nợ công luôn tiềm ẩn nhất là tại những nước có nền kinh tế thị trường còn yếu kém. Đối với Việt Nam, vấn đế kiểm soát thâm hụt ngân sách cần được đặt ra nghiêm túc, bởi thâm hụt ngân sách của Việt Nam vẫn là vấn đề tồn tại cố hữu, thậm chí đã và đang tiếp tục gây những quan ngại nhất định đối với cộng đồng tài chính quốc tế (Ngày 15/12/2010, Moody's đã quyết định hạ một bậc tín nhiệm của trái phiếu Chính phủ Việt Nam từ Ba3 xuống B1. Đầu tháng 8/2011, hãng đánh giá tín dụng công bố duy trì mức tín nhiệm nợ công của Việt Nam là B+ (đây là mức ngang với Mông Cổ và Venezuela nhưng thua Philipines và Indonesia). Vì hãng này cho rằng, họ chưa thấy sự chuyển biến rõ rệt trong việc cắt giảm chi tiêu công - điểm căn bản để xác định nợ công của Việt Nam.

Hãng này cũng cho rằng nợ công của Việt Nam đã vượt ngưỡng 50% GDP đang cao hơn mức trung bình đối với hạng B. Ngày 19/8 hãng Standar & Poor's đã hạ một mức tín nhiệm của Việt Nam từ BA xuống BB - mức thấp nhất so với các nước Đông Nam Á chỉ ngang bằng với Bangladesh và Mông cổ), Những chỉ báo về nợ công của Việt nam có tốc độ tăng trưởng rất nhanh những năm gần đây đang đặt ra những vấn đề rất cấp bách phải tăng cường quản lý nợ công nếu không muốn những hệ quả xấu xảy ra như của Argentina.

Bài học về hiệu quả sử dụng vốn vay

Sử dụng vốn vay để đầu tư là con dao hai lưỡi, thể hiện: Nếu như nguồn vốn vay được sử dụng hiệu quả thì sẽ đem lại những tác động tích cực, bởi đầu tư công thường hướng vào các khu vực kinh tế then chốt, tạo hiệu ứng lan tỏa, nên sự hiệu quả của các lĩnh vực được đầu tư từ vốn ngân sách, cho dù là đi vay để đầu tư, thì cũng có tác động kích thích các khu vực kính tế khác trong nền kinh tế quốc dân nâng cao hiệu quả.

Nhưng ngược lại, nếu như đầu tư từ vốn ngân sách dàn trải, kém hiệu quả, ít hướng vào chi cho đầu tư phát triển mà chủ yếu hướng vào duy trì và nâng cao đời sống phúc lợi phồn vinh giả tạo, thậm chí lãng phí, thất thoát xuất phát từ tình trạng tham nhũng, sẽ có những tác động rất tiêu cực kìm hãm sự phát triển của các khu vực kinh tế khác và dẫn tới hiệu quả kinh tế xã hội sẽ bị suy giảm. Không những thế, các nghĩa vụ trả nợ sẽ thiếu cơ sở thực thi. Sự việc PMU 18, của Vinashin, Vinalines... gần đây đưa ra các báo động đỏ về sử dụng vốn vay mà không có sự kiểm soát chặt chẽ khiến vốn bị thất thoát lớn, đồng thời, cũng góp một phần không nhỏ khiến Việt Nam bị liệt vào nhóm các nền kinh tế "có rủi ro tín dụng cao".

Bài học về quản lý nợ công

Tất cả các nước lâm vào khủng hoảng nợ công đều có nguyên nhân từ sự quản lý nợ công lỏng lẻo, thiếu một chiến lược quản lý nợ quốc gia hiệu quả. Thêm vào đó, sự thiếu minh bạch về thông tin kinh tế xã hội nói chung, trong đó đặc biệt là thông tin về thực trạng nợ công quốc gia sẽ khiến những nguy cơ tiềm ẩn về khả năng xảy ra khủng hoảng không được phát hiện và cảnh báo kịp thời.

Một thực tế là, một số quốc gia việc thống kê tình hình nợ quốc gia thiếu trung thực, thậm chí che giấu những thông tin bất lợi để tiếp tục nhận được các khoản trợ giúp của nước ngoài và các tổ chức quốc tế; hoặc lợi dụng uy tín của quốc gia được nâng cao để tăng cường vay nợ tài trợ cho các khoản chi tiêu để duy trì đời sống phúc lợi giả tạo. Nếu như các quốc gia không có cơ chế để ngăn chặn những bất cập này thì khủng hoảng nợ trước sau cũng sẽ bùng phát, bởi không có bất cứ cơ sở tài chính nào để các quốc gia này có thể thực thi được các nghĩa vụ nợ của mình và làm khủng hoảng niềm tin từ các nhà đầu tư nước ngoài.

Bài học về kiểm soát năng lực trả nợ của nền kinh tế

Về nguyên lý thì để các quốc gia có thể thanh toán được các khoản nợ gốc thì các món vay công phải được chính phủ kiểm soát chặt, bảo đảm không có bất cứ sự thất thoát nào. Nghĩa là, nếu như các khoản vốn vay đem đầu tư mà có sự thất thoát thì sẽ đe dọa trực tiếp đến khả năng thực hiện nghĩa vụ thanh toán nợ gốc trong tương lai.

Cũng tương tự như vậy, để thanh toán các món lãi phát sinh theo các nghĩa vụ gắn với các khoản tiền mà chính phủ đã đi vay thì các khoản đầu tư này phải có lãi, bảo đảm rằng khoản lãi thu được từ hoạt động đầu tư này ít nhất giúp các Chính phủ vay nợ có thể thực hiện được nghĩa vụ trả lãi theo các hợp đồng vay nợ. Điều này cũng có nghĩa rằng, các khoản tiền vay của Chính phủ phải có mục tiêu rõ ràng và chắc chắn được quản lý tốt và luôn đạt hiệu quả cao.

Nếu như chưa chắc chắn đáp ứng được các yêu cầu này thì tốt nhất các Chính phủ phải rất thận trọng, nếu như không muốn vướng vào chiếc bẫy nợ công trong tương lai khiến các quốc gia ít có lối thoát hữu hiệu mà không bị trả giá đắt. Đối với Việt Nam, nhằm tăng cường quản lý nợ công, ngày 27/7/2012, Thủ tướng Chính phủ đã công bố Quyết định số 958/QĐ-TTg về phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, trong đó qui định: (i) Huy động vốn vay và trả nợ phải nằm trong giới hạn các chi tiêu an toàn về nợ công, nợ Chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia; (ii) Chủ động cải tiến công cụ quản lý nợ công, đa dạng hóa các hình thức vay vốn với chi phí hợp lý, chuyển đổi cơ cấu vay theo hướng tăng dần tỷ trọng huy động vốn vay trong nước, giảm dần mức độ vay nước ngoài và hạn chế bảo lãnh Chính phủ; (iii) Chính phủ thống nhất quản lý huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia hiệu quả, an toàn. Các qui định là cần thiết, song, việc kiểm soát tuân thủ vẫn là vấn đề lớn đặt ra hiện nay, bởi nợ công là con dao hai lưỡi, nó có thể khiến các quốc gia đối mặt với những bất ổn lớn nếu như không kiểm soát nợ công hiệu quả.