Sự cần thiết của một loại hình qũy

Sự phát triển của các quỹ TCNN ngoài NSNN là một vấn đề rất đáng quan tâm trong quá trình phát triển KT-XH của mỗi quốc gia. Vấn đề này càng đặc biệt quan trọng đối với những quốc gia đang phát triển như Việt Nam. Ở nhiều nước trên thế giới, đã từng có giai đoạn tồn tại khá nhiều quỹ TCNN ngoài NSNN có quy mô tương đương, thậm chí lớn hơn quy mô quỹ NSNN. Nhưng trong những năm gần đây, các nước đã tăng cường quản lý để thu hẹp quy mô của các quỹ này trên cơ sở hoàn thiện Luật NSNN nhằm triệt để tuân thủ nguyên tắc đầy đủ và toàn diện trong quản lý NSNN.

Về mặt khái niệm, có nhiều định nghĩa khác nhau, nhưng đa số các nhà khoa học đều cho rằng quỹ TCNN là quỹ tiền tệ mà Nhà nước là chủ sở hữu, tổ chức huy động và sử dụng theo mục đích của Nhà nước. Trong hệ thống các quỹ TCNN thì NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất, chịu sự chi phối chặt chẽ của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội). Tuy nhiên, bên cạnh quỹ NSNN còn xuất hiện các quỹ TCNN khác mà người ta gọi là các quỹ TCNN ngoài NSNN. Mục đích thành lập các quỹ TCNN ngoài NSNN là nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển và để hỗ trợ thêm cho quỹ NSNN trong những lĩnh vực mà quỹ NSNN không đài thọ đủ.

So với quỹ NSNN thì các quỹ TCNN ngoài NSNN có đặc trưng cơ bản, nhằm giải quyết những biến động bất thường, không dự báo trước được trong quá trình phát triển KT-XH, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà nước phải có trách nhiệm xử lý. Cơ chế huy động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN tương đối linh hoạt. Tính chất linh hoạt đó bắt nguồn từ mục tiêu sử dụng. Đặc trưng này tạo ra hành lang rộng trong việc sử dụng nguồn lực tài chính để xử lý tình huống. Việc sử dụng các quỹ TCNN ngoài NSNN thường có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiển của Nhà nước đối với từng loại quỹ.

Sự ra đời và tồn tại của từng loại quỹ ngoài NSNN tuỳ thuộc vào sự kiện KT-XH và các tình huống nhất định. Khi các sự kiện và tình huống không còn hoặc đã được giải quyết dứt điểm hoặc sự kiện được trở lại trạng thái bình thường thì cùng là lúc từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN sẽ không còn lý do để tồn tại.

Thực trạng quản lý ở Việt Nam

Ở Việt Nam, trong những năm qua, các quỹ TCNN ngoài NSNN ra đời và phát triển khá rầm rộ. Hoạt động của các quỹ này có nhiều đặc thù riêng, thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Trên thực tế, các quỹ TCNN ngoài NSNN ra đời và phát triển đã có nhiều đóng góp quan trọng vào thành công trong phát triển KT-XH, đã huy động thêm nguồn lực tài chính trong nền kinh tế, hỗ trợ NSNN giải quyết nhiều nhiệm vụ khó khăn, phát sinh đột xuất, tăng cường khả năng đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng KT-XH.

Hiện nay, các quỹ TCNN ngoài NSNN được thành lập theo quy định của nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật, có quỹ được hình thành theo quy định của Luật (như: Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Dự trữ quốc gia, Luật Phòng chống tác hại thuốc lá, Luật Quản lý nợ công, Luật Giá, Luật Viễn thông, Luật Giao thông đường bộ, Luật Khoa học và công nghệ, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ trẻ em, Luật Người khuyết tật…). Theo đó, đã có hàng loạt quỹ có cơ sở pháp lý để ra đời (như: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Dự trữ quốc gia, Quỹ Phòng chống tác hại của thuốc lá, Quỹ Viễn thông công ích, Quỹ Bảo trì đường bộ, Quỹ Sắp xếp và phát triển doanh nghiệp, Quỹ Tích lũy trả nợ, Quỹ Bình ổn giá, Quỹ Bảo trợ trẻ em, Quỹ Đầu tư phát triển của địa phương…).

Theo thống kê chưa đầy đủ, hiện nay có gần 40 quỹ TCNN được phép thành lập theo quy định của Luật, Pháp lệnh, gần 20 quỹ thành lập theo các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, theo giám sát bước đầu của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội cho thấy có trên 70 quỹ TCNN ngoài NSNN đã được thành lập ở Trung ương và địa phương với quy mô, tính chất và phạm vi hoạt động khá đa dạng. Trong đó, có nhiều quỹ được NSNN cấp vốn thành lập ban đầu, gọi là “vốn mồi” hoặc được cấp bổ sung vốn điều lệ trong năm hoặc được cấp một phần vốn trong quá trình hoạt động.

Xét về quy mô, chỉ có một số quỹ TCNN ở Trung ương là có nguồn thu, nhiệm vụ chi lớn (chiếm trên 95% tổng số chi của các quỹ TCNN ngoài NSNN), còn lại chủ yếu là các quỹ có quy mô nhỏ, phạm vi hoạt động hẹp trong một số lĩnh vực hoặc một địa phương. Có quỹ chịu sự quản lý của các ngành hoặc chính quyền địa phương, nhưng được tách khỏi ngân sách và có tính độc lập nhất định với chức năng chủ yếu là đảm bảo kinh phí để thực hịên các bịên pháp theo những mục tiêu riêng. Có quỹ có nguồn gốc chủ yếu hoặc một phần từ NSNN và một phần bằng các nguồn vốn huy động khác.

Việc hình thành các quỹ TCNN ngoài NSNN có thể coi là một giải pháp điều hành nền tài chính quốc gia có tính linh hoạt hơn, đồng thời là biện pháp quan trọng hỗ trợ cho quỹ NSNN. Tuy nhiên, vấn đề quan trọng là việc hình thành các quỹ TCNN ngoài NSNN phải dựa trên cơ sở các quy định của Nhà nước, phù hợp với lòng dân, được sự ủng hộ của đại đa số nhân dân và phải phù hợp với tình hình phát triển KT-XH của đất nước trong từng thời kỳ.

Tác động tích cực của một số quỹ TCNN ngoài NSNN đã huy động đóng góp của các doanh nghiệp (DN), các tổ chức kinh tế và người lao động, huy động được sự tài trợ của các tổ chức quốc tế (như quỹ bảo vệ môi trường, quỹ phát triển khoa học công nghệ…), qua đó động viên thêm nguồn lực tài chính nhằm thực hiện một số mục tiêu của cộng đồng hoặc của ngành, lĩnh vực, thực hiện các chính sách an sinh xã hội.

Bên cạnh những tác động tích cực thì cũng còn những hạn chế và tồn tại trong quản lý và giám sát các quỹ TCNN ngoài NSNN. Cụ thể như sau:

- Việc hình thành quá nhiều quỹ có nguy cơ dẫn đến phân tán, quản lý lỏng lẻo, tiêu cực, tham nhũng. Trên giác độ quản lý và giám sát của Nhà nước, nhất là hoạt động quản lý vĩ mô nền kinh tế, cần thiết phải kiểm soát quá trình hình thành, phân phối và sử dụng các quỹ; phân loại các quỹ để xây dựng những cơ chế quản lý chung, bổ sung những quy định mang tính pháp lý dựa trên một số nguyên tắc cơ bản nhằm quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia.

Nếu nguồn thu của các quỹ không đưa thẳng vào NSNN để cấp phát cho các nhiệm vụ chi, thì cũng phải được phản ánh đầy đủ và quản lý theo đúng Luật NSNN, đồng thời có sự phối hợp tốt để không bị đọng vốn do chưa có nhu cầu sử dụng trong khi NSNN luôn cần nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi của NSNN. Mặt khác, khi các quỹ tài chính có cơ chế tự huy động nguồn thu riêng nên khó kiểm soát; nếu đưa nguồn thu vào quỹ này thì sẽ không đưa vào quỹ khác; do đó dẫn đến hạn chế khả năng huy động tập trung nguồn lực của Nhà nước, đặc biệt là cho các nhiệm vụ đòi hỏi quy mô lớn hoặc cần phải xử lý cấp bách.

- Sự khác biệt cơ bản giữa quỹ TCNN ngoài NSNN và quỹ NSNN là cơ chế chi trả của ngân sách thì phải chịu sự kiểm soát nghiêm ngặt của hệ thống Kho bạc Nhà nước theo quy định của pháp luật, còn đối với các quỹ tài chính thì Kho bạc Nhà nước hoàn toàn không kiểm soát, các quỹ "tự kiểm soát" chi tiêu; trường hợp các quỹ mở tài khoản tại Kho bạc thì Kho bạc cũng chỉ kiểm soát về mặt hợp pháp, hợp lệ; vì vậy, nếu không kiểm soát, giám sát chặt chẽ của cơ quan quản lý thì sẽ dễ dẫn đến khả năng vi phạm chế độ chi tiêu, sử dụng kinh phí sai mục đích... gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến nền KT-XH và an ninh tài chính quốc gia.

- Một số quỹ chưa được phân định rõ ràng việc thu chi, chưa phù hợp với quy định của Luật NSNN. Trong một số trường hợp, nguồn thu phải được tập trung vào NSNN (như Quỹ Bảo trì đường bộ có nguồn thu từ phí sử dụng đường bộ, Quỹ Môi trường được bổ sung từ phí môi trường, Quỹ Phát triển khoa học công nghệ chi cho một số nhiệm vụ thuộc sự nghiệp khoa học công nghệ...). Tình trạng thu và sử dụng một số loại phí thuộc NSNN hoặc chi cho nhiệm vụ thường xuyên của NSNN nhưng lại để ngoài NSNN là chưa phù hợp với Luật NSNN hiện hành.

- Việc phát triển nhanh các quỹ, nếu không kiểm soát chặt chẽ được sẽ dẫn đến tình trạng lạm thu, vượt quá khả năng của DN và dân cư. Trên thực tế đã có những địa phương (nhất là cấp xã) huy động nhiều khoản đóng góp của dân cư, nhưng sử dụng chưa công khai, chưa minh bạch, hiệu quả thấp, dẫn đến các tác động xấu về KT-XH ở địa phương. Một số quỹ hoạt động kém hiệu quả, không thực hiện được nhiệm vụ đề ra, chưa huy động được sự tham gia đóng góp từ các nguồn lực ngoài NSNN trong xã hội.

- Chưa có một khung chế tài để quản lý thống nhất các quỹ. Có quỹ ra đời và hoạt động theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ hoặc của một bộ, ngành, địa phương riêng biệt; một số quỹ ra đời dựa trên cơ sở Luật, Pháp lệnh; chưa có văn bản pháp lý thống nhất có tính quy định chung để điều chỉnh các hoạt động của quỹ, quy định các nguyên tắc thành lập và sử dụng hệ thống các quỹ. Do bản chất hoạt động của các quỹ không nằm trong hệ thống NSNN nên không bị điều chỉnh trực tiếp bởi Luật NSNN; các quỹ này cũng không phải là các tổ chức cung cấp các khoản tài chính thương mại như các ngân hàng, nên cũng không chịu sự điều chỉnh trực tiếp của Luật Các tổ chức tín dụng. Một số quỹ là tổ chức tài chính hoạt động “lưỡng tính”, nằm giữa NSNN và tổ chức tài chính thương mại; nên gây khó khăn trong công tác kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước đối với các quỹ tài chính.

Một số đề xuất, kiến nghị

Trong bối cảnh hiện nay, việc hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các quỹ TCNN ngoài NSNN là hoàn toàn cần thiết. Để đảm bảo tính thống nhất trong việc quản lý thu, chi đối với các quỹ TCNN ngoài NSNN cần nghiên cứu sửa đổi bổ sung quy định của Luật NSNN (năm 2002) trong đó làm rõ khái niệm quỹ TCNN ngoài NSNN - đó là quỹ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập hoặc cho phép thành lập, có nguồn thu riêng (trong đó có một phần hay toàn bộ được hình thành từ khoản thu của Nhà nước) và có nhiệm vụ chi riêng (trong đó có một phần hay toàn bộ được gọi là khoản chi của Nhà nước), bảo đảm không trùng với nhiệm vụ thu, chi của NSNN.

Đồng thời, cần sửa đổi bổ sung quy định của Luật NSNN về chế độ báo cáo công khai, minh bạch đối với hoạt động của các quỹ TCNN ngoài NSNN; quy định trách nhiệm và quyền hạn của các ngành, các cấp trong việc thành lập, sử dụng quỹ và báo cáo tình hình thu, chi của từng loại quỹ. Chính phủ cần báo cáo kết quả hoạt động của các quỹ TCNN ngoài NSNN cùng với báo cáo về NSNN hàng năm trình Quốc hội.

Cần tăng tính độc lập của một số quỹ để tiến tới có khả năng tự cân đối, hạn chế tài trợ từ NSNN. Giải thể các quỹ không có khả năng tài chính độc lập, hoạt động kém hiệu quả, lãng phí nguồn lực. Sáp nhập các quỹ mang tính chất đầu tư sinh lời để trở thành các định chế tài chính mạnh của Chính phủ và của UBND các tỉnh, thành phố.

Tăng cường sự giám sát của cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND) đối với hoạt động của các quỹ tài chính. Đây là vấn đề rất quan trọng, vì nguồn lực tài chính hình thành các quỹ, có một phần quan trọng được huy động từ dân, một phần trích từ NSNN. Suy cho cùng, cho dù cơ chế huy động có khác nhau, song đều là nguồn lực tài chính của dân đóng góp. Do đó, việc sử dụng nguồn lực đó phải đặt dưới sự giám sát của nhân dân và cơ quan đại diện cho dân là điều tất yếu. Hơn nữa, có đặt dưới sự giám sát của nhân dân, của cơ quan dân cử thì hoạt động của các quỹ tài chính mới chống được hiện tượng thất thoát, lãng phí, tham nhũng, từ đó làm cho hoạt động của các quỹ tài chính trở nên hiệu quả hơn.

Ban hành Luật Quản lý các quỹ tài chính để bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật, trong đó chú ý điều chỉnh một số vấn đề cơ bản như: Về điều kiện hình thành quỹ: Ở trung ương: Tuỳ theo quy mô, tính chất, mục đích, yêu cầu của quỹ tài chính quốc gia để xác định cấp có thẩm quyền quyết định thành lập (Thủ tướng Chính phủ hoặc Chính phủ). Nếu là quỹ chuyên dùng của các bộ thì Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập trên cơ sở đề nghị của bộ quản lý ngành, lĩnh vực sau khi đã thống nhất với Bộ Tài chính. Ở địa phương do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định thành lập quỹ theo phê chuẩn của HĐND (phải có ý kiến của Sở Tài chính); chính quyền cấp huyện, xã không được thành lập quỹ sai quy định. Nếu là quỹ có tính chất đầu tư thì phải được sự đồng ý bằng văn bản của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Đối với việc thành lập các quỹ xã hội, từ thiện do các tổ chức, cá nhân tự thành lập ở địa phương phải thực hiện theo đúng quy định của pháp luật và được kiểm tra, giám sát để kịp thời chấn chỉnh những sai sót, tránh các trường hợp lợi dụng để huy động, quyên góp kinh phí sai quy định.

Về nguyên tắc thu, chi của quỹ: Các quỹ phải bảo đảm nguyên tắc công khai, thu, chi theo quy định của pháp luật; chi theo đúng mục tiêu và dự toán được duyệt; phải được sự kiểm soát chi của hội đồng quản lý, và có sự kiểm tra, giám sát của cơ quan tài chính. Thực hiện công khai mục đích huy động, kết quả huy động và chi tiết nội dung thu, chi của quỹ cũng như hiệu quả sử dụng quỹ.

Về cơ chế vận hành của quỹ: Ngoài huy động bắt buộc, huy động tự nguyện, các quỹ được tham gia huy động trên thị trường vốn, thị trường chứng khoán. Các khoản vốn tạm thời nhàn rỗi của quỹ được sử dụng đầu tư để sinh lời. Các quỹ phải có dự phòng rủi ro, phải có định chế để đảm bảo khả năng an toàn quỹ. Bảo đảm tính độc lập tương đối của các quỹ, bảo toàn và phát triển vốn, nâng cao tính chủ động của các quỹ, từng bước tạo điều kịên cho các quỹ tài chính thực hịên nhịêm vụ kinh doanh theo cơ chế thị trường như là những DN đặc thù.

Các quỹ tài chính phải có chiến lược đầu tư, bảo toàn và phát triển vốn, tái đầu tư một cách có hiệu quả; theo dõi tổ chức, đánh giá hiệu quả đầu tư vào từng vùng, từng lĩnh vực, từng ngành nghề. Cần tuân thủ nguyên tắc trong hoạt động của các quỹ tài chính như: Giảm chi phí quản lý, bộ máy quản lý nên gọn nhẹ hơn, nhưng chất lượng hoạt động vẫn phải được đảm bảo và thậm chí còn tăng lên. Bảo đảm tiềm lực tài chính của các quỹ. Nguồn lực tài chính của từng quỹ cần đáp ứng được yêu cầu đầu tư vốn trung và dài hạn, đầu tư cho cơ sở hạ tầng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Các quỹ tài chính thuộc lĩnh vực xã hội phải nhằm đến đối tượng khách hàng thuộc diện chính sách xã hội, cung cấp nguồn vốn trung và dài hạn với lãi suất ưu đãi, được Nhà nước hỗ trợ trong quá trình hoạt động kinh doanh.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 8 - 2013