Một số nét chính về quỹ tài chính ngoài ngân sách

Quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN (gọi tắt là quỹ ngoài NSNN), có vai trò hết sức quan trọng trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước từng thời kỳ. Theo quy định của Nhà nước, các địa phương, bộ, ngành, doanh nghiệp (DN) nhà nước được quyền chủ động thu, chi, quản lý loại quỹ này theo các quy định của pháp luật hiện hành. Dù các quỹ được thiết lập với mục đích khác nhau nhưng đều nhằm thực hiện sự can thiệp của Nhà nước vào kinh tế.

Nguồn tài chính hình thành các quỹ ngoài NSNN, một phần trích từ NSNN theo quy định của Luật NSNN (tạo vốn ban đầu cho quỹ hoạt động), một phần huy động từ các nguồn tài chính trong xã hội, chủ yếu là nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế, xã hội và các tầng lớp dân cư. Nhìn chung, độ lớn của các quỹ ngoài NSNN phụ thuộc vào thực trạng của nền kinh tế. Hơn nữa, dù cho nguồn lực của xã hội có được tập trung vào quỹ ngoài NSNN thì đó thực sự vẫn là chuyển giao nguồn lực từ khu vực tư cho khu vực công, từ hàng hóa cá nhân sang hàng hóa công và thực hiện các chương trình phân phối lại thu nhập của Nhà nước.

Để quản lý, giám sát các quỹ này, khoản 5 Điều 15 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định: Quỹ có nguồn từ NSNN phải công khai các nội dung sau đây: Quy chế hoạt động và cơ chế tài chính của quỹ; Kế hoạch tài chính hằng năm, trong đó chi tiết các khoản thu, chi có quan hệ với NSNN theo quy định của cấp có thẩm quyền; Kết quả hoạt động của quỹ; Quyết toán năm được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 192/2004/ QĐ-TTg ngày 16/11/2004 ban hành Quy chế công khai tài chính, trong đó: các quỹ có nguồn từ NSNN và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân được thành lập theo quy định của pháp luật phải công khai tài chính theo quy định của quy chế này. Ngày 20/11/2008, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị 33/2008/CT-TTg, chấn chỉnh công tác quản lý thu, chi tài chính- ngân sách, trong đó nhấn mạnh: nghiêm cấm việc lập các quỹ ngoài ngân sách và sử dụng ngân sách để cho vay, tạm ứng đối với những việc, nội dung sai chế độ quy định…

Bộ Tài chính cũng có Thông tư 19/2005/TT-BTC ngày 11/3/2005 hướng dẫn việc công khai tài chính đối với các quỹ có nguồn từ NSNN và các khoản đóng góp từ nhân dân và Quyết định số 72/QĐ-BTC ngày 10/01/2013 ban hành kèm theo Quy trình thanh tra các Quỹ tài chính ngoài NSNN.

Thực trạng hoạt động của các quỹ ngoài ngân sách

Số lượng quỹ ngoài NSNN

Chưa có tài liệu nào thống kê chính xác, đầy đủ các Quỹ ngoài NSNN. Theo chúng tôi, hiện nay có 36 Quỹ ngoài NSNN; trong đó: có 21 quỹ do Thủ tướng có quyết định thành lập và quy định tổ chức hoạt động của quỹ; 09 quỹ do Chính phủ có nghị định thành lập và quy định tổ chức hoạt động của quỹ; 06 quỹ do các bộ, ngành có quyết định thành lập. Các địa phương ngoài việc thành lập các Quỹ ngoài NSNN theo quy định pháp luật, căn cứ đặc thù, tình hình của địa phương đã thành lập thêm các quỹ như: Quỹ nạn nhân chất độc da cam/dioxin; Quỹ Cứu trợ; Quỹ hỗ trợ học sinh nghèo hiếu học; Quỹ hỗ trợ cho tù chính trị bị địch bắt tù đày; Quỹ điện công cộng; Quỹ mái ấm Công đoàn...

Mục tiêu, phạm vi và kết quả hoạt động của một số quỹ

Quỹ Bảo hiểm xã hội (BHXH) bắt buộc được thành lập theo quy định tại Nghị định số 12/1995/NĐ-CP ngày 26/01/1995 của Chính phủ về việc ban hành Điều lệ BHXH; Luật BHXH. Số dư quỹ đến ngày 31/12/2010 là 129.088 tỷ đồng, đến ngày 31/12/2011 khoảng 156.700 tỷ đồng, ước tính cuối năm 2012 số dư khoảng 200.619 tỷ đồng. Số người tham gia đến 31/12/2011 khoảng 10 triệu người và đối tượng được hưởng đến 31/12/2011 khoảng 2,5 triệu người. Bình quân một năm BHXH bắt buộc tăng khoảng 0,3 triệu người nhưng số người xin nghỉ hưởng BHXH một lần lại gấp đôi. Tình trạng nợ đọng, chậm đóng quỹ BHXH đang diễn ra khá phổ biến trong cả nước trong khi đó việc mở rộng quy mô quỹ đang diễn ra khá chậm, khiến nguồn quỹ này đang dứng trước nguy cơ cạn kiệt. Đồng thời, nếu lương tiếp tục điều chỉnh lên, dự báo đến năm 2023 có khoảng 10 triệu người hưởng lương hưu, tiền quỹ chỉ đủ dùng để chi chứ không có đầu tư.

Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) được thành lập theo quy định tại Luật BHXH. Số dư quỹ đến ngày 31/12/2010 là 8.980 tỷ đồng, đến ngày 31/12/2011 khoảng 15.500 tỷ đồng, cuối năm 2012 là khoảng 21.815 tỷ đồng. Theo số liệu thống kê của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, năm 2011 số người đăng ký thất nghiệp là 333.305 người (tăng 77% so với 2010). Tổng số người tham gia đến 31/12/2011 khoảng 7,93 triệu người; đối tượng được hưởng đến 31/12/2011 khoảng 292.000 người. Gần 4 năm chỉ có hơn 1% số người lao động thất nghiệp được đào tạo nghề thông qua Quỹ này.

Theo quy định BHTN hiện hành thì người có thu nhập cao thì được hỗ trợ lớn. Nhà nước hỗ trợ mức đóng mức phí BHTN cho người lao động tương đương 1%/lương; người có thu nhập kịch trần 16 triệu/tháng tham gia đóng BHTN, hàng tháng Nhà nước hỗ trợ là 160.000 đồng; người có mức thu nhập 1,5 triệu đồng/tháng, mức hỗ trợ của Nhà nước là 15.000 đồng/tháng, có sự chênh lệch về sự hỗ trợ của Nhà nước giữa người lao động tới hơn 10 lần.

Quỹ BHXH tự nguyện, được thành lập theo quy định tại Luật BHXH. Số dư của quỹ đến ngày 31/12/2010 là 341 tỷ đồng; đến ngày 31/12/2011 khoảng 595 tỷ đồng; đến cuối năm 2012 số dư khoảng 978 tỷ đồng. Số người tham gia đến ngày 31/12/2011 khoảng 104.518 người; đối tượng được hưởng đến ngày 31/12/2011 khoảng 1.393 người.

Theo báo cáo của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, trong năm 2012, BHXH Việt Nam đã thực hiện đầu tư 199,5 tỷ đồng, thu hồi 148 tỷ đồng, tổng số dư nợ đầu tư đến cuối năm 2012 là 233.611 tỷ đồng (bao gồm cả số tiền đầu tư từ quỹ Bảo hiểm y tế(BHYT), tăng 52.649 tỷ đồng (29%) so với năm 2011. Số dư nợ đầu tư: cho NSNN vay 129.000 tỷ đồng (55,2%); mua trái phiếu chính phủ 42.500 tỷ đồng (18,2%); cho các ngân hàng thương mại của Nhà nước, Ngân hàng Phát triển Việt Nam, Ngân hàng Chính sách xã hội vay 58.363 tỷ đồng (25%)… Mức lãi suất đầu tư năm 2012: các khoản mua trái phiếu chính phủ là 9,25%/năm; cho Ngân hàng Nhà nước vay là 10,14%/năm; cho các ngân hàng thương mại Nhà nước vay là 11,75%/năm. Tổng số tiền sinh lời thu được trong năm khoảng 18.000 tỷ đồng, tăng 3.622 tỷ đồng (25%) so với năm 2011. Dự kiến phân bổ vào quỹ BHXH bắt buộc là 12.943 tỷ đồng, quỹ BHXH tự nguyện là 45 tỷ đồng, quỹ bảo hiểm thất nghiệp khoảng 1.200 tỷ đồng, còn lại phân bổ vào quỹ BHYT và trích cho chi phí quản lý bộ máy và chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngành BHXH.

Tình hình thực hiện thu quỹ BHXH bắt buộc, bảo hiểm tự nguyện và thất nghiệp năm 2012 ước đạt 97.799 tỷ đồng, tăng 14.991 tỷ đồng (18%) so với năm 2011; tăng thu chủ yếu do đối tượng tham gia BHXH tăng 3,3% so với năm 2011, mức lương tối thiểu vùng tại các DN, tổ chức kinh tế khu vực ngoài nhà nước thực tế bình quân tăng khoảng 30%. Số nợ đọng chậm đóng BHXH là 4.639 tỷ đồng.

Tổng số chi ước đạt 99.949 tỷ đồng trong năm 2012 (chi BHXH bắt buộc 97.269 tỷ đồng, chi BHXH tự nguyện 55 tỷ đồng, chi BHTN 2.625 tỷ đồng), tăng 22.303 tỷ đồng (28,7%) so với năm 2011; tăng chi chủ yếu là đối tượng hưởng lương hưu, trợ cấp BHXH hàng tháng tăng 0,122 triệu người (4,9%) so với năm 2011, việc điều chỉnh mức lương hưu, trợ cấp BHXH tăng 26,5% (từ ngày 1/5/2012). Quỹ BHYT, được thành lập theo quy định tại Luật BHYT.

Năm 2009, thu BHYT: 13.053,8 tỷ đồng; chi BHYT: 15.481,4 tỷ đồng; bội chi 2.247,6 tỷ đồng; lũy kế đến ngày 31/12/2009: bội chi 3.083 tỷ đồng. Năm 2010, thu BHYT: 25.579 tỷ đồng; chi BHYT: 19.686 tỷ đồng; kết dư 5.893 tỷ đồng; dư lũy kế đến cuối năm 2010: 2.751 tỷ đồng (chưa bao gồm 59 tỷ kết dư theo định suất); tuy nhiên, vẫn còn 14 tỉnh, thành phố bị bội chi quỹ BHYT. Năm 2011, thu BHYT: 29.981 tỷ đồng; chi BHYT: 25.564 tỷ đồng; kết dư 4.417 tỷ đồng; dư lũy kế đến 31/12/2011: 7.227 tỷ; vẫn còn 11 tỉnh, thành phố bị bội chi quỹ BHYT. Tính đến 31/12/2011, số người tham gia BHYT khoảng 55,836 triệu người.

Đến cuối năm 2011, cả nước vẫn còn 9 tỉnh chỉ đạt dưới 50% dân số tham gia BHYT; việc tổ chức bán thẻ BHYT tự nguyện chưa được thực hiện phổ biến và thường xuyên; mặc dù, trẻ em dưới 6 tuổi được Nhà nước hỗ trợ 100% kinh phí mua thẻ BHYT nhưng chỉ có khoảng 80% được cấp thẻ BHYT.

Người thuộc hộ cận nghèo được Nhà nước hỗ trợ 70% (nhiều địa phương hỗ trợ tới 80-90%) kinh phí mua thẻ BHYT nhưng tỷ lệ tham gia BHYT chỉ đạt khoảng 25%. Các tỉnh, thành phố lớn, những địa phương gần bệnh viện trung ương, Quỹ BHYT hầu như ít kết dư, trong khi các tỉnh miền núi, tỉnh xa trung ương kết dư khá nhiều, gây thiệt thòi về quyền lợi của người có thẻ BHYT ở những vùng này.

Quỹ Phát triển Khoa học và công nghệ quốc gia, được thành lập theo quy định tại Nghị định số 122/2003/NĐ-CP ngày 22/10/2003 của Chính phủ. Cơ chế tài chính thực hiện theo Thông tư số 129/2007/ TTLT/BTC-BKHCN ngày 2/11/2007 của Bộ Tài chính, Bộ Khoa học và công nghệ.

Hàng năm NSNN bổ sung vốn điều lệ cho quỹ 200 tỷ đồng; quỹ còn huy động các nguồn ngoài NSNN để thực hiện các hoạt động tài trợ, cho vay để thực hiện các nhiệm vụ khoa học và công nghệ. Tổng kinh phí từ 2008-2011 là 354,7 tỷ đồng (NSNN cấp 300 tỷ đồng, tiếp nhận Quỹ Môi trường toàn cầu 35 tỷ đồng, Quỹ Flanders 16,2 tỷ đồng và thu sự nghiệp 3,5 tỷ đồng). Kinh phí đã sử dụng là 328,310 tỷ đồng (nguồn NSNN là 295,795 tỷ đồng; vốn đầu tư từ Quỹ Flanders là 16,200 tỷ đồng; bảo lãnh vay vốn 16,135 tỷ đồng).

Nếu quy chiếu theo các quy định tại Nghị định số 122/2003/NĐ-CP thì đến nay Quỹ hoạt động chưa đáp ứng được đầy đủ về vai trò của Quỹ. Ngoài giải ngân nguồn vốn NSNN thì Quỹ mới chỉ huy động được rất ít nguồn vốn khác. Quỹ cũng mới chỉ thực hiện được 1 trong 3 hoạt động chính được giao. Quỹ chưa thực hiện hết các hoạt động tài trợ được giao, chưa thực hiện được các hoạt động cho vay, bảo lãnh và hoạt động uỷ thác. Thời gian tới, cần nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý quỹ theo mô hình Quỹ ở các nước phát triển. Theo đó, quỹ là một đơn vị hoạt động độc lập, không chịu sự quản lý về mặt hành chính, nhân sự và tài chính của một cơ quan chủ quản (Bộ KH&CN).

Quỹ Hỗ trợ sáng tạo kỹ thuật Việt Nam (VIFOTEC), được thành lập theo Quyết định số 1215/TC- LHH ngày 17/11/1992 của Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam. Cơ chế tài chính, thực hiện theo Quyết định số 550/TC-LHH ngày 06/7/2001 của Chủ tịch Hội đồng Trung ương Liên hiệp các Hội KH&KT Việt Nam. Quỹ huy động tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước; các nguồn thu từ việc áp dụng tiến bộ kỹ thuật do Quỹ tham gia và các dịch vụ khoa học kỹ thuật mang lại. Trường hợp các nguồn thu không đủ bù đắp chi phí, NSNN sẽ bố trí để đảm bảo cho Quỹ thực hiện các nhiệm vụ được giao. Quỹ thực hiện trao thưởng cho 03 giải thưởng: (i) Giải thưởng sáng tạo khoa học công nghệ Việt Nam; (ii) Hội thi sáng tạo kỹ thuật toàn quốc (Hội thi); (iii) Cuộc thi sáng tạo thanh thiếu niên và nhi đồng toàn quốc.

Kinh phí NSNN đã cấp cho Quỹ năm 2011 là 4.800 triệu đồng, năm 2012 là 5.900 triệu đồng. Mặc dù đã đi vào hoạt động 20 năm nhưng cho đến nay vẫn chưa có văn bản pháp quy của Nhà nước hướng dẫn về cơ chế hoạt động của Quỹ. Do vậy cần nghiên cứu, ban hành trong thời gian tới.

Quỹ phòng, chống ma túy được thành lập tại Quyết định 31/2000/QĐ-TTg ngày 02/3/2000; Quyết định số 114/2004/QĐ-TTg ngày 24/6/2004; Quyết định số 110/2008/QĐ-TTg ngày 13/8/2008 của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, Bộ Công an chịu trách nhiệm quản lý, điều hành, sử dụng và thanh quyết toán Quỹ phòng, chống ma tuý của Trung ương; phối hợp với cơ quan Thi hành án các cấp và UBND cấp tỉnh trong quá trình thi hành các bản án, quyết định xử lý của Toà án đối với các vụ án phạm tội về ma tuý trên địa bàn các địa phương; phối hợp với UBND cấp tỉnh trong việc trích lập Quỹ theo quy định... Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quản lý, điều hành, sử dụng và thanh quyết toán Quỹ phòng, chống ma tuý của địa phương; hỗ trợ từ Ngân sách địa phương cho Quỹ của địa phương theo đúng quy định hiện hành về phân cấp, quản lý NSNN... Cơ chế tài chính của Quỹ thực hiện theo Thông tư liên tịch Bộ Tài chính, Bộ Công an số: 05/2001/TTLT-BTC-BCA ngày 16/01/2001; số 96/2005/TTLT-BTC-BCA ngày 2/11/2005/TTLT-BTC-BCA và số 114/2009/TTLT-BTC-BCA ngày 16/7/2009.

Những vấn đề đặt ra

- Về công tác thu: (i) Một số quỹ mở tài khoản tiền gửi tại các ngân hàng cổ phần có lãi suất tiền gửi không kỳ hạn thấp hơn một số ngân hàng thương mại cổ phần thuộc hệ thống Ngân hàng Nhà nước, làm giảm thu nhập của quỹ; chưa thực hiện việc đối chiếu xác nhận các khoản phải nộp của các DN có nghĩa vụ đóng góp với quỹ; (ii) Một số địa phương tiếp tục thu từ các DN thực hiện cổ phần hóa nhưng chưa nộp về quỹ Trung ương theo quy định tại Nghị định số 187/2004/NĐ-CP hay xác định thiếu số thu về quỹ đối với các khoản lãi cho vay vốn, giá trị DN; báo cáo thiếu vốn cổ tức nhà nước, chưa xác định số lãi chậm nộp; (iii) Chưa phản ánh vào số thu của quỹ đối với các khoản đã thu thực hiện đầu tư không đúng, như cấp vốn cho các DN, góp vốn liên doanh hoặc phản ánh vào số thu NSNN của địa phương; (iv) Hạch toán khoản hỗ trợ từ quỹ chưa có sự thống nhất với Bộ Tài chính; cơ cấu nguồn thu không được đảm bảo, chủ yếu là nguồn thu từ ngân sách; (vi) Việc ghi chép sổ theo dõi tiền gửi tại kho bạc không đầy đủ, tài khoản sử dụng chung nhiều nguồn nhưng không tách thu, chi từng nguồn tiền gửi hàng tháng, năm.

- Về công tác chi: (i) Một số quỹ sử dụng vốn sai mục đích như cho DN ngoài quỹ vay không hợp đồng và ý kiến của cơ quan có thẩm quyền; cho DN vay vốn ưu đãi sai mục đích; (ii) Còn có quỹ chi chưa đúng quy định, chưa đôn đốc thu hồi tạm ứng đối với các khoản nợ tồn đọng; chưa hoàn thiện thủ tục, chế độ quy định về việc sử dụng quỹ để khen thưởng phúc lợi; (iii) Một số DN chưa báo cáo số dư và chưa trích lập quỹ trợ cấp mất việc làm nên làm tăng số phải hỗ trợ từ quỹ lao động dôi dư hay đề nghị cấp tiền hỗ trợ để chi trả cho các lao động không đúng quy định; (iv) Một số địa phương chi quỹ sắp xếp DN chưa tuân thủ quy định tại Quy chế quản lý Quỹ của Bộ Tài chính; chi quỹ không đúng mục đích như chi cho vay, cấp vốn; chi bổ sung ngân sách tỉnh; chi cho Quỹ Bảo lãnh tính dụng DN vừa và nhỏ; chi quỹ hỗ trợ xuất khẩu; (vi) Việc sử dụng khoản tiền chi từ quỹ hỗ trợ xuất khẩu không thống nhất, quyết toán không rõ ràng dẫn đến việc hạch toán khác nhau; có đơn vị hạch toán tiền thưởng kim ngạch vào thu nhập, nhưng có một số đơn vị lại hạch toán vào Quỹ khen thưởng, phúc lợi… Một số đơn vị sử dụng tiền hỗ trợ xúc tiến thương mại chưa đúng đối tượng, hạch toán tiền thưởng vượt kim ngạch không đúng.

Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc tài chính công theo cơ chế nhiều quỹ thành quỹ NSNN và các quỹ ngoài NSNN là phù hợp với việc thực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước. Điều đó đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế, xã hội và là điều kiện thực hiện chuyên môn hoá lao động trong quản lý tài chính công đảm bảo cho việc quản lý đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, nguồn tài chính để tạo lập các quỹ ngoài NSNN đều có nguồn gốc (ít hoặc nhiều) từ NSNN nên tổ chức sao hợp lý về số lượng và quy mô các quỹ ngoài NSNN là điều cần được tính toán, cân nhắc nhằm tránh phân tán nguồn lực của tài chính công. Các quỹ ngoài NSNN không chịu sự điều chỉnh trực tiếp bởi Luật NSNN mà được quản lý theo các quy định riêng. Điều này vừa gây ra khó khăn cho hoạt động quản lý Nhà nước đối với các quỹ, làm hạn chế tính đầy đủ, chính xác của việc phân tích đánh giá chi tiêu công, hạn chế tính minh bạch của ngân sách. Do đó, vấn đề xây dựng một hệ thống khung pháp luật thống nhất điều chỉnh hoạt động của các quỹ ngoài ngân sách trở thành đòi hỏi cần thiết và cấp bách.