Tái cơ cấu đầu tư công: Thành tựu và những vấn đề đang đặt ra
(Tài chính) Báo cáo của Chính phủ cho thấy, tình hình tái cơ cấu đầu tư công đã được thực hiện và đạt được những chuyển biến tích cực. Tuy nhiên, dưới con mắt của nhiều chuyên gia, thành tích cắt giảm đầu tư là không thực chất, hay do xuất phát từ lý do… thiếu vốn, đang là câu chuyện cần tiếp tục bàn luận.
Nhiều bước chuyển về chính sách
Tại Nghị quyết số 11/2011/QH13, ngày 09/11/2011, Quốc hội đã đặt ra yêu cầu cơ cấu lại đầu tư, mà trọng tâm là đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ trọng và nâng cao hiệu quả; xây dựng cơ chế, chính sách định hướng và tạo điều kiện đẩy mạnh xã hội hóa trong hoạt động đầu tư; nâng cao chất lượng và tính bền vững của nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài.
Việc ban hành Luật Đầu tư công có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và hoàn chỉnh để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý hoạt động đầu tư và sử dụng vốn đầu tư công; khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư theo đúng mục tiêu, định hướng của chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; chống thất thoát, lãng phí; đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quản lý đầu tư công.
Trước đó, Thủ tướng đã ban hành Chỉ thị số 1792/CT-TTg, ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ. Tiếp theo Chỉ thị số 1792, Thủ tướng đã ban hành Chỉ thị số 27/CT-TTg, ngày 10/10/2012 về việc tăng cường, đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn nhà nước, yêu cầu các bộ, ngành và địa phương phải chấn chỉnh công tác quản lý vốn đầu tư, không để xảy ra tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và bố trí vốn kế hoạch hàng năm để thanh toán dứt điểm các khoản nợ đọng xây dựng cơ bản.
Ngày 28/6/2013, Thủ tướng tiếp tục ban hành Chỉ thị số 14/CT-TTg về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, yêu cầu các bộ, ngành và địa phương tiếp tục thực hiện các chỉ thị: 1792 và 27, đồng thời quy định kiểm soát chặc chẽ phạm vi, quy mô đầu tư của từng dự án; việc xử lý đối với các trường hợp điều chỉnh tổng mức đầu tư.
Đặc biệt, ngày 05/8/2014, Thủ tướng cũng đã ban hành Chỉ thị số 23/CT-TTg về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020. Chỉ thị này đã giúp các bộ, ngành và địa phương có thể triển khai xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020 ngay trong năm 2014, đồng thời vẫn đảm bảo phù hợp với Luật Đầu tư công khi Luật này có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2015.
Ngoài các chỉ thị nêu trên, hằng năm, Thủ tướng còn ban hành các chỉ thị xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và xây dựng dự toán ngân sách nhà nước, các văn bản chỉ đạo điều hành yêu cầu các bộ, ngành và địa phương xây dựng, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ theo đứng mục tiêu và quy định của pháp luật.
Dẫn tới những thay đổi trong thực tế
Có thể nói, những chính sách được ban hành đã bước đầu góp phần khắc phục tình trạng bố trí vốn phân tán, dàn trải, thất thoát, lãng phí; nâng cao hiệu quả đầu tư. Các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương đã nhận thức rõ hơn và quán triệt các yêu cầu tăng cường quản lý đầu tư phát triển trong tất cả các khâu, từ quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, xây dựng dự án, bố trí vốn tập trung, đến triển khai, giám sát thực hiện, kiểm toán, quyết toán, nghiệm thu công trình. Cách làm mới này đã tạo được bước đột phá, buộc các bộ, cơ quan và địa phương đã chú trọng đến việc xác định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn trước khi phê duyệt quyết định đầu tư. Việc bố trí vốn đầu tư được sử dụng có trọng tâm, trọng điểm và hiệu quả hơn giai đoạn trước.
Báo cáo rà soát kế hoạch năm 2014 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho thấy, tổng vốn ngân sách trung ương là 62.431 tỷ đồng, trong đó: vốn nhà nước là 47.579 tỷ đồng; vốn ngoài nước là 14.852 tỷ đồng. Các bộ, ngành và địa phương đã bố trí cho 5.657 dự án. Trong đó:
- Tổng số dự án bố trí đúng quy định là 5.615 dự án với số vốn kế hoạch là 61.660,4 tỷ đồng (vốn trong nước là 46.808 tỷ đồng; vốn ngoài nước là 14.852 tỷ đồng.
- Tổng số dự án bố trí chưa đúng quy định là 42 dự án với số vốn là 602,9 tỷ đồng, chiếm 1,3% tổng số vốn trong nước của ngân sách trung ương.
Việc phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2012-2014 đã theo xu hướng tập trung hơn, số dự án bố trí kế hoạch năm sau giảm so với năm trước (năm 2013 giảm 25,9%; năm 2014 giảm 6,5%). Số vốn bố trí bình quân cho mỗi dự án kế hoạch năm sau cao hơn năm trước (năm 2012 là 9,54 tỷ đồng/dự án; năm 2013 là 10,68 tỷ đồng/dự án; năm 2014 là 11,04 tỷ đồng/dự án). Các bộ, ngành và địa phương đã dự kiến phương án bố trí vốn theo đúng các quy định hiện hành, số vốn bố trí cho các dự án chưa đúng quy định phải trình Thủ tướng xem xét trong kế hoạch năm 2014 chỉ chiếm 1,3%.
Trong giai đoạn 2011-2014, Chính phủ đã bố trí kế hoạch vốn trái phiếu chính phủ cho các bộ, địa phương triển khai thực hiện là 250.000 tỷ đồng (Bảng).
Năm 2012-2013, do Chính phủ thực hiện quyết liệt các giải pháp quy định tại các chỉ thị: 1792, 27, 14, nên công tác xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản đã có chuyển biến, giảm đáng kể so với trước. Trong 6 tháng đầu năm 2013, nợ đọng xây dựng cơ bản đã giảm được 3.218 tỷ đồng so với năm 2012 (trong đó, nợ đọng nguồn vốn ngân sách nhà nước giảm 1.828 tỷ đồng, nguồn vốn trái phiếu chính phủ giảm 1.390 tỷ đồng).
Song, vẫn cần nhìn rõ những hạn chế, yếu kém
Một là, các chính sách tái cơ cấu đầu tư công trong thời gian qua chủ yếu mang tính chất giải quyết tình thế. Luật Đầu tư công dù đã được ban hành, tuy nhiên đến ngày 01/01/2015, Luật này mới có hiệu lực, hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Luật vẫn đang trong quá trình xây dựng, cần gấp rút hoàn thiện.
Ba là, việc chấp hành các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn kế hoạch ở một số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm, dẫn đến phải bổ sung, sửa đổi phương án phân bổ vốn nhiều lần, ảnh hưởng đến tiến độ giao kế hoạch đầu tư phát triển. Hiện nay, Nhà nước đang phải chạy theo thực tiễn, bởi hầu như tất cả các dự án đều chậm tiến độ, phải điều chỉnh làm tăng quy mô vốn đầu tư lớn hơn nhiều so với kế hoạch dự kiến. Do thiếu khuôn khổ thể chế, chế tài đủ mạnh để kiểm tra, giám sát, xử lý các vấn đề phát sinh trong đầu tư công, lại còn phải thường xuyên giải quyết những “co giãn thất thường”, nên đã để lại những hậu quả không nhỏ. Tính phong trào, chạy đua đầu tư tiếp tục diễn ra ở khắp mọi nơi (bến cảng, sân bay…) tạo ra áp lực vốn rất lớn. Những bất cập kéo dài lâu nay, như: tình trạng dàn trải, chậm tiến độ, nợ đọng xây dựng cơ bản… vẫn chưa được xử lý triệt để, xuất hiện những biến thể tinh vi hơn. Chưa nói, việc cắt giảm cơ học đầu tư xây dựng cơ bản càng để lại không ít hậu quả.
Bốn là, năng lực hấp thụ vốn trái phiếu chính phủ còn bộc lộ nhiều bất cập, thể hiện qua khả năng đáp ứng về hồ sơ, tiến độ giải ngân, cũng như tiến độ thực hiện dự án. Đến cuối tháng 7/2014, hệ thống Kho bạc Nhà nước tồn ngân khoảng 90.000 tỷ đồng vốn đầu tư. Trong khi khả năng bố trí vốn trái phiếu chính phủ cho đầu tư đang thu hẹp đáng kể. Ước tính khoản phát hành mới để đảo nợ lên tới 137.000 tỷ đồng trong giai đoạn 2012-2014 (riêng năm 2014 là 77.000 tỷ đồng). Dự kiến năm 2015 có thể cần tới 130.000 tỷ đồng để đảo nợ trái phiếu chính phủ - gần bằng cả giai đoạn 2012-2014.
Năm là, tỷ trọng dư nợ công/GDP trong thời gian qua liên tục tăng. Tổng số nợ công năm 2011 bằng 50% GDP, các năm 2012, 2013 lần lượt là 50,8% GDP, 54,2% GDP. Dự kiến năm 2014 là 60,3% GDP. Với mức thâm hụt 5,3% năm 2014, 5% năm 2015, dự báo tổng số nợ công/GDP năm 2015 là 64,5% GDP. Nếu tính cả 85.000 tỷ đồng trái phiếu, thì mức thâm hụt ngân sách có thể lên tới 7% (Lê Hải Mơ, 2014). Đáng chú ý, tuy đầu tư công trực tiếp từ ngân sách nhà nước có xu hướng giảm, song lại có xu hướng mở rộng quy mô phát hành trái phiếu chính phủ, mà bản chất của trái phiếu chính phủ chính là bội chi và nằm trong tổng nợ công, thậm chí là phát hành để đảo nợ?!
Vậy, đâu là giải pháp?
Thứ nhất, cần sớm triển khai thực hiện nghiêm túc, triệt để Luật Đầu tư công. Để thực hiện được giải pháp này, Chính phủ cần khẩn trương ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật. Đồng thời, tiếp tục hướng dẫn, phổ biến, tuyên truyền cho các cấp, các ngành về Luật Đầu tư công. Triển khai đồng bộ các quy định từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư các chương trình, dự án tới quyết định đầu tư; lập kế hoạch đầu tư, triển khai thực hiện kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công.
Bên cạnh đó, cần tiếp tục hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, như: Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi), Luật Quy hoạch, các quy định về nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư.
Thứ hai, rà soát lại toàn bộ quy hoạch tổng thể ngành, lĩnh vực và vùng từ Trung ương đến địa phương. Xây dựng quy hoạch đầu tư chung và từng nguồn vốn phù hợp với mục tiêu đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế. Nên thay đổi tỷ trọng của đầu tư công vào từng lĩnh vực, như: cung cấp hạ tầng, dịch vụ công chất lượng; tăng đầu tư vào giáo dục đào tạo, hoạt động chuyên môn, khoa học, công nghệ.
Thứ ba, tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng đầu tư công trong quá trình tái cơ cấu, khắc phục căn bản tình trạng bố trí vốn dàn trải gây lãng phí, thất thoát và kém hiệu quả trong đầu tư; tăng cường kiểm tra, kiểm soát để bảo đảm bố trí vốn tập trung theo đúng các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư; tăng cường trách nhiệm của chính quyền các cấp, nhất là chính quyền địa phương trong cơ cấu lại đầu tư công, thu hồi các khoản tạm ứng và xử lý nợ đọng trong xây dựng cơ bản. Đồng thời, cần có các công cụ hiệu quả để giám sát tiến trình và giảm quy mô đầu tư công. Quan trọng là tăng cường vai trò của người dân, các tổ chức xã hội, các phương tiện truyền thông trong việc giám sát khi thực hiện. Trong đó, sự tham gia của các đối tượng thụ hưởng hay đối tượng chịu ảnh hưởng đến quá trình quyết định, thực hiện các dự án đầu tư công là tiền đề quan trọng.
Thứ tư, đẩy mạnh các biện pháp thu hút đầu tư tư nhân. Theo đó, cần sớm nghiên cứu xây dựng khung pháp lý đảm bảo môi trường cạnh tranh và quyền lợi của nhà đầu tư trong lĩnh vực các dự án cơ sở vật chất hạ tầng. Mở rộng các hình thức đầu tư để huy động các nguồn vốn từ khu vực tư, bao gồm cả vốn đầu tư nước ngoài. Trước mắt, cần nghiên cứu, hoàn thiện các hình thức đối tác công – tư (PPP) một cách đa dạng, như: BOT, BT, BOO... phù hợp với đặc điểm và điều kiện phát triển của nước ta trong giai đoạn hiện nay.
Thứ năm, nâng cao chất lượng công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu thi công, bảo đảm lựa chọn nhà thầu có đầy đủ năng lực thực hiện dự án theo đúng tiến độ quy định.
Bên cạnh những giải pháp có tính vĩ mô, cần thực hiện một số giải pháp cụ thể như sau:
- Cần làm rõ chức năng, vai trò của các loại đầu tư công nói chung, cũng như các thành phần của đầu tư công. Điều chỉnh cơ chế huy động và sử dụng vốn ngân sách theo các tiêu chí ưu tiên. Ưu tiên đầu tư công vào các lĩnh vực, dự án trọng điểm, quan trọng của quốc gia, liên ngành, liên vùng, nhiều rủi ro mà tư nhân không muốn hoặc không thể đầu tư.
- Cần có tiêu chí cụ thể đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư công (trước mắt, lâu dài, trực tiếp, gián tiếp) và hiệu quả đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Có quy định cụ thể về các trường hợp vi phạm và chế tài xử lý phù hợp đủ mạnh để ngăn ngừa, răn đe, nhất là đối với việc đầu tư vào các dự án kém hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí, không vì lợi ích chung, lợi ích quốc gia.
- Xác định tập trung vào một số lĩnh vực ưu tiên đầu tư công đến năm 2020 (dựa vào Chiến lược Phát triển Kinh tế - Xã hội và các lĩnh vực ưu tiên phát triển đến năm 2020). Sớm tiến hành rà soát tổng thể tất cả các nghị quyết, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế - xã hội đã ban hành, để điều chỉnh các mục tiêu, tiến độ và sắp xếp lại thứ tự ưu tiên của các chính sách phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn trong trung và dài hạn của ngân sách nhà nước và tổng nguồn vốn khả thi của xã hội.
- Hoàn thiện quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền trung ương và địa phương đối với quản lý đầu tư công, đồng bộ với đổi mới quy trình xây dựng kế hoạch và phân bổ vốn theo nguyên tắc cấp nào thực hiện hiệu quả hơn cho lợi ích quốc gia, thì giao vốn cho cấp đó. Có thể thành lập hội đồng tư vấn độc lập để đánh giá và lựa chọn dự án ưu tiên.
- Cần nhanh chóng thực hiện nguyên tắc “minh bạch hóa và công khai hóa” tất cả các khâu liên quan đến đầu tư công cho tất cả các đối tượng có liên quan, nhất là các đối tượng được thụ hưởng để có căn cứ phát huy tinh thần dân chủ trong tham gia ý kiến và giám sát, kiểm tra kịp thời, đầy đủ, đồng bộ./.
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2014). Báo cáo thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong lĩnh vực đầu tư công, doanh nghiệp nhà nước và hệ thống ngân hàng theo Nghị quyết số 10/2011/QH13 của Quốc hội, số 350/BC-CP, ngày 27/9/2014.
2. Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái (2011). Đầu tư công – Thực trạng và tái cơ cấu, Nxb Từ điển Bách Khoa, Hà Nội.
3. Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (2014). Kỷ yếu Hội thảo Giải pháp tái cơ cấu đầu tư công trong khuôn khổ đổi mới mô hình tăng trưởng, Hà Nội, ngày 7/11/2014.
