Đầu tư công và tình hình đầu tư công của Việt Nam thời gian qua

Hội nhập kinh tế quốc tế đã đem lại nhiều thành công cũng như thử thách đối với nền kinh tế Việt Nam. Trong quá trình này, chúng ta đã huy động được một lượng vốn đầu tư trong nước và nước ngoài phục vụ cho phát triển kinh tế. Tuy nhiên, với bối cảnh kinh tế khó khăn, việc đầu tư và sử dụng khoản vốn này có hiệu quả là vấn đề có ý nghĩa quan trọng, trong đó đầu tư công với vai trò đầu tàu trong tổng đầu tư toàn xã hội sẽ có những đống góp đáng kể vào trong quá trình phát triển kinh tế của Việt Nam.

Đầu tư công là nền tảng quan trọng cho phát triển kinh tế đất nước, là “kinh tế mồi” để phát triển một số ngành và vùng kinh tế trọng điểm, đồng thời, thực hiện chính sách an sinh xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, hiệu quả đầu tư công thấp, cơ cấu đầu tư chưa hợp lý, quá trình thực hiện và giám sát đầu tư công chưa được chú trọng, gây ra sự lãng phí, tham nhũng cũng như đầu tư dàn trải không đúng mục tiêu...đòi hỏi phải thực hiện tái cơ cấu lại khoản đầu tư công.

Cho đến nay vẫn còn nhiều tranh cãi về thuật ngữ đầu tư công, dưới góc độ kinh tế, đầu tư công là việc đầu tư để tạo ra năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng cũng như đáp ứng chi tiêu Chính phủ. Theo quan niệm này, hàng hóa công cộng phải do Chính phủ cung cấp và cung cấp hàng hóa công không vì mục tiêu lợi nhuận, nhưng trong điều kiện xã hội hóa như hiện nay nhiều doanh nghiệp tư nhân cũng tham gia vào cung cấp hàng hóa công cộng như đường xá, vận tải công cộng, giáo dục... khiến cho hoạt động đầu tư này vẫn vì mục tiêu lợi nhuận nên không được coi là đầu tư công.

Quan niệm khác cho rằng, đầu tư công là đầu tư do khu vực công thực hiện đầu tư vào chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế. Theo quan niệm này, nếu các dự án được thực hiện bằng vốn ngân sách thì có thể được coi là đầu tư công, nhưng nếu thực hiện dự án bằng vốn xã hội hóa do tư nhân bỏ vốn, việc xác định đây là khoản đầu tư công trở nên khó khăn. Chính vì vậy, quan niệm về đầu tư công nên xuất phát từ tính chất sở hữu của nguồn vốn hơn là mục đích sử dụng khoản đầu tư công. Do đó, đầu tư công là những khoản đầu tư vốn thuộc sở hữu của Nhà nước, có thể bao gồm vốn đầu tư từ ngân sách hay từ các doanh nghiệp có vốn thuộc sỡ hữu Nhà nước. Tại Việt Nam, trong thời kì kế hoạch hóa tập trung, chưa sử dụng thuật ngữ đầu tư công, mà chỉ coi đầu tư công là đầu tư của Nhà nước. Khi chuyển sang cơ chế thị trường thuật ngữ đầu tư công hay đầu tư Chính phủ được bao gồm: Đầu tư từ ngân sách; đầu tư các chương trình mục tiêu; tín dụng Nhà nước; đầu tư của doanh nghiệp nhà nước (DNNN).

Với quan niệm về đầu tư công như vậy, tình hình đầu tư công tại Việt Nam được tác giả tập trung phân tích theo bốn nội dung trên. Trước khi khủng hoảng tài chính năm 2008 xảy ra, tổng vốn đầu tư trong xã hội đã liên tục tăng, trong đó đầu tư vốn thuộc khu vực Nhà nước chiếm tỷ lệ nhất và có xu hướng tăng lên qua các năm. Nếu năm 2002 mới chỉ trên 86 nghìn tỷ đồng, nhưng chỉ sau 5 năm đến năm 2007 tăng lên trên gần gấp 2 lần. Trong khi đó, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài cố xu hướng tăng nhanh, nhưng chiếm tỷ lệ thấp hơn, đối với khu vực ngoài quốc doanh chiếm tỷ trọng nhỏ nhất trong tổng đầu tư xã hội (xem hình 1).

Trong giai đoạn này, có thể nhận thấy qui mô đầu tư công có xu hướng tăng và đóng vai trò chủ đạo trong tổng đầu tư xã hội trong khi đó cơ cấu đầu tư công vốn chủ yếu vẫn từ ngân sách chiếm 50%, còn lại vốn vay và vốn của DNNN. Bên cạnh đó, phân bổ đầu tư công còn dàn trải và thiếu tập trung, phân bổ đầu tư công theo ngành chưa thể hiện rõ rệt, mang tính cào bằng, phân bổ theo địa phương vẫn tập trung cho các dự án trung ương, còn lại các dự án ở địa phương chiếm khoảng 40% tổng vốn đầu tư công. Chính vì vậy, giai đoạn trước khủng hoảng, đầu tư công tại Việt Nam, với qui mô tăng nhanh, cơ cấu phân bổ dàn trải là một trong những nguyên nhân gây ra những bất ổn trong nền kinh tế đầu tư công tăng sẽ khiến mức bội  chi ngân sách tăng, kéo theo tăng khoảng cách giữa tiết kiệm và đầu tư, làm giã tăng nợ,...

Hình 1: Vốn đầu tư toàn xã hội

Nhưng ngay sau khi khủng hoảng tài chính bắt đầu từ Mỹ và tiếp sau đó là cuộc khủng hoảng nợ công tại các nước Châu Âu 2010, đã khiến cho nền kinh tế các nước trong đó Việt Nam chịu những ảnh hưởng đáng kể đặc biệt là cố sự giảm sút trong tổng đầu tư xã hội. Mặc dù, Chính phủ Việt Nam vẫn nỗ lực tăng đầu tư công để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội nhưng vẫn có biểu hiện giảm sút đáng kể về qui mô đầu tư công trong tổng vốn đầu tư của xã hội. Năm 2008 đầu tư công có biểu hiện giảm hơn so với năm 2007, năm 2009-2010, với những gói kích thích kinh tế cũng như nhằm mục tiêu thức đẩy tăng trưởng kinh tế sau khủng hoảng, đầu tư công được coi như tình trạng “tháo khoán”.

Năm 2011, tốc độ giải ngân của đầu tư công trong 6 tháng đầu chỉ đạt 13.000 tỉ đồng/tháng, không đạt mục tiêu đề ra nên Chính phủ quyết tâm đẩy mạnh giải ngân trong 6 tháng cuối năm, mỗi tháng khoảng 21.000 tỉ, cao hơn gấp rưỡi so với mức trung bình của 6 tháng đầu năm. Điều này dẫn đến đầu tư ổ ạt vào tháng cuối năm gây ra những bất ổn trong kinh tế với lượng vốn đổ vào quá nhiều trong khỉ hiệu quả dự án không được theo dõi và giám sát, khiến tình trạng lãng phí và hiệu quả đầu tư không cao. Đến năm 2012, tình trạng đấu tư công lại được siết chặt, chỉ ưu tiên cho các chương trình mục tiêu quốc gia, lĩnh vực quốc phòng an ninh, các dự án lớn thuộc lĩnh vực nông, lâm nghiệp và thủy sản...

Về cơ cấu đầu tư công, vốn ngân sách chiếm từ 40% đến 65% trong tổng vốn đầu tư trong khi đó vốn vay chỉ chiếm từ 15% đến 30%, còn đầu tư của các DNNN chiếm khoảng 20% đến 30%. Cụ thể, tỷ trọng vốn đầu tư từ ngân sách có xu hướng tăng liên tục, nhưng đối với nguồn vốn này hướng vào thực hiện đầu tư các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội không có khả năng thu hồi vấn hoặc khả năng thu hồi vến chậm nên nguồn vấn này đống vai trò hỗ trợ cho đầu tư, nhưng lại cố ý nghĩa kinh tế lớn đối với nền kinh tế.

Đối với khoản đầu tư của DNNN vẫn đang là vấn đề tranh cãi trong khoản đầu tư công bởi hiện tượng lãng phí, thất thoát các dự án đầu tư của các DNNN, đầu tư ra ngoài lĩnh vực hoạt động chính khiến cho các khoản nợ tăng lên nhanh chóng, đặc biệt là tập đoàn kinh tế, tổng công ty chưa tập trung vào lĩnh vực đầu tư chính tạo động lực cho nền kinh tế, đôi khi đầu tư phân tán khiến hiệu quả đầu tư không cao.

Về phân bổ đầu tư công, sau khủng hoảng đầu tư công chủ yếu được tập trung vào thức đẩy tăng trưởng kinh tế, trong đố nâng cấp cơ sở hạ tầng và cải thiện điều kiện xã hội. Tuy nhiên, đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh tế có xu hướng tăng mạnh, đầu tư công có lĩnh vực quản lý hành chính tăng không đáng kể, còn đầu tư vào lĩnh vực xã hội liên quan đến phát triển con người như khoa học, giáo dục, y tế,… có xu hướng giảm. Phân bổ đầu tư công theo cấp ngân sách, đã có sự chuyển biến tích cực, nếu như trước đây, vốn phân bổ cho ngân sách trung ương chiếm khoảng 60% trong khi phân bổ cho các địa phương chỉ chiếm 40%, sau khủng khoảng, cơ cấu này đã có sự chuyển biến đáng kể khoảng 50% vốn phân bổ cho địa phương và tập trung vào giao thông, thủy lợi, trường học, y tế...

Về hiệu quả đầu tư công, đối với các dự án đầu tư công còn dàn trải, phân tán khiến đầu tư chậm, thiếu đồng bộ, gây lãng phí và kém hiệu quả. Cụ thể, trong năm 2010 có 25.000 nghìn dự án với 180 nghìn tỉ đồng, nhưng trung bình mỗi dự án chỉ khoảng 7 tỷ và kéo dài khoảng 3 năm, hơn nữa nhiều dự án sau khi hoàn thành không đi vào sử dụng. Qua đó, có thể nhận thấy hiệu quả đầu tư công còn thấp; hệ số ICOR của khu vực kinh tế Nhà nước thường cao hơn gấp 2-3 lần so với các thành phần kinh tế khác. Hệ số suất đầu tư ICOR (Incremental Capital Output Ratio). Theo số liệu thống kê, hệ số ICOR thời kỳ 2001-2005 trung bình khoảng 4,39 (nghĩa là để tăng một đồng GDP cần bỏ ra 4,39 đồng vốn). Trong khi đó, hệ số ICOR của Singapore, Nhật Bản, Hàn Quốc chỉ khoảng từ 1-2; Từ 2006 đến nay, ICOR tăng khá nhanh, trung bình khoảng 7,34 (xem Bảng 2).

Nguyên nhân của đầu tư công kém hiệu quả trong thời gian qua xuất phát từ sự yếu kém trong quản lý đầu tư, đó là cơ chế “xin cho”. Các dự án không dựa theo tiêu chí hiệu quả, phân bổ vốn không đồng đều khiến sai lệch phá vỡ qui hoạch đầu tư…

Trong điều kiện kinh tế khó khăn, với mục tiêu đảm bảo tăng trưởng kinh tế trong khi việc kích thích đầu tư và tiêu dùng đang gặp nhiều khó khăn do có sự yếu kém trong hệ thống ngân hàng khiến việc tăng trưởng tín dụng thấp, lãi suất thị trường cao. Kích thích đầu tư công tại thời điểm hiện nay là một trong những giải pháp khả thi. Tuy nhiên, với nguồn vốn có hạn, kích thích đầu tư công không có nghĩa đơn giản tăng về qui mô đầu tư công mà đòi hỏi phải tái cơ cấu đầu tư công với mục tiêu trọng tâm là tập trung phân bổ vốn đầu tư cho các ngành nghề, lĩnh vực trọng điểm, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công tránh tình trạng thất thoát lãng phí và tham nhũng trong đầu tư công. Để đạt được mục tiêu này trong thời gian tới cần tập trung một số vấn đề sau:

Thứ nhất cần hoàn thiện khung pháp lý về đầu tư công, trong đó làm rõ phạm vi xác định các khoản đầu tư công, đảm bảo tính toán các khoản đầu tư công phù hợp, việc đầu tư công không nhất thiết thực hiện đầu tư vốn trực tiếp cho các DNNN (đặc biệt đối với DNNN làm ăn không hiệu quả), mà hỗ trợ dưới hình thức gián tiếp thông qua tín dụng ưu đãi, miễm giảm thuế, đào tạo nhân lực... Có thể chuyển giao cho khu vực tư nhân một số lĩnh vực mà Nhà nước chưa đạt hiệu quả để đầu tư công cần tập trung vào những ngành hoặc lĩnh vực mà các khu vực khác không thể làm được. Ngoài ra, sớm ban hành Luật đầu tư công để đảm bảo qui định pháp lý về đầu tư công với tầm nhìn dài hạn.

Thứ hai, thay đổi định hướng đầu tư công, chuyển hướng tăng đầu tư nhiều cho lĩnh vực xã hội hơn đầu tư kinh tế, trong đó tập trung vào phúc lợi xã hội đặc biệt là y tế, giáo dục, an sinh xã hội. Tuy nhiên, cần phải có quan niệm đúng đắn về xã “hội hóa” các dịch vụ xã hội như giáo dục, y tế để nhiều thành phần có thể tham gia cung cấp hàng hóa này nhằm nâng cao chất lượng nhưng phải đảm bảo vai trò nòng cốt của ngân sách trong đầu tư công cho các dịch vụ thiết yếu như khám chữa bệnh, hỗ trợ người nghèo..Đầu tư công cần lấy tiêu thức hiệu quả để lựa chọn dự án đầu tư, biết sấp xếp và lựa chọn đầu tư đối với các dự án cần ưu tiên, đồng thời tăng cường năng lực thẩm định dự án đầu tư.

Thứ ba, phân bổ vốn đầu tư công đảm bảo nguyên tắc và qui trình đặc biệt nhằm cân đối ngân sách và an ninh tài chính quốc gia. Phân bổ vốn đầu tư công cần giảm bớt đầu tư cho hoạt động sản xuất kinh doanh vì hoạt động này khu vực tư nhân có thể làm tốt, do đố giảm bớt chức năng kỉnh doanh của các DNNN. Đầu tư công cần tập trung chủ yếu vào cho xây dựng các công trình công ích. Đồng thời phân bổ vốn cho những dự án đã hoàn thành và hạn chế khởi công các dự án mới trong khi nhiều dự án cũ chưa được hoàn thành, đảm bảo cho các dự án đúng tiến độ.

Thứ tư, nâng cao hiệu quả đầu tư công. Trước hết, cần xây dựng và ban hành hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế-xã hội, tác động của dự án công đối với nền kinh tế, cần tuân theo cơ chế đấu thầu công khai, minh bạch đối với dự án công. Đồng thời, tổ chức lại bộ máy cơ quan chịu trách nhiệm quản lý Nhà nước đối với hoạt động đầu tư công theo hướng nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm. Bên cạnh đó, đẩy mạnh cải cách khu vực DNNN vì nhiều DNNN hiện nay đang làm ăn chưa cố hiệu quả làm giảm tính hiệu quả đầu tư công.