Phân biệt các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách

Quỹ TCNN ngoài NSNN là bộ phận cấu thành quan trong của tài chính nhà nước. Bên cạnh NSNN, tài chính nhà nước còn bao gồm các quỹ tập trung, các quỹ chuyên dung của nhà nước. Các quỹ TCNN ngoài NSNN có vai trò hết sức quan trọng trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước ở từng thời kỳ. Mục đích thiết lập các loại quỹ này là để các ngành, các địa phương, các đơn vị có thể huy động các khoản thu và sử dụng chi tiêu một cách linh hoạt, chủ động, phù hợp với các mục tiêu chương trình mà Nhà nước đặt ra. Đây là sự thể hiện nguyên tắc tập trung, dân chủ trong quản lý Nhà nước về kinh tế, tài chính.

So với quỹ NSNN, các quỹ TCNN ngoài NSNN cũng có những điểm giống nhau ở các khía cạnh sau: Đều là TCNN, thuộc sở hữu toàn dân và phục vụ cho nhu cầu chung của nhân dân, xã hội; Dù các quỹ được thiết lập với các mục đích cụ thể khác nhau nhưng đều nhằm thực hiện sự can thiệp của Nhà nước một cách hữu hiệu vào nền kinh tế thị trường; Mọi quyết định tạo lập cũng như sử dụng quỹ đều là Nhà nước; Nhà nước có toàn quyền chi phối và sử dụng, chịu sự quản lý của chính quyền các cấp, điều hành hoạt động của các quỹ theo chính sách, chế độ của Nhà nước.

Nhìn chung, quy mô, độ lớn của các quỹ TCNN ngoài NSNN cũng như quy mô NSNN phụ thuộc vào thực trạng của nền kinh tế như GDP, mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế, giá cả, thu nhập, lãi suất… Hơn nữa, dù nguồn lực của xã hội có được tập trung, huy động vào quỹ NSNN hay quỹ TCNN ngoài NSNN thì đó thực sự vẫn là sự chuyển giao nguồn lực từ các khu vực trong nền kinh tế cho khu vực nhà nước, từ hàng hoá cá nhân sang hàng hoá công cộng và thực hiện các chương trình phân phối lại thu nhập của Nhà nước.

Việc quản lý các quỹ TCNN công ngoài NSNN cần phải chặt chẽ, tránh lạm dụng, thất thoát. Tuy nhiên, quỹ TCNN ngoài NSNN cũng có sự khác biệt khá cơ bản với NSNN và Quỹ NSNN ở những điểm sau:

- Tính chất sử dụng riêng biệt: Căn cứ vào trình độ phát triển kinh tế xã hội, trình độ quản lý tài chính Nhà nước trong từng thời kỳ mà Nhà nước cho phép hình thành các quỹ ngoài ngân sách với các mục đích sử dụng riêng biệt. Căn cứ cơ chế huy động và sử dụng do Nhà nước quy định, các tổ chức, các ngành, doanh nghiệp (DN) thực hiện luân chuyển vốn đúng mục đích của quỹ. Thông thường các quỹ ngoài ngân sách thực hiện "tiền nào dùng vào việc ấy" như tên gọi của quỹ.

- Chịu sự điều chỉnh, kiểm tra ít hơn từ phía các tổ chức chính quyền Nhà nước. Cơ chế hoạt động của loại Quỹ này được thực hiện một cách linh hoạt. Chính sách chế độ điều chỉnh các quỹ TCNN ngoài NSNN thường được quy định bằng các văn bản dưới luật nên tính bắt buộc thấp hơn so với Quỹ ngoài NSNN.

- Quỹ NSNN chủ yếu phục vụ cho các mục tiêu ổn định, thường xuyên, lâu dài của Nhà nước trong khi tính ổn định của các quỹ TCNN ngoài NSNN thấp hơn quỹ NSNN. Một số quỹ ngoài NSNN hoạt động có tính chất ổn định như: Quỹ của các DN Nhà nước, Quỹ Bảo hiểm xã hội. Các quỹ TCNN ngoài NSNN được hình thành nhằm đáp ứng những mục tiêu nhất định của Nhà nước trong từng thời kỳ.

Thực tế ở Việt Nam, số lượng các Quỹ tài chính ngoài NSNN ngày càng nhiều, lượng vốn ngày càng lớn. Có nhiều loại quỹ TCNN ngoài NSNN khác nhau.

Thứ nhất, theo mục đích sử dụng, các quỹ tài chính công ngoài NSNN bao gồm:

- Nhóm các quỹ dự trữ, dự phòng: Quỹ dự trữ quốc gia; Quỹ bảo hiểm xã hội; dự trữ tài chính; Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, dự trữ ngoại hối ở ngân hàng Trung ương…

- Nhóm các quỹ chuyên dùng của các DNNN như Quỹ đầu tư phát triển, Quỹ nghiên cứu khoa học và đào tạo của các tổng công ty nhà nước, Quỹ dự trữ bắt buộc của các ngân hàng thương mại; các quỹ được phép thiết lập của các đơn vị sự nghiệp thực hiện theo cơ chế tự chủ tài chính như: Quỹ dự phòng ổn định thu nhập, quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi và quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp. Vốn điều lệ do NSNN cấp cho DN cũng có thể được coi là quỹ chuyên dùng…

- Nhóm quỹ có tính chất hỗ trợ các hoạt động kinh tế - xã hội, các chương trình mục tiêu quốc gia, như: Quỹ đầu tư phát triển đô thị, Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, Quỹ phát triển nông thôn, Quỹ bảo vệ môi trường, Quỹ hỗ trợ cải cách hành chính, Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã, Quỹ hỗ trợ xuất khẩu lao động, Quỹ phòng chống ma tuý, Quỹ bảo trợ trẻ em, Quỹ xoá nạn mù chữ…

Thứ hai, theo cấp quản lý, các quỹ tài chính ngoài NSNN có thể chia ra thành các loại:

- Các quỹ do chính quyền Trung ương quản lý như Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài, Quỹ dự trữ ngoại hối, Quỹ bình ổn giá xăng dầu, Quỹ duy tu, bảo dưỡng đường bộ…

- Các quỹ do chính quyền địa phương quản lý: Quỹ dự trữ tài chính thuộc ngân sách tỉnh, Quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị, Quỹ đầu tư phát triển nông thôn…

Một số tồn tại và hạn chế

Hiện nay, các quỹ TCNN ngoài NSNN đang gặp phải những khó khăn và hạn chế sau:

Một là, các quỹ TCNN ngoài NSNN quá nhiều, quy mô của nhiều quỹ khá lớn, với số vốn lên tới cả trăm nghìn tỷ đồng, duy trì và vận hành liên tục hàng chục năm. Tổng nguồn vốn của các quỹ TCNN lớn hơn cả NSNN. Thành lập các quỹ là cần thiết, nhưng quá nhiều quỹ dẫn đến nguồn lực tài chính của đất nước đã eo hẹp lại dàn trải, phân tán. Không ít trường hợp, NSNN bội chi, nhà nước phải đi vay, mượn cả trong nước và ngoài nước để bù đắp bội chi NSNN, nhưng nhiều quỹ còn tồn dư cả trăm tỷ đồng chưa tiêu đến hoặc chưa tiêu được;

Hai là, cơ chế quản lý quỹ khác nhau dẫn đến việc vận hành, kiểm tra, kiểm soát và giám sát của các chủ thể gặp không ít khó khăn và trong không ít trường hợp nhà nước không kiểm soát được. Quỹ TCNN ngoài ngân sách cũng là tiền của dân, của nhà nước nhưng hầu như việc hình thành, quản lý và sử dụng chúng được báo cáo công khai hàng năm trước cơ quan dân cử. Nhiều đại biểu của dân, chứ chưa nói tới nhân dân chưa được biết đến các quỹ, chứ chưa nói là chưa biết đến việc quản lý và chi tiêu các quỹ;

Ba là, thiếu một khung pháp lý chung để điều chỉnh việc quản lý và sử dụng các quỹ. Cho đến nay, ngoài Luật NSNN, các luật thuế, chưa có luật chế tài toàn bộ tài chính nhà nước, tài chính quốc gia, trong đó có các quỹ tài chính nhà nước. Thẩm quyền quyết định thu chi quỹ và trách nhiệm quản lý quỹ chưa thật rõ ràng;

Bốn là, mục tiêu của nhiều quỹ chưa thật rõ ràng và trong không ít trường hợp sau nhiều năm, tiêu tốn khá nhiều tiền nhưng mục tiêu của việc hình thành quỹ vẫn không đạt được;

Năm là, không ít tiền vốn của quỹ đã được sử dụng không đúng mục đích, thâm chí bị lãng phí, bị chiếm dụng và chiếm đoạt.

Một số giải pháp, kiến nghị

Để nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước cần thực hiện các giải pháp sau:

Thứ nhất, cần sớm tạo dựng khung khổ pháp lý cho quản lý các quỹ tài chính ngoài NSNN. Cần sớm soạn thảo và ban hành Luật tài chính nhà nước chế định và chế tài toàn bộ hoạt động tài chính nhà nước bao gồm cả NSNN, các quỹ tài chính tập trung và hoạt động tín dụng nhà nước.

Thứ hai, chỉ thành lập quỹ trong trường hợp cần thiết và chấm dứt hoạt động của quỹ ngay sau khi đạt được mục tiêu. Nguồn lực tài chính và nhiệm vụ tài chính cần được tập trung hơn, hạn chế sự lãng phí không cần thiết trong việc phân tán nguồn lực tài chính về những khoản lãi vay, phí vay nợ và trả nợ. Có kế hoạch và cơ chế sử dụng vốn tạm thời nhàn rỗi của các quỹ cho yêu cầu chi tiêu của nhà nước khi tạm thời thiếu nguồn;

Thứ ba, xác định rõ mục đích của quỹ, đảm bảo sử dụng quỹ một cách tiết kiệm theo đúng mục đích thành lập quỹ, tránh chiếm dụng, sai mục tiêu, tham ô, lãng phí quỹ;

Thứ tư, xây dựng và kiện toàn chế độ tạo lập, sử dụng, phương thức quản lý quỹ phù hợp cho từng thời kỳ. Thực hiện công khai hoá các nguồn hình thành quỹ, các thành viên góp vốn có điều kiện giám sát hoạt động của quỹ.

Thứ năm, áp dụng các phương thức quản lý khác nhau tuỳ theo từng loại quỹ. Nhìn chung, các quỹ tài chính ngoài NSNN đều do nhiều cơ quan tham gia, vì vậy việc xác định chức năng, nhiệm vụ của từng thành viên trong việc quản lý quỹ phải rõ ràng, cụ thể, vừa tránh chồng chéo, vừa tránh sơ hở gây thất thoát tiền quỹ;

Thứ sáu, các quỹ tài chính ngoài NSNN phải được quản lý tại Kho bạc Nhà nước và gửi vào tài khoản tại Kho bạc Nhà nước, thực hiện chi trả trực tiếp cho các đơn vị giao dịch nhằm giám sát việc sử dụng luân chuyển vốn;

Thứ bảy, các quỹ phải chịu sự quản lý Nhà nước về tài chính của cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Tổ chức công tác kế toán, theo dõi, cấp phát và quản lý quỹ phải tuân thủ theo các quy định hiện hành của Nhà nước và Luật Kế toán, kiểm toán. Hàng năm báo cáo quyết toán quỹ để các cấp có thẩm quyền phê duyệt;

Thứ tám, tăng cường giám sát, thanh tra và kiểm tra hoạt động của các quỹ. Tình hình quản lý, hình thành và sử dụng vốn cúa các quỹ phải được báo cáo công khai trong các kỳ họp Hội đồng nhân dân và Quốc hội. Quốc hội và Hội đồng nhân dân cần tăng cường giám sát việc sử dụng quỹ và những mục tiêu cần đạt được của các quỹ.

Như vậy, cùng với việc phát triển các quỹ tài chính ngoài NSNN cần đảm bảo tính chủ động, sáng tạo, xã hội hoá các hoạt động của Nhà nước. Việc nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý các quỹ này là hết sức quan trọng, đảm bảo niềm tin cho nhân dân, cho những người góp quỹ và thực hiện có hiệu quả mục tiêu của Nhà nước.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 8 - 2013