Thực trạng đầu tư ra ngoài ngành

Ở hầu hết các quốc gia, để điều tiết nền kinh tế vĩ mô, Nhà nước cần nắm giữ và chi phối các lực lượng kinh tế chủ đạo một số ngành, lĩnh vực quan trọng, mũi nhọn. Việt Nam cũng không phải ngoại lệ, với chiến lược nhanh chóng rút ngắn khoảng cách với các nước phát triển, Chính phủ đã xây dựng các tổng công ty, tập đoàn làm trụ cột cho nền kinh tế đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu mang lại không thể phủ nhận, so với tiềm lực và những ưu đãi mà các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đang được hưởng thì hiệu quả vẫn chưa tương xứng với tiềm năng. Nguyên nhân là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã quá sa đà vào việc đầu tư ra ngoài ngành nghề kinh doanh chính của mình không đúng với nhiệm vụ mà Nhà nước giao cho.

Trước hết có thể khẳng định, kinh doanh đa ngành, đa lĩnh vực không phải lúc nào cũng là một ý tưởng tồi. Thứ nhất, khi đa ngành, nếu nằm trong một chuỗi giá trị thì các tập đoàn dễ nội hóa được chi phí, qua đó giảm được chi phí. Thứ hai, trong nhiều trường hợp, tập đoàn phát huy được nguồn lực, tận dụng cơ hội để đạt hiệu quả cao và có lợi thế như về quy mô... Tuy nhiên, do năng lực quản trị của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) nói chung, các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nói riêng không theo kịp sự mở rộng kinh doanh, khiến cho việc kinh doanh đa ngành trở nên rủi ro. Rủi ro càng tăng khi đầu tư vào lĩnh vực tài chính, ngân hàng, chứng khoán, bất động sản…

Thời điểm “đỉnh cao” của “phong trào” đầu tư kinh doanh đa ngành của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là giai đoạn 2005-2008. Với tham vọng trở thành các “chea bol” của Việt Nam, nhiều tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã đẩy mạnh thực hiện đầu tư đa lĩnh vực, ngành nghề, trong đó các lĩnh vực hấp dẫn nhất giai đoạn này là chứng khoán, bất động sản, đầu tư tài chính… điển hình như: Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Công nghiệp cao su, Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (PVN)… Chỉ không lâu sau, hàng chục nghìn tỷ đồng của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đầu tư ra ngoài ngành quá đà, đã bị cuốn vào vòng xoáy của khủng hoảng và suy thoái kinh tế, gây thất thoát vốn, tạo gánh nặng nợ xấu cho chính DN và nền kinh tế.

Theo số liệu của Bộ Tài chính, tính đến hết năm 2010, các tập đoàn kinh tế nhà nước đầu tư ngoài ngành gần 22.000 tỷ đồng, trong đó có 3.576 tỷ đồng vào chứng khoán, 2.236 tỷ đồng vào lĩnh vực bảo hiểm, 5.379 tỷ đồng vào bất động sản, vào quỹ đầu tư 495 tỷ đồng; riêng lĩnh vực ngân hàng vượt trội với 10.128 tỷ đồng. Trong số các tập đoàn đầu tư ra ngoài ngành, dẫn đầu là PVN, với hơn 6.700 tỷ đồng, tiếp đến là Tập đoàn Công nghiệp cao su với hơn 3.800 tỷ đồng, EVN tổng đầu tư ngoài ngành hơn 2.100 tỷ đồng. Có tới hơn 80% nguồn vốn nói trên đã được đầu tư vào kinh doanh bảo hiểm, chứng khoán, ngân hàng, quỹ đầu tư – những ngành kinh doanh vốn xa lạ với chức năng chính của các DN này…

Bên cạnh số vốn “khủng” được các tập đoàn, tổng công ty nhà nước mạnh tay đầu tư ra ngoài ngành nghề kinh doanh chính thì số nợ xấu và tỷ lệ thất thoát vốn của các đơn vị này cũng không kém. Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước công bố vào tháng 7/2012 cho thấy: Tỷ lệ vốn bị chiếm dụng cao, nợ quá hạn và khó đòi phát sinh lớn, đầu tư ngoài ngành dàn trải, chưa xây dựng kế hoạch tiền lương... là những sai sót tồn tại ở nhiều tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Tổng nợ phải thu của 21 tập đoàn, tổng công ty đến hết năm 2010 là 56.656 tỷ đồng, nợ phải thu trên tổng tài sản là 9,7% và trên vốn chủ sở hữu là hơn 36%. Do chưa có biện pháp thu hồi nợ hiệu quả và ảnh hưởng của suy thoái kinh tế nên nhiều DN có tỷ lệ vốn bị chiếm dụng cao, nợ quá hạn và khó đòi phát sinh lớn như Tập đoàn HUD, Tổng Công ty Xây dựng đường thủy, Tổng Công ty Máy động lực và máy nông nghiệp...

Báo cáo kết quả kiểm toán năm 2011 về niên độ ngân sách năm 2010 của Kiểm toán Nhà nước cũng đã chỉ ra nhiều sai phạm trong công tác điều hành, quản lý và sử dụng nguồn vốn của 21 tập đoàn, tổng công ty nhà nước được kiểm toán. Một số tập đoàn, tổng công ty bị lỗ, kết quả kinh doanh giảm mạnh so với năm 2009. Điển hình, EVN lỗ hơn 8.400 tỷ đồng về lợi nhuận trước thuế năm 2010, tổng tài sản - nguồn vốn giảm gần 7.790 tỷ đồng, thuế và các khoản còn phải nộp NSNN tăng 102 tỷ đồng. Kết quả kiểm toán tại các DNNN đã điều chỉnh tổng tài sản - nguồn vốn giảm hơn 8.110 tỷ đồng, tổng doanh thu - thu nhập thuần giảm 240 tỷ đồng, lợi nhuận trước thuế giảm 7.116 tỷ đồng, thuế và các khoản còn phải nộp NSNN tăng 937,8 tỷ đồng.

Một trong những nguyên nhân đẩy các khoản nợ tăng cao tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là quản lý nợ thiếu chặt chẽ để cán bộ chiếm dụng, tham ô tiền bán hàng như tại Công ty cổ phần Gạch ngói Sài Gòn (thuộc Tổng Công ty Xây dựng Sài Gòn). Thậm chí, có DN cho đơn vị khác và cá nhân vay vốn trong khi đang phải đi vay vốn để kinh doanh như Tổng Công ty Khoáng sản thuộc Tập đoàn Than khoáng sản Việt Nam (TKV) cho Công ty cổ phần Đá quý và vàng Hà Nội vay 3,4 tỷ đồng, Công ty Gạch ngói gốm Tiền Giang vay gần 15 tỷ đồng. Ngoài ra, việc xác định kiểm kê sản phẩm dở dang, nguyên nhiên vật liệu xuất dùng và tồn kho chưa chính xác, nhất là các DN khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản, xây dựng. Tình trạng hàng tồn kho dự trữ lớn, vượt nhu cầu, tài sản cố định đã đưa vào sử dụng nhưng lại chưa quyết toán, đặc biệt là do không nghiên cứu kỹ nhu cầu nên nhiều tập đoàn, tổng công ty sử dụng tài sản cố định sau đầu tư không hiệu quả.

Theo số liệu của Bộ Tài chính, tổng số nợ của DNNN là 1.008.000 tỷ đồng, vốn chủ sở hữu là 790.000 tỷ đồng, như vậy, tính bình quân, tỷ lệ nợ trên vốn chủ sở hữu của các DNNN là 1,36 lần. Tính đến tháng 9/2011, dư nợ vay ngân hàng của các DNNN là 415.347 tỷ đồng, chiếm tới 16,9% tổng dư nợ tín dụng. Trong đó, chỉ riêng 12 tập đoàn kinh tế của nhà nước dư nợ đã lên tới 218.738 tỷ đồng, chiếm 8,76% tổng dư nợ toàn ngành ngân hàng và chiếm 52,66% dư nợ cho vay DNNN; dẫn đầu là PVN với 72.300 tỷ đồng, EVN với 62.800 tỷ đồng, TKV với 20.500 tỷ đồng Vinashin với 19.600 tỷ đồng. Ngoài ra, có đến 30/85 tập đoàn, tổng công ty có tỷ lệ nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu cao hơn 3 lần, đặc biệt có 7 tập đoàn, tổng công ty có tỷ lệ này trên 10 lần, như: Tổng Công ty Xây dựng Công nghiệp, Tổng Công ty Xây dựng công trình giao thông 1, Tổng Công ty Xây dựng công trình giao thông 5, Tổng Công ty Xây dựng công trình giao thông 8, Tổng Công ty Xăng dầu Quân đội...

Những bất cập trong cơ chế quản lý

Từ đổ vỡ, thất thoát vốn nhà nước lớn của một số tập đoàn, tổng công ty đã cho thấy thể chế pháp lý đang có nhiều bất cập. Cụ thể như với các tập đoàn kinh tế, hiện vẫn đang trong giai đoạn thí điểm nhưng lại diễn ra trên phạm vi quá rộng; các quy định và hành lang pháp lý còn sơ sài và chồng chéo… Về nguyên tắc, thí điểm thì có thể thành công hoặc thất bại, nên phạm vi cần hẹp và sau một thời gian phải tổng kết, nếu thành công mới triển khai trên diện rộng. Nhưng ngay từ đầu, chúng ta đã thí điểm trên phạm vi rất rộng, tập trung vào các lĩnh vực trọng yếu xương sống của nền kinh tế. Những năm 2005, 2006, 2007 liên tiếp 8 tập đoàn được thành lập, sau đó năm 2009 - 2010, khi Vinashin bắt đầu đổ vỡ, trong khi chưa có tổng kết, chúng ta lại tiếp tục lập thêm 4 tập đoàn mới.

Về hành lang pháp lý, còn rất nhiều sơ hở dẫn đến những vụ việc sai phạm kéo dài nhưng lại được phát hiện rất chậm, khi phát hiện thì hậu quả đã rất nặng nề và khó quy trách nhiệm. Ngày 20/12/2009, thời điểm Nghị định 101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế của Chính phủ có hiệu lực thi hành. Đây là văn bản pháp lý của Chính phủ quy định về lĩnhvực này, và tới nay cũng là văn bản pháp lý cụ thể, trực tiếp nhất trong quản lý nhà nước về tập đoàn kinh tế, nhưng lại ra đời sau khi khai sinh tập đoàn tới 4 năm. Vấn đề nổi cộm nhất của tập đoàn kinh tế và là gốc rễ dẫn tới kinh doanh thua lỗ, yếu kém là chưa tách biệt chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước theo quy định của Luật DN. Bên cạnh đó, với cách làm “hai trong một”, cơ quan quản lý hành chính nhà nước vẫn đồng thời là cơ quan thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn, tổng công ty dẫn đến tình trạng chồng chéo, thiếu minh bạch về vai trò, chức năng của cơ quan nhà nước, trong khi đó, mô hình và phương thức hoạt động còn nhiều bất cập.

Việc thí điểm thành lập các tập đoàn kinh tế dựa trên cơ sở các tổng công ty 90, 91, cùng với việc chuyển các tổng công ty nhà nước sang hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con cũng chưa được phân định rõ ràng giữa tập đoàn và tổng công ty. Việc thay đổi này chủ yếu mới mang tính hình thức mà chưa có sự thay đổi mang tính căn bản về quản lý nhà nước cũng như quản trị DN.

Vai trò chủ sở hữu công ty mẹ cũng bị giới hạn: Công ty mẹ không được toàn quyền định đoạt vốn, tài sản của công ty con, kể cả công ty TNHH một thành viên. Hiện chưa có quy định hạn chế cơ cấu đầu tư trong nội bộ tập đoàn, tổng công ty dẫn đến tình trạng một số trường hợp công ty con đầu tư ngược trở lại công ty mẹ, công ty mẹ đầu tư chi phối cả “công ty cháu” làm phức tạp quan hệ đầu tư, gây tình trạng chồng chéo, lẫn lộn trong việc thực hiện quyền của chủ sở hữu vốn, gây ảnh hưởng không tốt đến chất lượng quản lý, sử dụng vốn nhà nước.

Thêm nữa, cơ chế giám sát và tổ chức thực hiện giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước về sử dụng vốn, tài sản nhà nước đối với tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty còn nhiều bất cập. Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg được coi là công cụ quản lý đối với DNNN để ràng buộc trách nhiệm của ban quản lý DN vào hiệu quả sử dụng vốn, tài sản nhà nước nhưng chưa có chế tài đủ mạnh xử lý các hạn chế, yếu kém. Chưa có quy chuẩn về quản lý, giám sát đối với tập đoàn, tổng công ty nhà nước dẫn đến tình trạng mỗi bộ, ngành có cách thức và mức độ quản lý tập đoàn, tổng công ty khác nhau.

Thực tế cũng cho thấy, chúng ta còn chậm xây dựng một hệ thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt động sản xuất - kinh doanh để làm cơ sở cho giám sát, quản lý nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty. Trước khi ban hành Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 5/2/2009, không có văn bản pháp luật nào quy định hệ số an toàn vốn, tỷ lệ vốn và điều kiện được đầu tư vào các lĩnh vực rủi ro như chứng khoán, ngân hàng, bất động sản, quỹ đầu tư... Hệ quả là nhiều tập đoàn, tổng công ty đi vay hoặc chiếm dụng vốn quá lớn so với vốn chủ sở hữu, dẫn đến năng lực tài chính yếu kém. Không ít tập đoàn, tổng công ty đầu tư quá nhiều vào các lĩnh vực rủi ro, trong khi đang rất thiếu vốn cho hoạt động sản xuất - kinh doanh chính, vừa làm giảm hiệu quả sử dụng vốn, tài sản nhà nước vừa làm giảm năng lực thực hiện nhiệm vụ chính được nhà nước giao. Điển hình là việc đầu tư vào bất động sản, chứng khoán gây thua lỗ lớn.

Địa vị pháp lý của tập đoàn kinh tế quy định trong Nghị định 101/2009/NĐ-CP khiến nhiều bộ, ngành nói rằng, họ không thể “đụng” đến tập đoàn. Theo Nghị định 101/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước, hội đồng quản trị (HĐQT), các tập đoàn có từ 5 đến 9 thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm hoặc thay thế, khen thưởng, kỷ luật theo đề nghị của bộ trưởng bộ quản lý ngành. Chủ tịch HĐQT có quyền quyết định đầu tư thành lập mới, tổ chức lại, giải thể, chuyển đổi sở hữu công ty con là công ty TNHH một thành viên với mức vốn điều lệ của mỗi công ty đến 50% tổng giá trị tài sản được ghi trong báo cáo tài chính gần nhất của công ty mẹ… Thực tế, việc đặt địa vị pháp lý của HĐQT tập đoàn với nhiều quyền năng lớn đã tạo ra hàng rào vô hình với chính cơ quan quản lý nhà nước.

Giải pháp thoái vốn

Tình trạng đầu tư dàn trải, hiệu quả thấp, thất thoát vốn, thua lỗ nhiều, nợ đọng lẫn nhau của các DN… không chỉ là sự lãng phí nguồn lực quốc gia, mà còn ảnh hưởng tiêu cực đến tính bình đẳng và minh bạch của môi trường kinh doanh nói chung. Điều đó còn khiến dư luận quan ngại về việc thực hiện vai trò dẫn dắt và định hướng cho cả nền kinh tế của các DNNN. Điều đáng lo ngại là ở một số tập đoàn, mặc dù năng lực tài chính còn hạn chế, đangthiếu vốn đầu tư vào những lĩnh vực kinh doanh chính nhưng các tập đoàn vẫn thực hiện đầu tư ra ngoài ngành nghề chính. Bài học đắt giá nhất về quản lý lỏng lẻo, kinh doanh yếu kém, cả trong ngành lẫn các dự án ngoài ngành là Vinashin và sự thiếu chặt chẽ trong quản lý, giám sát tài chính tại Vinaline.

Theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, từ nay đến năm 2015 các tập đoàn, tổng công ty phải hoàn thành thoái vốn đầu tư ngoài ngành và không có ngoại lệ. Việc bảo toàn nguồn vốn nhà nước tại các DN khi thực hiện thoái vốn khỏi những lĩnh vực không thuộc ngành nghề kinh doanh chính, đồng thời xử lý những khoản thua lỗ của DN là một trong những thách thức lớn nhất hiện nay. Mặc dù nền kinh tế đang trong giai đoạn khó khăn, song không thể lấy lý do này để làm chậm lộ trình thoái vốn đầu tư ngoài ngành.

Mệnh lệnh của Chính phủ đã được ban hành nhưng dường như những người trong cuộc vẫn còn khá nhiều lúng túng và lo lắng. Với các DNNN - chủ thể của việc thoái vốn thì ngổn ngang trăm mối. Ngay đến khái niệm “thế nào là đầu tư ngoài ngành” vẫn còn là điều không ít phân vân và viện dẫn, đầu tư tài chính phải thoái vốn, nhưng nếu tập đoàn góp vốn vào công ty tài chính để tham gia quản lý dòng tiền cho các đơn vị trong ngành, cho công ty mẹ; chủ yếu khai thác thị trường và các dự án của ngành có bị coi là đầu tư ngoài ngành?

Trong triển khai thoái vốn, việc thực hiện yêu cầu của Chính phủ “thoái vốn theo nguyên tắc thị trường nhưng phải bảo toàn ở mức cao nhất phần vốn và tài sản của Nhà nước” là điều hết sức khó khăn trong thời điểm hiện nay. Bởi lẽ, với các công ty đang gặp khó khăn, giá cổ phiếu giao dịch trên thị trường thấp hơn mệnh giá; trong khi trước đây đã bỏ vốn ra mua với giá cao, các dự án đầu tư thì đang đình trệ... nếu bán đồng nghĩa với lỗ, với thất thoát vốn nhà nước. Hơn thế nữa, có ai chịu mua những cổ phiếu, những dự án ấy trong khi thị trường chưa thể sớm khởi sắc… Với các công ty đang có lãi, cổ phiếu có giá, dự án có nhiều người sẵn sàng mua; nếu sau khi bán ra, giá của chúng tăng cao hơn nữa, cũng đồng nghĩa với việc đã làm thất thoát tài sản nhà nước! Cả hai trường hợp này đều khó tránh khỏi những câu hỏi “tại sao...?” của công luận và các cơ quan chức năng. Vì thế, có những vị lãnh đạo DNNN đã không giấu nỗi lo sẽ bị quy trách nhiệm nếu sơ sẩy trong quá trình này hoặc phải chịu những lời dị nghị dù hoàn toàn không chút tính toán cá nhân.

Còn rất nhiều khó khăn, khúc mắc khác nữa đang đặt ra đòi hỏi phải tháo gỡ; trong đó có những vướng mắc không nằm ở phía DN như: Khi đầu tư, hầu hết các DN chỉ có khoảng 30% vốn tự có, còn lại là đi vay, do đó, khi thoái vốn tức là thoái cả công nợ. Mặt khác, khi rút ra khỏi các dự án đầu tư thì phải được chủ nợ đồng ý và không phải lúc nào người ta cũng đồng ý.

Do đó, để vừa đảm bảo tiến độ thoái vốn, vừa hạn chế thiệt hại cho Nhà nước đến mức thấp nhất thì bên cạnh việc thực hiện nghiêm túc các quy định của Nhà nước đang rất cần những tư duy mới, những cách làm đột phá. Trong đó, cần tăng quyền hạn và trách nhiệm cho lãnh đạo DNNN và các cơ quan có thẩm quyền. Phải đặt việc bảo toàn vốn nhà nước trên lợi ích tổng thể của nền kinh tế và của cả xã hội. Cần cân nhắc khi DN bán được vốn sẽ có thêm tiền để đầu tư vào lĩnh vực khác hiệu quả hơn, hoặc ít nhất cũng giảm được gánh nặng nợ lãi vay vốn ngân hàng.

Trong bối cảnh hiện nay, bán rẻ có thể DNNN bị mất vốn nhưng vốn của toàn nền kinh tế không mất đi, nó được chuyển sang cho người khác và có thể nhờ vậy, nó được sinh sôi, phát triển, đem lại lợi ích lớn hơn cho đất nước. Vì vậy, để xác định việc thoái vốn có hiệu quả hay không cần phân tích từng trường hợp cụ thể và xem xét trong một quá trình chứ không xét tại một thời điểm. Nếu trước kia, một DN đầu tư ngoài ngành 10 đồng, nay thoái vốn chỉ thu được 8 đồng là lỗ - xét trên giá trị. Nhưng lấy 8 đồng này để góp vào một DN khác phục vụ ngành kinh doanh chính và sau đó DN này hoạt động hiệu quả hơn thì về tổng thể, vốn vẫn được bảo toàn.

Việc thực hiện nghiêm chỉ đạo của Thủ tướng sẽ hạn chế tối đa nghịch lý đang diễn ra tại không ít DNNN là ngành nghề kinh doanh chính DN làm chưa tốt nhưng lại sử dụng vốn Nhà nước để đầu tư vào những lĩnh vực có nhiều rủi ro. Để giải quyết vướng mắc lớn nhất hiện nay là xử lý nợ tại những DN thua lỗ kéo dài, mất khả năng thanh toán, có nhiều cách để xử lý nợ, thậm chí sẽ sử dụng cả giải pháp “xóa sổ” DN quá yếu kém. Khi xóa sổ, Nhà nước sẽ có biện pháp hỗ trợ dưới nhiều hình thức nhằm bảo đảm quyền lợi cho người lao động. Tuy nhiên, đòi hỏi đặt ra là mỗi DN phải báo cáo rõ về những khoản nợ xấu, không có khả năng thu hồi. DN phải đưa ra phương án điều chỉnh các dự án đầu tư để vốn vay trên vốn chủ sở hữu về mức an toàn. Sau khi các tập đoàn, tổng công ty rà soát xong, Bộ Tài chính sẽ tổng hợp và đề xuất phương án xử lý trình Chính phủ.