Thực trạng hệ thống giám sát tài chính Việt Nam

Về mô hình hệ thống giám sát tài chính

HTQSTC Việt Nam đi theo mô hình giám sát phân tán, nghĩa là các cơ quan quản lý và giám sát được thành lập và vận hành nhằm giám sát một loại định chế tài chính và khu vực thị trường nhất định trên tổng thể thị trường tài chính (TTTC). Hai cơ quan cấp bộ là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) cùng với Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (UBGSTCQG) và Bảo hiểm tiền gửi (BHTG) là những tổ chức giám sát độc lập, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về thực hiện các chức năng giám sát của mình trên TTTC.

Với chức năng tư vấn cho Chính phủ về điều phối giám sát trên TTTC, UBGSTCQG có quan hệ phối hợp trực tiếp với Bộ Tài chính và NHNN nhằm nắm bắt được diễn biến hoạt động giám sát trên cả 3 lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán; được yêu cầu 2 cơ quan quản lý này cũng như các định chế tài chính thuộc thẩm quyền quản lý của NHNN và Bộ Tài chính cung cấp thông tin phục vụ giám sát; có trách nhiệm đưa ra những khuyến nghị về xử lý vi phạm đối với tổ chức và cá nhân tham gia 3 lĩnh vực trên.

NHNN và Bộ Tài chính có mối quan hệ phối hợp chéo trong quản lý và giám sát những ngân hàng thương mại (NHTM) có sở hữu vốn nhà nước do Bộ Tài chính chịu trách nhiệm quản lý. Đồng thời, hai tổ chức này còn có mối quan hệ mật thiết liên quan đến việc phát hành trái phiếu kho bạc, cũng như thực hiện các chính sách tài chính công và chính sách tiền tệ có liên quan đến việc sử dụng các trái phiếu này.

Hoạt động ngân hàng chịu sự giám sát trực tiếp của Cơ quan Thanh tra, Giám sát Ngân hàng (NHNN). Trong khi đó, thị trường bảo hiểm chịu sự giám sát trực tiếp của Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm; Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) chịu trách nhiệm giám sát trực tiếp đối với thị trường chứng khoán (TTCK).

Cấu trúc trên cho thấy mô hình giám sát phân tán đang được duy trì trên TTTC Việt Nam, xu hướng chuyên biệt hóa công tác giám sát theo chức năng đã bắt đầu được hình thành.

Hiệu lực giám sát của các cơ quan giám sát tài chính

Trong thời gian qua, trước những thách thức trong yêu cầu phát triển bền vững kinh tế - xã hội, các cơ quan giám sát chuyên ngành của Việt Nam đã có sự cải cách về mọi mặt (tổ chức, công cụ, nhân lực và chính sách). Tuy nhiên, hiệu lực giám sát của HTGSTC hiện hành vẫn bộc lộ khá nhiều tồn tại và hạn chế:

Thứ nhất, HTGSTC của Việt Nam đã gặp nhiều vấn đề trước xu thế phát triển của các tập đoàn tài chính trong thời gian qua. Hiện nay, ngoài tập đoàn tài chính bảo hiểm Bảo Việt còn có hơn 10 tổ chức tín dụng hoạt động theo mô hình tập đoàn tài chính (ngân hàng – chứng khoán – bảo hiểm; hoặc ngân hàng – bảo hiểm; hoặc ngân hàng – chứng khoán), chiếm khoảng dưới 50% thị phần TTTC (UBGSTCQG, 2012). Các định chế này không ngừng mở rộng quy mô hoạt động, đồng thời cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro đan xen giữa các sản phẩm tài chính đa dạng và phức tạp.

Thứ hai, Việt Nam gặp nhiều khó khăn trong việc xử lý các yêu cầu về giám sát các sản phẩm tài chính mới theo xu hướng tích hợp. Xu hướng này là sự đan xen giữa nhiều sản phẩm tài chính để ra đời những sản phẩm tài chính mới, ví dụ như bảo hiểm liên kết ngân hàng - bancassuarance hay assurfinance khiến cho việc xác định cơ quan giám sát nào chịu trách nhiệm giám sát trở nên hết sức phức tạp. Hệ quả từ việc “từ chối” giám sát có thể sẽ gây ra rủi ro nghiêm trọng, còn hệ quả từ việc giám sát chồng chéo, tuy giảm được rủi ro nhưng lại làm lãng phí nguồn lực xã hội, gây ra sự thiếu hiệu quả trong giám sát.

Thứ ba, đã xuất hiện nhiều hạn chế trong việc chia sẻ thông tin và sự phối hợp giữa các cơ quan trong nhiệm vụ giám sát thị trường. Điều này làm hạn chế khả năng giám sát của toàn hệ thống.

Thứ tư, hành lang pháp lý cho hoạt động giám sát tài chính còn chưa đồng bộ và thiếu đầy đủ. HTGSTC chưa hoàn chỉnh, thống nhất (có sự phân tách giữa Luật Ngân hàng Nhà nước, Luật các Tổ chức tín dụng với Luật Chứng khoán, Luật Bảo hiểm). Các luật này đều đề cập tới vấn đề giám sát an toàn, bảo vệ người tiêu dùng, quản trị rủi ro và công bố thông tin của các tổ chức dưới quyền. Vì xây dựng tách bạch nhau nên các quy định liên quan đến các đối tượng trên có thể trùng lắp hoặc thiếu nhất quán với nhau. Luật giám sát theo chuyên ngành không cho phép tổ chức giám sát có sự độc lập và quyền lực cũng như sự minh bạch trong việc phát hiện, xử lý các vi phạm có ảnh hưởng tới sự an toàn hệ thống khi đồng nhất chức năng xây dựng chính sách với chức năng triển khai thực hiện các hoạt động giám sát.

Thứ năm, về kỹ thuật và hạ tầng công nghệ, ở Việt Nam chưa có quy định chung về giám sát hệ thống tài chính tổng quát. Hiện tại, mới chỉ có hệ thống các chỉ tiêu giám sát từ xa theo CAMELS (hệ thống giám sát từ Mỹ, ra đời năm 1978) được Thanh tra ngân hàng thuộc NHNN áp dụng nhằm đánh giá các ngân hàng thương mại và quỹ tín dụng nhân dân. Đối với ngành bảo hiểm và chứng khoán thì vẫn chưa có hệ thống chỉ tiêu giám sát hiệu quả. Tuy nhiên, ngay cả hệ thống CAMELS của NHNN cũng bị đánh giá là chưa đầy đủ.

Thứ sáu, về hiệu lực của các cơ quan giám sát chuyên ngành trong giám sát tài chính cũng còn nhiều tồn tại. Cụ thể:

- Đối với thanh tra NHNN: Giám sát ngân hàng hiện nay của cơ quan thanh tra NHNN hiện nay chỉ đơn thuần dựa trên bộ chỉ số định lượng CAMELS, chưa có phân tích sâu về rủi ro liên quan tài sản nợ, tài sản có. Trên thế giới, Ủy ban Basel đã công bố bộ 25 nguyên tắc cơ bản về thanh tra, giám sát ngân hàng hiệu quả. So sánh với hoạt động giám sát của cơ quan thanh tra NHNN thì việc giám sát ngân hàng tại Việt Nam còn rất nhiều chỉ tiêu đang trong giai đoạn xúc tiến hoặc chưa đáp ứng được yêu cầu đưa ra trong bộ 25 nguyên tắc của BASEL.

Đối với thanh tra UBCKNN: Hoạt động thanh tra - giám sát chưa thường xuyên liên tục, chế tài xử phạt xử phạt còn thấp, dẫn đến vi phạm tái diễn. Hạ tầng công nghệ phục vụ công tác thanh tra giám sát chưa đáp ứng được yêu cầu, trong khi các hành vi vi phạm ngày càng tinh vi và phức tạp. Cơ chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc UBCKNN trong công tác giám sát chưa cao, việc phân định chức năng giám sát giữa các đơn vị chưa rõ ràng và chồng chéo.

- Đối với Cục quản lý, giám sát bảo hiểm: Hoạt động thanh tra giám sát nhiều khi còn mang tính tình huống. Công tác thanh tra giám sát được thực hiện chủ yếu là giám sát từ xa thông qua các báo cáo tài chính của doanh nghiệp mà thiếu thanh tra tại chỗ một cách chuyên nghiệp. Thanh tra bảo hiểm mới chỉ thực hiện thanh tra mang tính “chọn mẫu” ngẫu nhiên các doanh nghiệp bảo hiểm và chủ yếu tập trung trong lĩnh vực bảo hiểm phi nhân thọ. Trong khi đó, ngày nay đã xuất hiện thêm một loại hình bảo hiểm có tính chất ngân hàng mới cần phải có phương pháp và nội dung thanh tra cụ thể, đặc biệt là các chỉ tiêu về rủi ro.

- Đối với Bảo hiểm tiền gửi: Quyền hạn, trách nhiệm giám sát cũng như năng lực tài chính của cơ quan này còn hạn chế khiến những đóng góp của Bảo hiểm tiền gửi trong HTGSTC Việt Nam chưa thực sự đúng với vai trò của nó. Nội dung giám sát bảo hiểm mới chỉ dừng lại ở mức độ kiểm tra sự tuân thủ như việc tính và nộp phí, chấp hành các quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi là chủ yếu, còn giám sát theo tiêu chí rủi ro vẫn còn nhiều bất cập; chưa có sự phối hợp chặt chẽ trong trao đổi thông tin về hoạt động thanh tra giám sát về các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi với các cơ quan giám sát khác.

- Đối với UBGSTCQG: Vai trò còn mờ nhạt, mới chỉ dừng lại ở chức năng tham mưu tư vấn cho Chính phủ, khi phát hiện sai phạm cũng không có thẩm quyền xử lý vi phạm mà có trách nhiệm đề xuất kiến nghị Chính phủ hoặc các cơ quan thanh tra giám sát chuyên ngành xử lý. Uỷ ban chưa có quyền ban hành, xây dựng chính sách pháp lý chung liên quan đến hoạt động giám sát TTTC.

Thứ bảy, còn thiếu vắng nội dung giám sát an toàn vĩ mô. Tại Việt Nam, bắt đầu từ năm 2009, UBGSTCQG đã triển khai việc thu thập các chỉ tiêu giám sát an toàn vĩ mô và vi mô; tuy nhiên, vấn đề này vẫn khá mới mẻ đối với không chỉ riêng Việt Nam. Phát triển nội dung giám sát an toàn vĩ mô trở thành một vấn đề được quan tâm lớn của các nước trên thế giới.

Với những tồn tại trên, hệ thống tài chính Việt Nam đang phải đối mặt với các rủi ro tiềm năng và dễ bị tổn thương trước những biến động của thị trường hay sự thay đổi về chính sách. Điều này cho thấy, cần có những giải pháp khả thi trong ngắn hạn và dài hạn trong việc xây dựng một HTGSTC đủ hiệu lực để giải quyết triệt để các tồn tại.

Giải pháp hoàn thiện hệ thống giám sát tài chính

Đổi mới và hoàn thiện hệ thống thanh tra giám sát tài chính là một quá trình liên tục, có trọng tâm, trọng điểm ở từng thời kỳ, song nhất thiết nó phải nằm trong khuôn khổ một kế hoạch, một chiến lược tổng thể, phải quán triệt các nguyên tắc và quan điểm giám sát tài chính cơ bản như: thường xuyên – liên tục, linh hoạt, hỗ trợ các tổ chức được giám sát, đảm bảo tính hệ thống, phối hợp các chính sách hiệu quả và hợp tác với quốc tế trong giám sát tài chính.

Chuyển đổi mô hình của hệ thống giám sát tài chính

Những bất cập của mô hình giám sát tài chính phân tán của Việt Nam hiện nay cho thấy tính cấp thiết của việc chuyển đổi sang mô hình giám sát tài chính hợp nhất. Đây cũng là xu thế khá phổ biến trên thế giới. Mô hình này đã minh chứng sự thành công tại một số nước qua việc đảm bảo các mục tiêu đề ra đối với HTGSTC: (i) ổn định hệ thống tài chính; (ii) đảm bảo sự an toàn và lành mạnh của các định chế tài chính; (iii) bảo vệ người tiêu dùng các sản phẩm tài chính; (iv) đảm bảo sự cạnh tranh lành mạnh trên TTTC.

Mô hình hợp nhất chỉ bao gồm một cơ quan giám sát duy nhất chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ các trung gian và thị trường thuộc lĩnh vực ngân hàng, tài chính và bảo hiểm và đặc biệt sẽ giám sát hiệu quả các tập đoàn tài chính cũng như các ngân hàng đa năng. Cơ quan này thực hiện chức năng giám sát nhằm đảm bảo tính ổn định, minh bạch, cạnh tranh bình đẳng cũng như bảo vệ các nhà đầu tư trong lĩnh vực ngân hàng, tài chính, bảo hiểm. Tuy nhiên, muốn làm được điều này thì bước đầu tiên cần nâng cao hiệu lực giám sát chuyên ngành để chuẩn bị tốt cho việc hợp nhất các cơ quan giám sát.

Nâng cao hiệu lực giám sát cho các cơ quan giám sát chuyên ngành

Trong ngắn hạn, mục tiêu nâng cao năng lực cho các cơ quan giám sát chuyên ngành là rất quan trọng. Có hai lý do cho vấn đề này: (i) mức độ đan xen các sản phẩm tài chính tích hợp ở Việt Nam chưa quá phức tạp để đặt vấn đề hợp nhất các cơ quan giám sát tài chính lên mức bức thiết, (ii) nâng cao hiệu lực và năng lực giám sát sẽ tạo ra bước chuẩn bị tốt để dễ dàng hợp nhất các cơ quan giám sát tài chính với nhau. Bên cạnh các giải pháp về nâng cao chất lượng nguồn nhân lực và xây dựng cơ sở hạ tầng thông tin nhằm tăng cường trao đổi thông tin giữa các cơ quan giám sát tài chính chuyên ngành, chúng tôi khuyến nghị các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực cho từng cơ quan giám sát tài chính chuyên ngành như sau:

Một là, đối với cơ quan thanh tra giám sát NHNN: cần hoàn thiện hệ thống các chỉ tiêu giám sát thị dựa trên rủi ro đồng thời thu hẹp các chuẩn mực trong nước với chuẩn quốc tế (hoàn tất Basel II, tiến tới Basel III). Đối với giám sát an toàn vĩ mô, cần có sự phối hợp với UBGSTCQG trong xây dựng và áp dụng các chỉ tiêu giám sát và ngưỡng cảnh báo an toàn vĩ mô, các mô hình định lượng và các quy chuẩn cũng như chỉ tiêu giám sát các tập đoàn tài chính.

Hai là, đối với cơ quan thanh tra giám sát thuộc UBCKNN: Cần xây dựng cơ chế xử phạt và cảnh báo các công ty có hành vi thực hiện các giao dịch giả, thao túng thị trường. Công tác quản lý thị trường OTC cần được chú tâm nhằm bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư. Cần trao thêm thẩm quyền và tính độc lập cho cơ quan thanh tra trong xử lý và cảnh báo các hành vi vi phạm kỷ luật thị trường.

Ba là, đối với Cục quản lý và giám sát bảo hiểm: Cần chú trọng thanh tra tại chỗ. Đối với hoạt động giám sát từ xa cần chuyển dần sang hướng phân tích rủi ro đối với hoạt động của các tổ chức kinh doanh bảo hiểm. Nghiên cứu xây dựng phương thức quản lý đối với lĩnh vực bảo hiểm có tính chất ngân hàng, đồng thời phối hợp với bên cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng trong việc trao đổi thông tin, kiến thức trong các nghiệp vụ thanh tra.

Bốn là, đối với Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam: Cần nâng cao hơn nữa vai trò của mình trong việc giám sát các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi; Tiến hành nhiều hơn kế hoạch thanh tra tại chỗ đối với các tổ chức nhận tiền gửi nhằm mục đích làm giảm rủi ro đạo đức của các tổ chức này khi các tổ chức này có ý định tham gia vào lĩnh vực kinh doanh rủi ro hơn. Bên cạnh đó, Luật Bảo hiểm tiền gửi đã được ban hành, với chức năng nhiệm vụ được giao, Bảo hiểm tiền gửi cần khẳng định rõ nét hơn vị thế của mình trong hệ thống giám sát tài chính.

Nâng cao hiệu lực giám sát cho UBGSTCQG

Để đảm bảo tính hiệu quả trong việc thanh tra - giám sát, tránh những “khoảng trống” cũng như sự trùng lắp, hoạt động của UBGSTCQG nên tập trung vào 3 chức năng chính: (i) Giám sát an toàn vĩ mô; (ii) Đầu mối xây dựng mô hình thông tin tập trung giám sát TTTC; (iii) Phát triển nguồn nhân lực. Theo đó, nên đặc biệt chú trọng phát triển hoạt động giám sát an toàn vĩ mô. Cách tiếp cận của giám sát an toàn vĩ mô nên theo hướng “từ đỉnh xuống đáy”. Bằng cách tiếp cận trên, thông qua giám sát an toàn vĩ mô, UBGSTCQG sẽ thực sự hỗ trợ tích cực trong việc xác định khu vực dễ tổn thương và hoạch định chính sách ứng phó xác đáng.

Khuyến nghị xây dựng khung giám sát tài chính

Chính phủ cần có sự chỉ đạo các cơ quan thanh tra giám sát chuyên ngành nhanh chóng hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu, phương pháp giám sát phù hợp với tiêu chuẩn và thông lệ quốc tế, làm căn cứ để đánh giá mức độ tuân thủ và giám sát rủi ro của hệ thống tài chính. Điều này sẽ tạo nên mô hình khung giám sát đánh giá TTTC.

HTGSTC quốc gia đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc bảo đảm 4 mục tiêu của Chính phủ: bảo vệ người tiêu dùng, ổn định hệ thống tài chính, đảm bảo sự an toàn và lành mạnh của các định chế tài chính và đảm bảo sự cạnh tranh lành mạnh trên TTTC. Để đẩy nhanh lộ trình tiến tới một mô hình giám sát tài chính hợp nhất hiệu quả, Chính phủ ngoài việc chỉ đạo các cơ quan giám sát tài chính chuyên ngành trong việc định hình khung giám sát tài chính, cũng cần có những chính sách quyết liệt nhằm duy trì ổn định môi trường kinh tế vĩ mô, tái cấu trúc nền kinh tế theo hướng phát triển bền vững, có chiều sâu và kiểm soát chặt chẽ hệ thống tài chính.

Tài liệu tham khảo:

1. Claudio Borio (2003), Hướng tới một khuôn khổ an toàn vĩ mô cho việc điều tiết và giám sát tài chính, BIS Report;

2. E. Wymeersch (2007), "The Structure of Financial Supervision in Europe: About Single Financial Supervisors, Twin Peaks and Multiple Financial Supervisors," European Business Organization Law Review, 8 (2007);

3. Dương Văn Thực (2010), Mô hình nghiệp vụ giám sát ngân hàng. Kinh nghiệm từ Nhật Bản, Kỷ yếu Hội thảo khoa học Lựa chọn mô hình và giải pháp đảm bảo hiệu quả giám sát của hệ thống giám sát tài chính Việt Nam.