Thực trạng phân cấp ngân sách ở Việt Nam

Tỷ lệ thu ngân sách địa phương (NSĐP) trong tổng NSNN tăng mạnh kể từ sau khi áp dụng Luật NSNN 2002. Nếu không tính thu NSNN từ dầu thô thì thu NSĐP chiếm trung bình hơn 44% tổng thu NSNN ở Việt Nam giai đoạn 2004-2008.

Tỷ lệ bổ sung từ ngân sách trung ương (NSTW) cho địa phương có xu hướng giảm mạnh, chỉ còn 34,1% cho giai đoạn 2005-2010. So sánh với các nước trên thế giới cho thấy tỷ lệ thu NSĐP trong GDP của Việt Nam đạt 9,9% trong giai đoạn này, cao hơn mức trung bình của các nước đang phát triển. Tỷ lệ chuyển giao ngân sách từ Trung ương cho địa phương của Việt Nam cũng cao hơn mức trung bình của nhóm các nước đang chuyển đổi Đông Âu và Liên Xô (cũ), song thấp hơn mức trung bình của các nước đang phát triển.

Tương tự như thu thì tỷ lệ chi tiêu của NSĐP trong tổng chi NSNN cũng tăng nhanh tăng từ 37,9% giai đoạn 1996-2000 lên 47,2% năm 2008 và chiếm hơn 50% tổng chi NSNN năm 2009-2010. Nếu xét tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN thì Việt Nam đang thực hiện phân cấp khá mạnh (xem hình 2). So sánh quốc tế cho thấy, Việt Nam có tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN cao hơn mức trung bình nhiều quốc gia, cao hơn mức trung bình của nhóm các nước công nghiệp phát triển (OECD).

Như vậy, nếu chỉ nhìn bề ngoài qua tỷ lệ thu chi của NSĐP trong tổng NSNN thì Việt Nam đã và đang thực hiện phân cấp ngày càng mạnh cho chính quyền địa phương. Tuy nhiên, nếu xem xét kỹ hơn về thực trạng thu – chi ngân sách thì thấy có một số tồn tại ảnh hưởng trực tiếp đến sự bền vững của NSĐP và cả hệ thống NSNN.

Thứ nhất, mô hình phân chia ngân sách hiện nay chưa thực sự khuyến khích các địa phương nuôi dưỡng nguồn thu, cải thiện hiệu quả chi tiêu mà ngược lại khuyến khích các tỉnh tăng chi nhiều nhất có thể. Có thể thấy rõ điều này khi xem xét phương trình cân bằng NSĐP dưới đây:

A= B + t. C + TR

Trong đó:

A: Tổng chi NSĐP

B: Khoản thu NSĐP hưởng 100%

t: Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách trung ương (NSTW) và NSĐP

C: Các khoản thu được phân chia giữa trung ương và địa phương

TR: Khoản bổ sung từ NSTW

Có 2 trường hợp xảy ra:

Trường hợp 1: A > B + C thì tỷ lệ phân chia t = 100% và NSĐP sẽ được nhận thêm một khoản bổ sung từ NSTW = A- (B+C)

Trường hợp 2: A≤ B + C thì NSĐP sẽ không được nhận bổ sung cân đối ngân sách (t = 0) và khi đó t ≤ 100% (có sự phân chia nguồn thu giữa Trung ương và địa phương).

Mặc dù, tỷ lệ phân chia được giữ ổn định từ 3-5 năm theo Luật NSNN nhưng các địa phương có nguồn thu tăng sẽ tìm mọi cách đẩy mạnh tăng chi NSĐP để tránh bị điều tiết nguồn thu về NSTW. Một khi các khoản chi tiêu không được xây dựng trên nguyên tắc hiệu quả và kết quả của chúng chưa được đánh giá chính xác thì hệ quả là quy mô chi NSNN tăng lên nhưng chất lượng chi tiêu sẽ kém hơn. Quy định thời kỳ ổn định cũng có một hạn chế khác là NSTW hầu như không thể điều tiết khi NSĐP có vượt thu lớn so với dự toán trong khi vẫn phải bổ sung thêm cho địa phương khi số thu NSĐP quá thấp.

Thứ hai, tỷ lệ thu ngân sách của các địa phương đã tăng lên đáng kể thời gian gần đây không xuất phát từ việc thay đổi trong phân cấp ngân sách theo hướng để lại nguồn thu nhiều hơn cho địa phương mà chủ yếu là do các địa phương tập trung khai thác các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP. Vì các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phương là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai – một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương.

Thứ ba, quy mô thu NSNN trên địa bàn các tỉnh, thành phố có sự chênh lệch rất lớn, địa phương cao nhất (TP. Hồ Chí Minh) có số thu cao hơn 164 lần so với địa phương thấp nhất (Bắc Kạn). Điều này cho thấy năng lực tài khóa giữa các địa phương rất khác nhau, cần có giải pháp để tránh tình trạng bất bình đẳng theo chiều ngang. Hơn nữa, hiện Việt Nam đang áp dụng duy nhất nguyên tắc nguồn gốc (doanh nghiệp có trụ sở kinh doanh ở đâu thì khoản nộp NSNN được phân cho địa phương đó) khi xác định các khoản thu phân chia giữa Trung ương và địa phương càng làm tăng sự bất bình đẳng giữa các địa phương trong thu NSNN.

Thứ tư, mặc dù, tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN đã tăng lên đáng kể, song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của NSTW. Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2005 xuống còn 11 tỉnh năm 2010. Các tỉnh còn lại đều phải trông chờ vào số bổ sung của NSTW. Nhiều tỉnh vẫn phải dựa đáng kể vào vào bổ sung từ NSTW như năm ngân sách 2010 thì Điện Biên là 72%, Sơn La 67%, Cao Bằng 70%, Ninh Thuận 62%... Hầu hết là các tỉnh này có điều kiện kinh tế khó khăn nên năng lực thu ngân sách thấp.

Thứ năm, vấn đề công bằng theo chiều ngang hiện chưa được giải quyết tốt khi phân chia nguồn thu NSNN giữa các địa phương. Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu được phân bổ dựa trên những định mức cũ, không còn phù hợp. Nguyên tắc hiệu quả trong cung cấp dịch vụ công chưa được xem xét khi phân bổ chi tiêu từ NSNN.

Thứ sáu, vấn đề vay nợ của địa phương. Hiện nay, theo khoản 3 điều 8 Luật NSNN thì các địa phương được huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng của với mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Tuy nhiên, việc quy định tỷ lệ đồng nhất 30% cho tất cả các địa phương là chưa hoàn toàn hợp lý. Mặc dù, gần đây có Thông tư 81/2012/TT-BTC hướng dẫn về cách thức huy động qua phát hành trái phiếu cho chính quyền địa phương, song việc giám sát sử dụng nguồn lực này và trả nợ vẫn cần có những quy định cụ thể hơn. Nếu không có những quy định chặt chẽ về trách nhiệm của chính quyền địa phương trong vay và sử dụng nợ thì có thể xảy ra tình trạng “ràng buộc ngân sách lỏng” và các địa phương sẽ có thể “vay nợ để trả nợ", rất nguy hiểm cho NSNN.

Gợi ý chính sách cho Việt Nam

Từ những đánh giá trên, xin gợi ý một số định hướng cải thiện cơ chế phân cấp NSNN nhằm cải thiện hiệu quả thực hiện chính sách tài khóa trong giai đoạn tới.

Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống NSNN: Cần tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách. Sửa đổi cơ chế phân cấp theo hướng tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách. Ngân sách phải được phân bổ trên cơ sở đo lường kết quả đầu ra một cách chính xác. Phân cấp cũng cần xem xét đến điều kiện, năng lực thực tế từng địa phương và cơ chế để thực hiện các dự án đầu tư mang tính liên khu vực.

Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu: Quyền tự chủ về thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc ở mức tự chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình. Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, việc để địa phương tự định ra các sắc thuế của riêng mình là không khả thi, bởi vì điều này có thể tạo ra sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phương và khuyến khích việc di chuyển của hàng hóa và dịch vụ sang những địa phương có lợi về thuế, do đó sẽ làm thay đổi phân bố sản xuất và tiêu dùng, mở rộng khoảng cách bất bình đẳng giữa các địa phương. Trước mắt có thể thí điểm áp dụng cho phép chính quyền địa phương được tự quyết định thuế suất đối với một số loại thuế trong khung thuế suất do Trung ương quyết định. Thông thường, nhiều nước trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (như thuế nhà đất, tiền cho thuê đất) làm loại thuế của địa phương. Để khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phương, Chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ này bằng cách đặt ra mức trần cho các loại thuế nói trên.

Thứ ba, về các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách: Theo kinh nghiệm quốc tế, nên chăng quy định cụ thể tỷ lệ % phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế VAT hàng sản xuất trong nước trong cả nước giữa NSTW và ngân sách của các địa phương. Sau đó, thực hiện phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực hiện phương án này là phân chia nguồn lực 2 khoản thuế gián thu trên đồng đều trên cả nước, hàng năm, các địa phương cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn giữa địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các địa phương khác.

Phân cấp các khoản thu cần dựa trên nguyên tắc “lợi ích”, nghĩa là tăng thu của NSĐP phải đi kèm với việc cải thiện chất lượng dịch vụ công do địa phương có cung cấp.

Thứ tư, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu: Cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương. Việc đặt ra những ưu tiên chi tiêu của địa phương phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền.

Thứ năm, đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách: Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trớc mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.

Thứ sáu, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa: Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có thể đạt được mục tiêu mong muốn nếu được gắn liền với việc tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Tăng cường tính minh bạch, công khai trong quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền, đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách. Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên mà trước hết là với trước hội đồng nhân dân và người dân ở địa phương đó.

Tài liệu tham khảo:

1. ADB (2000) To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World;