Những bất cập phát sinh từ thực tiễn

Hiện nay, tùy thuộc vào mục tiêu hoạt động, tình trạng chịu thuế và mức thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) tương ứng với từng loại hình tổ chức thực hành TCVM có sự khác biệt lớn. Trong đó, các tổ chức có hoạt động TCVM không vì mục tiêu lợi nhuận nhằm cung cấp vốn cho người nghèo với lãi suất thấp được miễn thuế.

Theo Quyết định 131/2002/QĐ – TTg về việc thành lập Ngân hàng Chính sách Xã hội (VBSP), do VBSP tham gia các hoạt động hỗ trợ vốn cho người nghèo, học sinh và sinh viên, các chương trình xã hội khác... bằng các khoản vay ưu đãi với lãi suất thấp (dao động từ 0 – 10,8%/năm), hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận nên được miễn nộp thuế TNDN.

Ngoài ra, Điều 4, Khoản 7, Luật Thuế TNDN cũng xác định các tổ chức, doanh nghiệp (DN) khi nhận được các khoản tài trợ nhận được để sử dụng cho hoạt động giáo dục, từ thiện, nhân đạo và hoạt động xã hội khác, các chương trình, dự án TCVM lập ra để chủ yếu thực hiện mục tiêu nhân đạo xã hội cũng được miễn thuế tại Việt Nam thì được xác định nằm trong đối tượng được miễn thuế và các khoản phải nộp ngân sách nhà nước.

Tuy nhiên, cơ sở pháp luật để miễn thuế cho hoạt động TCVM của các quỹ xã hội vẫn chưa cụ thể, dù trên thực tế các hoạt động này hoàn toàn có thể được miễn thuế, có thể vì hoạt động đó không vì mục tiêu lợi nhuận, không phải là hoạt động kinh doanh nhằm mục đích sinh lợi. Mặt khác, nếu hoạt động của các quỹ xã hội, các chương trình, dự án TCVM không được kiểm tra, giám sát chặt chẽ theo đúng mục tiêu phi lợi nhuận đã đăng ký, sẽ có nguy cơ tạo ra khe hở để họ trốn thuế bằng “vỏ bọc” pháp lý của mình khi mục tiêu thực chất là lợi nhuận.

Các tổ chức nhận tài trợ để thực hiện các chương trình, dự án vì mục đích nhân đạo, xã hội có thể lợi dụng những khoản miễn thuế này để che chắn cho các khoản thu nhập khác để không bị đánh thuế, nếu Nhà nước không thiết lập chế độ báo cáo, kiểm tra hiệu quả. Chính sách miễn thuế không đi kèm với ràng buộc và giám sát thực hiện đúng “sứ mệnh xã hội” sẽ tạo ra bất công giữa họ với các tổ chức thực hiện hoạt động TCVM có chịu thuế khác.

Người nghèo chưa chắc được hưởng lợi ích gián tiếp từ việc ưu đãi thuế này vì họ vẫn có thể phải chịu mức lãi suất cao hoặc không tiếp cận được tín dụng khi các tổ chức này không thực sự “phi lợi nhuận” và không sẵn sàng cho vay đối với khách hàng có rủi ro cao.

Từ tháng 3/2005 đến nay, chính sách thuế TNDN đối với tổ chức có hoạt động TCVM vẫn chưa ổn định, thuế suất thay đổi, việc áp dụng thuế suất chung cho các tổ chức hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận và không vì mục tiêu lợi nhuận cũng gây ra những bất cập. Cụ thể, đã có 3 lần điều chỉnh mức thuế suất đối với các tổ chức TCVM (năm 2005, năm 2009 và 2012):

Tháng 3/2006, Nghị định 28/2005/NĐ–CP ra đời xác định tổ chức TCVM giống loại hình DN hoạt động theo Luật Đầu tư, và phải chịu thuế suất thuế TNDN ở mức 28%. Năm 2008, Quốc hội ban hành Luật Thuế TNDN và Nghị định 124/2008/NĐ–CP của Chính phủ hướng dẫn Luật thì tổ chức TCVM vẫn áp dụng mức thuế suất thuế TNDN là 25% nhưng xác định thêm đối tượng được hưởng mức thuế suất ưu đãi 20% ứng với quỹ tín dụng nhân dân (TDND).

Do vậy, đã không khuyến khích việc chuyển đổi hoạt động của các chương trình, dự án TCVM, các quỹ xã hội thực hành TCVM và sự gia nhập ngành của các chủ thể khác. Rủi ro cao, chi phí cao, mức thuế suất hiện hành cao sẽ không đảm bảo cho nhà đầu tư trong lĩnh vực này một mức lợi nhuận đủ để bù đắp rủi ro và chi phí. Trong khi các tổ chức có hoạt động TCVM không chuyển đổi như các quỹ xã hội, các chương trình, dự án TCVM đều được miễn thuế, điều này lý giải tại sao họ không sẵn sàng chuyển đổi thành tổ chức TCVM.

Từ tháng 3/2012, Nghị định 122/2011/NĐ–CP được áp dụng nhằm sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 124/2008/NĐ-CP, xác định mức thuế suất đối với tổ chức TCVM giảm xuống còn 20%, nhưng vẫn chưa đủ thu hút các tổ chức có hoạt động TCVM chuyển đổi và sự gia nhập ngành của các chủ thể mới. Chuyển đổi sẽ giúp các tổ chức TCVM hoạt động như các tổ chức tín dụng (theo Luật Tổ chức tín dụng 2010), giúp tổ chức có thể tự chủ hơn về nguồn vốn và khả năng huy động vốn từ công chúng.

Tuy vậy, vẫn chưa có một mô hình tổ chức thích hợp cho các tổ chức có hoạt động TCVM phi lợi nhuận mong muốn chuyển đổi nhưng vẫn duy trì mục tiêu phi lợi nhuận và chính sách thuế thích hợp đi kèm sau khi chuyển đổi. Đa số các tổ chức có hoạt động TCVM ở Việt Nam hiện nay hoạt động chủ yếu vì mục tiêu xã hội, phi lợi nhuận, có lẽ họ không có động cơ chuyển đổi thành một tổ chức kinh doanh, xa rời nhiệm vụ chính trị, xã hội của tổ chức chủ sở hữu, đồng thời phải chịu thêm gánh nặng thuế.

Các tổ chức này sẽ thích hợp hơn với mô hình DN xã hội, không đặt lợi nhuận làm mục tiêu hàng đầu nhưng đòi hỏi tự bền vững về tài chính để duy trì và theo đuổi hoạt động lâu dài, cần huy động vốn từ xã hội đồng thời thỏa mãn dịch vụ tiết kiệm nhỏ cho người nghèo, nhóm này cần được miễn thuế và kiểm soát hoạt động.

Như vậy, nếu khung thuế TNDN vẫn duy trì như hiện nay, mục tiêu khuyến khích sự phát triển của ngành TCVM để góp phần giảm thiểu sự bất bình đẳng trong tiếp cận nguồn vốn cho người nghèo sẽ khó thành hiện thực. Theo Ngân hàng Nhà nước (NHNN), tính từ khi Nghị định 28/2005/NĐ-CP ra đời đến nay, trên phạm vi cả nước mới chỉ có 02 tổ chức chuyển đổi thành tổ chức TCVM quy mô nhỏ là TNHH MTV Tình Thương (TYM) và Tổ chức TCVM thành TNHH M7.

Do vậy, mục tiêu “xây dựng và phát triển hệ thống tổ chức TCVM an toàn, bền vững, hướng tới phục vụ người nghèo, người có thu nhập thấp... góp phần thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước về đảm bảo an sinh xã hội và giảm nghèo bền vững” vào năm 2020 sẽ giảm yếu tố thành công.

Về phía những người nghèo vay vốn, các tổ chức cho vay sẽ tìm cách điều chỉnh lãi suất hoặc phí để đạt được mức lợi nhuận kỳ vọng. Như vậy, gánh nặng thuế lại chuyển sang vai người nghèo, đặc biệt là những người nghèo có rất ít cơ hội tiếp cận nhiều nguồn vốn khác nhau hay cầu về tín dụng của họ ít co giãn so với lãi suất.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, để tạo ra một mô hình ngân hàng xã hội phi lợi nhuận thành công như Grameen Bank (GB), GB đã trải qua rất nhiều năm không thể bền vững được về tài chính, trong bối cảnh Chính phủ Bangladesh áp dụng chính sách miễn thuế thu nhập suốt cho nó kể từ khi thành lập năm 1983 đến 31/12/2010, sau đó chỉ xem xét thu thuế thu nhập đối với những hoạt động kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận, ngoài hoạt động TCVM (A. Qasem & Co Chartered Accountants, 2010).

Miễn thuế, sẽ khuyến khích các Tổ chức TCVM phi lợi nhuận tiếp cận và phục vụ nhóm những người nghèo và nghèo nhất như các tổ chức phi chính phủ và tổ chức phi lợi nhuận đang làm ở Việt Nam hiện nay (Hà Hoàng Hợp và đ.t.g, 2007).

Khuyến nghị chính sách

Cùng với việc chấp nhận sự tồn tại song song hai mô hình tổ chức TCVM là vì lợi nhuận và phi lợi nhuận, cần có chính sách thuế tương ứng. Trước mắt, để đảm bảo minh bạch, hiệu quả trong việc áp dụng chính sách thuế đối với hoạt động TCVM, cần quy định rõ chế độ thuế (miễn thuế, ưu đãi thuế suất, mức thuế suất cụ thể) đối với tổ chức TCVM phi lợi nhuận. Trong dài hạn, Nhà nước nên xem xét miễn thuế cho các tổ chức này. Tránh việc không có cơ sở pháp lý rõ ràng về chế độ thuế hoặc phụ thuộc vào ý kiến giải thích của cơ quan thuế.

Bên cạnh đó, NHNN và cơ quan thuế kiểm tra, giám sát, xử lý nghiêm khắc và kịp thời đối với các tổ chức thực hiện hoạt động TCVM sai mục tiêu phi lợi nhuận đã đăng ký nhằm ngăn ngừa các hoạt động đội lốt phi lợi nhuận để trốn thuế. Mặc dù, Khoản 2, Điều 22, Nghị định số 148/2007/NĐ-CP ngày 25/09/2007 về tổ chức và hoạt động của quỹ xã hội, quỹ từ thiện của Chính phủ đã quy định: “Trong quá trình hoạt động, quỹ hoạt động thuộc lĩnh vực nào phải chịu sự quản lý nhà nước của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực đó”.

Tuy nhiên, trên thực tế, NHNN chưa giám sát thực hiện nghiêm quy định này. Nếu các Tổ chức TCVM nhận tài trợ để thực hiện mục tiêu nhân đạo, xã hội phi lợi nhuận, cần tách bạch thu nhập có được từ hoạt động này để được miễn thuế (kinh nghiệm Bangladesh áp dụng tại GB). Cơ quan thuế và NHNN cần yêu cầu tổ chức TCVM báo cáo và kiểm tra giám sát để ngăn ngừa trốn thuế thông qua việc hạch toán thu nhập từ hoạt động kinh doanh sang hoạt động phi lợi nhuận theo dự án.

Để xây dựng hệ thống các tổ chức TCVM an toàn, bền vững, phục vụ người nghèo, người có thu nhập thấp góp phần đảm bảo an sinh xã hội và giảm nghèo bền vững, Nhà nước cần thể hiện mong muốn đó trong việc xây dựng, hoàn thiện các chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển của các tổ chức TCVM. Trong đó, việc xây dựng chính sách thuế ổn định, trên cơ sở đó khuyến khích sự phát triển của các tổ chức TCVM, thu hút thêm các chủ thể mới gia nhập ngành, cần xem xét giảm thuế, tiến đến miễn thuế đối với các tổ chức TCVM phi lợi nhuận, góp phần thúc đẩy các tổ chức TCVM phát triển bền vững, cung cấp dịch vụ tài chính và phi tài chính ngày càng phong phú, phù hợp với nhu cầu, khả năng chi trả và sự mong đợi của của người nghèo.

Ngoài ra, NHNN cần xem xét điều hành chính sách lãi suất, tiến tới cần hướng lãi suất tiền gửi huy động, lãi suất cho vay theo cơ chế thị trường và phản ánh đầy đủ rủi ro của hoạt động kinh doanh. Đối với các tổ chức tín dụng hoạt động theo Luật Tổ chức tín dụng 2010 (có 2 tổ chức TCVM là TYM và M7 bị điều chỉnh bởi chính sách này), lãi suất cho vay được áp dụng cơ chế thỏa thuận, trừ hoạt động trần lãi suất cho vay đối với 4 nhóm đối tượng.

Tuy nhiên, hiện NHNN vẫn áp dụng cơ chế trần lãi suất huy động, bởi theo NHNN các tổ chức tín dụng yếu kém vẫn gặp khó khăn về thanh khoản, và NHNN sẽ xem xét bỏ trần lãi suất huy động vào thời điểm thích hợp. Do vậy, cơ chế trần lãi suất huy động sẽ không khuyến khích cho các dự án và chương trình TCVM chuyển đổi hoạt động thành tổ chức TCVM, bởi lẽ với cùng một lãi suất huy động người gửi tiền sẽ mang tiền của mình đến gửi ở các ngân hàng, tổ chức tín dụng Nhà nước hoặc tham gia vào các dự án có sự tham gia của Nhà nước.

Mặt khác, Chính phủ và NHNN cần hướng tới cải tổ sự hoạt động của VBSP theo hướng thị trường. Hiện nay, VBSP cung cấp khoản vay cho người nghèo bằng cơ chế lãi suất ưu đãi và buộc hàng năm Chính phủ cấp thêm vốn chủ sở hữu cho VBSP. Ngoài ra, NHNN cũng tạo cơ chế thông thoáng hơn cho hoạt động của VBSP – khi duy trì tỷ lệ dự trữ bắt buộc 0% đối với cả tiền gửi nội tệ và ngoại tệ, chưa bị ràng buộc bởi cơ chế giám sát và báo cáo tài chính chặt chẽ như doanh nghiệp niêm yết, làm giảm đi tính hiệu quả cho hoạt động của VBSP.

Ngoài ra, cơ chế cho vay với lãi suất ưu đãi phải dựa vào phân loại hộ nghèo mang tính định tính và kém khách quan, có thể dẫn đến các hộ nghèo thực sự không thể tiếp cận vốn vay này, trong khi các hộ khá giả hơn lại có thể vay được vay do có mối quan hệ quen biết với người đại diện của VBSP. Tiến tới VBSP cần cải cách theo hướng định cơ chế lãi suất theo cơ chế thị trường, các khoản hỗ trợ của Nhà nước cho người nghèo có thể hướng tới cải cách môi trường làm ăn, giải quyết công ăn việc làm hoặc tìm đầu ra cho sản phẩm sản xuất của người nghèo; thiết nghĩ khi đó hiệu quả giảm nghèo sẽ cao hơn – đồng thời tạo cho thị trường tài chính hoạt động minh bạch và theo quy luật thị trường.

Tài liệu tham khảo:

1. A. Qasem & Co Chartered Accountants (2010), “Grameen Bank notes to the financial statements”, Grameeninfo;

2. Bộ Tài chính (2012), “Báo cáo ngân sách nhà nước hàng năm”, các năm 2006– 2012 Chính phủ (2007);

3. Gillis, Malcolm (1989), “Cải cách thuế: Những bài học từ kinh nghiệm thời hậu chiến tại các nước đang phát triển”, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright;

4. Hà Hoàng Hợp và đ.t.g (2007), Tài chính vi mô và tiếp cận tín dụng của người nghèo nông thôn, Trung tâm Hội nhập và Phát triển Việt Nam.