Trong tháng 8 và 9/2013, Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc đã tiến hành điều tra nợ công của các chính quyền địa phương trên khắp cả nước với sự tham gia của 544.000 nhân viên kiểm toán. Đây là lần thứ ba Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc tiến hành một cuộc điều tra quy mô lớn như vậy.

Mạng Caixin cho biết, kết quả của cuộc kiểm toán đó đã được báo cáo lên Chính phủ vào giữa tháng 10.2013. Theo đó, đến cuối tháng 6.2013, tổng nợ công của chính quyền trung ương và các chính quyền địa phương ở Trung Quốc đã lên tới 30.300 tỷ nhân dân tệ (NDT), trong đó nợ của các chính quyền địa phương là 17.900 tỷ NDT.

Kể từ năm 2007, chính quyền trung ương đã xóa bỏ dần nợ của chính quyền ở cấp cơ sở đối với một số khoản mục, trong đó có giáo dục bắt buộc và chăm sóc y tế khu vực nông thôn. Mặc dù vậy, nợ của chính quyền địa phương vẫn tăng 6.800 tỷ NDT chỉ trong vòng 30 tháng.

Trong số gần 17.900 tỷ NDT nợ của các chính quyền địa phương, nợ trực tiếp của các chính quyền địa phương là 10.880 tỷ NDT, nợ được bảo lãnh bởi chính quyền địa phương các cấp là 2.660 tỷ NDT, và nợ mà các chính quyền địa phương có thể có nghĩa vụ phải trả là 4.340 tỷ NDT.

Cùng với nợ của các chính quyền địa phương, nợ của chính quyền trung ương cũng tăng. Đến cuối tháng 6/2013, nợ trực tiếp của chính quyền trung ương là 9.800 tỷ NDT, tăng 370 tỷ NDT so với cuối năm 2012. Trong khi đó, tốc độ tăng thu từ thuế lại giảm và ước đạt khoảng 6.200 tỷ NDT trong năm 2013. Điều đó cũng có nghĩa tỷ lệ nợ trực tiếp trên tổng thu từ thuế của chính quyền trung ương lên tới 158%.

Kết quả kiểm toán cũng cho thấy gánh nặng lãi suất từ khoản vay hiện tại của các chính quyền địa phương và trung ương ở Trung Quốc rất lớn. Nếu giả định lãi suất đi vay từ 3 đến 7%, nợ trực tiếp của các chính quyền trung ương và các địa phương là từ 620 tỷ đến 1.450 tỷ NDT, tương đương từ 5 đến 11% nguồn thu từ thuế của Trung Quốc.

Kể từ sau cuộc kiểm toán quy mô lớn đó, Trung Quốc không công bố các số liệu chính thức nào về thực trạng nợ công của các chính quyền địa phương nhưng người ta tin rằng nhiều chính quyền địa phương đã lâm vào tình trạng nợ nần chồng chất để tài trợ cho các dự án hạ tầng và chi ngân sách.

Những bước đi đầu tiên

Trước tình trạng nợ công của các chính quyền địa phương đang gia tăng nhanh chóng, ngày 30/6/2014, Chính phủ Trung Quốc đã thông qua kế hoạch thúc đẩy cải cách tài chính, trong đó vạch ra lộ trình cải cách tài chính trong các năm tới.

Nhằm tạo điều kiện cho việc thực hiện lộ trình đó, vào cuối tháng 8/2014, Ủy ban Thường vụ Quốc hội Trung Quốc đã thông qua các điều khoản sửa đổi trong Luật Ngân sách. Đây là lần đầu tiên Trung Quốc sửa đổi Luật Ngân sách kể từ khi văn bản này bắt đầu có hiệu lực vào năm 1995.

Quốc hội Trung Quốc bắt đầu nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách từ tháng 12/2011. Luật Ngân sách sửa đổi chỉ được thông qua sau 4 lần dự thảo với các phiên bản khác nhau và sẽ bắt đầu có hiệu lực từ 1/1/2015.

Phát biểu trước Quốc hội, Chủ tịch Ủy ban Thường vụ Quốc hội Trung Quốc Zhang Dejiang nhấn mạnh, Luật Ngân sách sửa đổi là bước tiến lớn nhằm thúc đẩy cải cách tài chính và thiết lập hệ thống tài chính hiện đại.

Trong phiên bản chưa sửa đổi, Luật Ngân sách cấm các chính quyền địa phương phát hành trái phiếu. Thay vào đó, kể từ năm 2009, Bộ Tài chính đã thay mặt các chính quyền địa phương phát hành trái phiếu để huy động vốn phục vụ cho các dự án xây dựng hạ tầng và đô thị khác. Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn có một số chính quyền địa phương lách luật bằng cách vay vốn của các ngân hàng hoặc phát hành trái phiếu thông qua các phương tiện tài chính của chính quyền địa phương (LGFV). Phần lớn số tiền huy động được sử dụng để tài trợ cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng và không được giám sát chặt chẽ.

Vì vậy, trong Luật Ngân sách sửa đổi, chính quyền của 32 tỉnh, thành và khu tự trị ở Trung Quốc sẽ được phép phát hành trái phiếu để huy động vốn trong một hạn mức nhất định do Chính phủ Trung Quốc quy định và phải được Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua. Các chính quyền cấp quận hoặc thị xã có thể ủy quyền cho chính quyền cấp tỉnh vay vốn nếu cần thiết.

Tuy nhiên, theo Luật Ngân sách sửa đổi, số tiền huy động được thông qua việc phát hành trái phiếu chỉ được sử dụng để tài trợ cho các dịch vụ công hoặc thanh toán các khoản nợ hiện tại, chứ không được sử dụng để tài trợ cho các hoạt động của chính quyền địa phương. Các khoản nợ phát sinh từ phát hành trái phiếu cần phải được đưa vào ngân sách của chính quyền địa phương và phải được giám sát bởi Hội đồng Nhân dân tỉnh. Mặt khác, Luật Ngân sách sửa đổi cũng bao gồm các điều khoản cho phép người dân tiếp cận với các thông tin về ngân sách của chính quyền các cấp.

Sau khi Quốc hội thông qua Luật Ngân sách sửa đổi, hôm 2/10, chính phủ Trung Quốc đã ban hành các quy tắc mới nhằm tăng cường quản lý và giám sát nợ của các chính quyền địa phương. Đây là lần đầu tiên chính phủ Trung Quốc ban hành một văn bản như vậy để quản lý và kiểm soát các rủi ro đến từ các khoản nợ công của các chính quyền địa phương.

Trong văn bản này, chính phủ Trung Quốc khẳng định sẽ không cứu trợ cho các chính quyền địa phương gặp vấn đề về nợ công. Đây là lần đầu tiên chính quyền trung ương khẳng định như vậy. Các chính quyền địa phương không trả được nợ sẽ thông báo ngay lập tức cho chính quyền cấp cao hơn và họ cần phải xây dựng quy trình khẩn cấp để đối phó với tình hình và điều tra các quan chức có liên quan.

Ngoài ra, văn bản trên cấm các chính quyền địa phương không được đi vay theo cơ chế LGFV (công cụ đầu tư tài chính thuộc chính quyền địa phương) hoặc thông qua các kênh của doanh nghiệp.

Theo đánh giá của các chuyên gia ngân hàng UBS, các quy định mới mở đường cho việc đảo nợ và tái cấu trúc các khoản nợ hiện nay của chính quyền địa phương, đồng thời giúp cải thiện sự bền vững về tài chính của các chính quyền địa phương cũng như giảm bớt những rủi ro mang tính hệ thống trong nền kinh tế và hệ thống tài chính của Trung Quốc.

Trong khi đó, chuyên gia Terry Gao của tổ chức Fitch Ratings ở Hong Kong cho rằng, có ba điểm tiến bộ trong đợt cải cách tài chính lần này ở Trung Quốc gồm: chính quyền trung ương lần đầu tiên khẳng định họ sẽ không cứu trợ cho các khoản nợ của các chính quyền địa phương; chính quyền trung ương vạch rõ lộ trình để giải quyết vấn đề nợ công của các chính quyền địa phương; làm rõ trách nhiệm của các quan chức chính quyền địa phương đối với các khoản nợ.

Sau đó, hôm 8.10, chính phủ Trung Quốc tiếp tục ban hành kế hoạch hành động nhằm tăng cường quản lý ngân sách theo hướng minh bạch và hiệu quả hơn. Đây được coi là bước đi đầu tiên của chính phủ nhằm hướng tới một đợt cải cách tài chính mới trong thời gian từ nay đến 2020. Kế hoạch này gồm 7 nhiệm vụ trọng tâm về soạn thảo và thực hiện ngân sách, kiểm tra và giám sát việc thực hiện ngân sách... Đáng chú ý, các nhà hoạch định chính sách sẽ bắt đầu ngừng giải ngân các khoản chi không có trong ngân sách.

Hiện tại, Bộ Tài chính Trung Quốc đang xây dựng dự thảo văn bản cho phép các chính quyền địa phương phát hành trái phiếu để thanh toán các khoản nợ hiện tại. Trong dự thảo đó, Bộ Tài chính Trung Quốc yêu cầu sở tài chính các tỉnh, thành phải báo cáo về các khoản nợ của họ trước ngày 1/1/2015, đồng thời phải ước tính khả năng trả nợ và xây dựng kế hoạch trả nợ.

Dự thảo này cũng quy định thời gian ân hạn cho các chính quyền địa phương và trong khoảng thời gian đó, các chính quyền địa phương có thể sử dụng các kênh huy động vốn hiện hành để tài trợ cho các dự án đang được xây dựng dở dang. Sau thời hạn trên, các chính quyền địa phương chỉ được phép huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu.