Sự hình thành của các AMC: Nhiệm vụ và mục tiêu

Một AMC được thành lập với mục tiêu, nhiệm vụ rõ ràng kèm theo cấu trúc chặt chẽ sẽ là tiền đề cho hy vọng mang lại hiệu quả hoạt động cần thiết trong việc giải quyết vấn đề nợ xấu. Dựa vào các nhiệm vụ ưu tiên đã được hoạch định sẵn, định chế AMC có thể hoạt động với chức năng là một công cụ thanh lý nhanh các khoản nợ xấu và các tài sản khác kèm theo hoặc tái cấu trúc (trong trung hạn) hệ thống các doanh nghiệp có trong danh mục nợ xấu mà AMC quản lý. Để hoạt động thật sự mang lại hiệu quả thì một AMC nên chủ yếu tập trung vào việc bán các khoản nợ xấu, không nên bị chi phối và phân tán nguồn lực vào công việc tái cấu trúc.

Phần lớn các AMC công tại các nước Đông Á trong thời kỳ khủng hoảng tài chính khu vực đã được xây dựng theo đuổi mô hình đa mục tiêu: gấp rút bán, thanh lý nợ xấu đồng thời với thực hiện tái cấu trúc. Tại Hàn Quốc, vai trò tái cấu trúc doanh nghiệp của KAMCO trong quá trình giải quyết một danh mục nợ xấu khổng lồ là rất rõ ràng cho dù nhiệm vụ mấu chốt được đề ra ngay từ khi AMC này được thành lập là giải quyết nợ xấu càng sớm càng tốt.

Tại Malaysia, mặc dù có một cơ quan riêng tập trung vào tái cấu trúc doanh nghiệp (CDRC), AMC công tại quốc gia này là Danaharta đã vẫn tham gia một cách gián tiếp và trực tiếp vào quá trình tái cơ cấu phức tạp này.

Tại các quốc gia khác trong khu vực Đông Á trong giai đoạn này, danh mục các nhiệm vụ chính của AMC được đúc kết từ kết quả của việc thực thi các chính sách đặt ra ngay từ đầu khi thành lập AMC IBRA - cơ quan AMC công tại Indonesia được thành lập ngay từ năm 1998 với mục tiêu ban đầu là tập trung hơn vào tái cấu trúc doanh nghiệp. Tuy nhiên, trước áp lực phải nhanh chóng thanh lý các khoản nợ xấu để tài trợ cho một ngân sách ngày càng bị thâm hụt, IBRA đã phải tiến hành bán các khoản nợ xấu chưa được tái cấu trúc kể từ đầu năm 2002.

Tương tự IBRA tại Trung Quốc, sau bốn năm giành rất nhiều thời gian và nguồn lực cho việc tái cấu trúc hàng trăm doanh nghiệp Nhà nước cỡ lớn (chiếm khoảng 1/3 tổng giá trị các khoản nợ xấu được bốn AMC này mua) chủ yếu thông qua nghiệp vụ biến các khoản nợ thành cổ phần tại các doanh nghiệp này, bốn AMC công của Trung Quốc sau đó đã tập trung hơn vào việc bán và thanh lý các khoản nợ xấu thông qua các công cụ khác nhau.

Trong khi đó tại Nhật Bản, do được xây dựng với vai trò là một cơ quan thu gom nợ xấu AMC công của quốc gia này là RCC đã chỉ áp dụng một biện pháp chính là tập trung tối đa thu hồi các khoản nợ xấu. Chỉ sau khoảng ba năm kể từ ngày thành lập thì vai trò tham gia vào việc tái cấu trúc doanh nghiệp mới được thêm vào trong chức năng hoạt động của RCC.

Cấu trúc và tổ chức hoạt động

Trong giai đoạn khủng hoảng tài chính khu vực 1997-1999, AMC công tại các quốc gia Đông Á đều được thành lập và tổ chức theo hình thức tập trung và được tài trợ bởi chính phủ trừ trường hợp bốn AMC công tại Trung Quốc.

Mô hình AMC tập trung về mặt lý thuyết sẽ mang lại hiệu quả cao hơn cũng bởi lý do các ngân hàng thương mại thông qua các phòng ban thu hồi nợ nằm tại ngân hàng hoặc các đơn vị trực thuộc đã không có đủ nguồn lực để tái cấu trúc một khối lượng khổng lồ các khoản nợ xấu.

Hơn nữa, hạ tầng pháp lý nghèo nàn tại các quốc gia này tạo tiền đề cho việc thành lập các AMC theo hình thức tập trung và được trao các quyền lực đặc biệt nhằm vượt qua các hệ thống pháp luật không đem lại hiệu quả cho công cuộc tái cấu trúc nợ xấu tại các quốc gia này.

Có thể nói, một AMC tập trung với đặc điểm cho phép hợp nhất các nguồn lực sẵn có là phù hợp cho mô hình với mục tiêu chính là bán, thanh lý nợ xấu trong khi mô hình AMC phi tập trung sẽ mang lại hiệu quả hơn cho cả các nhiệm vụ tái cấu trúc doanh nghiệp.

Mô hình AMC phi tập trung áp dụng tại Trung Quốc dựa trên bối cảnh bốn AMC được thành lập để giải quyết vấn đề nợ xấu tại ngân hàng quốc doanh có quy mô lớn nhất (chiếm gần 70% thị phần nước) và mỗi ngân hàng đều tập trung phục vụ cho một lĩnh vực kinh doanh riêng rẽ.

Hạ tầng pháp luật và tính minh bạch

Hạ tầng pháp luật

Hạ tầng pháp luật tại quốc gia sở tại là một trong những yếu tố quan trọng có tính chất quyết định đến thành công hay thất bại của một AMC trong việc đạt được mục tiêu giải quyết nợ xấu. Nếu không có được một hệ thống văn bản pháp lý làm cơ sở cho các hoạt động của AMC thì bản thân AMC cũng phải đối diện với những khó khăn mà các ngân hàng đã gặp phải khi tiến hành thu hồi nợ xấu.

Các khoản nợ tại các quốc gia trong khu vực Đông Á đến tận thời điểm này thường có chung một đặc tính là được đảm bảo bằng các bất động sản. Vì vậy, các điều luật về tịch biên tài sản không mang tính hiện thực cao tại các quốc gia Đông Á trong giai đoạn cuộc khủng hoảng tài chính khu vực xảy ra đã cản trở ngân hàng tịch thu các tài sản đảm bảo khi các khoản nợ không được trả đúng hạn.

Việc tái cấu trúc của doanh nghiệp hay bản thân các khoản nợ thường chậm trễ, mất nhiều thời gian trong khi đó các khoản nợ bị cộng dồn lên. Các vấn đề khó khăn này sẽ chỉ được giải quyết triệt để khi AMC được trao các quyền lực đặc biệt. Các quyền lực này cho phép AMC thực thi nhiệm vụ giải quyết vấn đề nợ xấu một cách hiệu quả; trong các trường hợp cụ thể, cho phép AMC tránh được một số điều luật đang tồn tại trong hệ thống pháp luật quốc gia.

Thực tế quá trình giải quyết khủng hoảng nợ xấu diễn ra tại Indonesia cho thấy IBRA đã được quyền tịch biên tài sản của các chủ thể đi vay không hợp tác mà không cần đến các giấy tờ cần thiết từ phía toà án.

Ngoài ra, một nhân tố nữa cũng không kém phần quan trọng đảm bảo cho hiệu quả hoạt động của một AMC công là tính độc lập, tự chủ của AMC; toàn bộ quá trình hoạt động của một AMC không bị ảnh hưởng bởi các yếu tố chính trị.

Tuy nhiên, trên thực tế, hiệu quả hoạt động của các AMC trực thuộc nhà nước phần lớn phụ thuộc vào khuôn khổ pháp lý tại các nước này. Tại Indonesia và Thái Lan, khuôn khổ pháp lý thể hiện một sự thiên vị mạnh mẽ đối với các chủ thể nợ không còn khả năng thanh toán, dẫn đến việc cho phép sự chậm trễ lâu dài trong việc tái cơ cấu và xử lý nợ.

Chủ nợ tại các quốc gia này không chỉ gặp khó khăn trong việc xác định giá trị tài sản đảm bảo, môi trường pháp lý còn không tạo ra cho chủ nợ sự chắc chắn vào việc liệu và khi nào thì họ mới có quyền thu hồi nợ xấu thông qua các tài sản đảm bảo. So với ba quốc gia cùng chịu tác động trực tiếp cùa cuộc khủng hoảng khu vực là Indonesia, Thái Lan và Philippines, thì Hàn Quốc và Malaysia trước thời thời điểm cuộc khủng hoảng khu vực nổ ra đã sẵn có một đạo luật phá sản hiện đại hơn và hệ thống tư pháp tương đối hiệu quả.

Hệ thống pháp luật của hai quốc gia này trao cho chủ nợ các quyền lợi mạnh mẽ và rõ ràng hơn trong khi tiến hành các thủ tục thu hồi nợ xấu. Dù vậy, khung pháp lý tại các quốc gia này trong giai đoạn đó vẫn không hoàn toàn phù hợp với nhu cầu nhanh chóng giải quyết hậu quả của các khoản nợ xấu phát sinh từ cuộc khủng hoảng.

Để có thể giải quyết triệt để các vấn đề nêu trên, các AMC trực thuộc nhà nước trong một số trường hợp đã được trao một số quyền đặc biệt để có thể vượt qua các hệ thống pháp luật không đem lại hiệu quả tại các quốc gia đó. Đây là một biện pháp tiếp cận cực kỳ hữu dụng trong thời kỳ hậu khủng hoảng tại khu vực này.

Công ty quản lý tài sản trực thuộc chính phủ Thái Lan (TAMC) đã được trao toàn bộ thẩm quyền để thu hồi và bán các khoản nợ xấu cũng như là đưa ra các yêu cầu cho việc tái cấu trúc doanh nghiệp mà không cần phải thông qua các quy trình thông thường áp dụng cho các trường hợp bị tuyên bố phá sản. Các quyền lực đặc biệt này đã mang lại cho các AMC trực thuộc nhà nước một lợi thế cực kỳ lớn đối với các chủ thể không thực hiện được nghĩa vụ trả nợ và làm tăng hiệu quả của quá trình thu hồi nợ xấu.

Sự minh bạch

Để đạt được sự độc lập trong hoạt động, các AMC trực thuộc nhà nước luôn phải thể hiện sự minh bạch. USRTC, đơn vị được thành lập để giải quyết cuộc khủng hoảng nợ xấu diễn ra tại Mỹ trong thập niên 1980 đã đối phó với các áp lực chính trị bằng việc công bố toàn bộ quy trình mua bán nợ xấu và liên lạc thường xuyên với các cơ quan trực thuộc quốc hội.

Các AMC trong khu vực châu Á cũng đã thường xuyên công bố tình hình hoạt động và kết quả hoạt động kinh doanh thông qua các bản báo cáo tháng, báo cáo quý, trong đó đã nêu rõ các quy trình và phuơng pháp xử ly nợ xấu. Để giảm thiểu tối đa sự tham nhũng cỏ thể xảy ra tại các cơ quan này, thông thường một đơn vị kiểm toán độc lập thường được thành lập với nhiệm vụ báo cáo trực tiếp cho chính phủ. Chính phủ các nước trong khu vực châu Á cũng đã thành lập các cơ quan chuyên trách theo dõi và đánh giá hiệu quả hoạt động của các AMC thông qua các tiêu chí như: mức độ phục hồi của nợ xấu, số lượng và chất lượng các khoản vay được tái cấu trúc…

Nguồn vốn cho các AMC

Hầu hết hoạt động của các AMC đều tạo ra các khoản lỗ, vì vậy việc chia sẻ thiệt hại phát sinh từ các hoạt động của AMC là điều rất đáng được quan tâm. Các AMC trong khu vực Đông Á đều được tài trợ từ các nguồn vốn của Chính phủ hoặc dưới các hình thức phát hành công cụ nợ của chính các AMC này.

Nguồn tài trợ trực tiếp của Chính phủ

Trong điều kiện lý tưởng nhất thì mọi hoạt động của AMC phải được tài trợ thông qua ngân sách hoặc việc phát hành trái phiếu Chính phủ.

Chính phủ Indonesia đã phát hành trái phiếu để hỗ trợ cho thanh khoản của ngân hàng trung ương và chương trình đảm bảo an toàn cho người gửi tiền; tài trợ cho quá trình tái cấu trúc toàn bộ hệ thống ngân hàng cũng như việc mua lại nợ xấu của IBRA.

Trong khi đó, tại Hàn Quốc, Thái Lan và Malaysia, tài trợ trực tiếp từ Chính phủ là không đáng kể, chỉ chiếm từ 0.4% đến 20% tổng nguồn vốn cần thiết.

Tại Trung Quốc, nguồn vốn cung cấp bởi Chính phủ không những chỉ chiếm khoảng 3% giá trị nợ xấu được chuyển giao; chỉ một phần trong nguồn tài trợ này là tiền mặt, còn lại tồn tại dưới dạng nhà xưởng, vật dụng và các tài sản khác sở hữu bởi các ngân hàng trước đó.

Trái phiếu AMC và các khoản vay khác

a. Trái phiếu AMC

Phát hành trái phiếu AMC là phương pháp được Chính phủ các nước khu vực Đông Á sử dụng để tạo vốn cho các AMC.

Tại Hàn Quốc và Thái Lan, trái phiếu AMC chiếm hơn 90% tổng nguồn tài trợ cho AMC; con số này vào khoảng 60% tại Trung Quốc và Malaysia.

Tuy nhiên, tại phần lớn các nền kinh tế, trái phiếu AMC thưòng là không có tính thanh khoản. Vì vậy, trên góc độ của việc thúc đẩy sự phát triển của thị trường trái phiếu thì phát hành trái phiếu Chính phủ là điều được trông đợi nhất vì việc làm đó sẽ làm tăng khả năng thanh khoản của thị trường trái phiếu của nước sở tại.

Trái phiếu AMC thông thường được phát hành trực tiếp cho các ngân hàng để đổi lấy các khoản nợ xấu phát sinh tại các ngân hàng đó. Các trái phiếu này được bảo lãnh bởi Chính phủ nước sở tại như trường hợp tại Hàn Quốc và Malaysia, hay bởi Ngân hàng Trung ương như ở Thái Lan. Không có được sự bảo lãnh này, phần lớn các AMC sẽ không thể trả hoàn thành nghĩa vụ của mình đối với trái chủ bởi lượng tiền mặt thu về nhờ bán lại nợ xấu thường rất giới hạn.

b. Các khoản vay khác

Tiếp cận các khoản vay từ các định chế tài chính khác cũng không phải lựa chọn phổ biến của các AMC khu vực Đông Á.

Chỉ có Hàn Quốc và Malaysia vay được lần lượt vào khoảng 5% và 13% tổng sổ vốn cần thiết từ các định chế tài chính khác chủ yếu là tổ chức thuộc sở hữu của Chính phủ.

Dựa vào khả năng cao trong việc tạo ra các khoản lỗ tiềm tàng thì các AMC sẽ gần như không thể huy động được vốn từ các khoản vay với lãi suất hấp dẫn từ các ngân hàng thương mại.

Chuyển giao nợ xấu từ ngân hàng sang AMC

Tốc độ chuyển giao

Sự hỗ trợ của Chính phủ trong việc nâng cao vai trò của AMC trong suốt quá trình giải quyết nợ xấu của toàn hệ thống luôn là công cụ hỗ trợ đắc lực cho việc đẩy nhanh tiến độ chuyển giao nợ xấu từ các ngân hàng sang các AMC.

Ngân hàng Trung ương Malaysia đã gây áp lực rất lớn cho các ngân hàng thuộc quốc gia này trong việc chuyển giao các khoản nợ xấu theo đúng kế hoạch đề ra. Nếu một ngân hàng không tự nguyện bán một khoản nợ xấu cho Danaharta theo mức giá mà Danaharta đưa ra thì ngân hàng đó sẽ bị bắt buộc phải trích lập dự phòng cho khoản nợ đó với tỷ lệ 80% mức giá đã được đề nghị.

Tương tự như vậy, nhằm đạt được các hệ số an toàn vốn theo quy định, các ngân hàng tại Hàn Quốc theo yêu cầu cùa Chính phủ cũng đã phải nhanh chóng chuyển giao các khoản nợ xấu để đổi lại việc nhận được nguồn trái phiếu AMC được bảo lãnh bởi Nhà nước.

Trong khi tại Trung Quốc, tất cả các ngân hàng trong hệ thống đều phải thực hiện chuyển giao các khoản nợ xấu thông qua các sắc lệnh của nước.

Tại Thái Lan, các ngân hàng tư nhân lại có quyền được chọn có bán nợ xấu cho TAMC hay không. Kết quả lả lượng nợ xấu mà TAMC đã mua chỉ chiếm khoảng 30% tổng giá trị nợ xấu lúc cao nhất được ghi nhận, và phần lớn các khoán nợ xấu được TAMC mua là từ nguồn của các ngân hàng quốc doanh.

Mặt khác, nguồn vốn hỗ trợ cho hoạt động của AMC và quy mô ban đầu của nợ xấu cũng ảnh hưởng đáng kể đến tốc độ chuyển giao nợ xấu.

Phân loại nợ xấu chuyển giao

Chất lượng nợ xấu được chuyển giao có vai trò chủ đạo trong việc quyết định biện pháp xử lý của AMC cũng như hiệu quả của các biện pháp này. Các AMC tại các nước Đông Á đã nhận chuyển giao rất nhiều loại nợ xấu từ các định chế tài chính trong đó bao gồm cả ngân hàng và các tổ chức tín dụng phi ngân hàng như các công ty bảo hiểm các quỹ đầu tư và cả các công ty chứng khoán. AMC tại các quốc gia khác nhau có chiến lược lựa chọn tài sản khác nhau.

Tại Indonesia, IBRA không có lựa chọn nào khác ngoài việc nắm lấy toán bộ tài sản được đánh giá là nợ xấu trong toàn bộ hệ thống ngân hàng.

KAMCO không đặt ra tiêu chí lựa chọn tài sản để thu hồi nhưng tổ chức này chỉ thu mua những khoản nợ xấu với chiết khấu lớn. Tỷ lệ chiết khấu trung bình trên nợ xấu được thu mua của KAMCO tại thời điểm cuối năm 2003 khoảng 64%.

Danaharta và TAMC lại giới hạn các thương vụ mua nợ xấu cùa mình với giá trị sổ sách tối thiểu 5 triệu RM và 5 triệu Bt. Ngoài ra, Danaharta chỉ mua nợ xấu có khả năng mang lại giá trị tiềm năng vả được đảm bảo bởi bất động sản hoặc chứng khoán, tổng cộng tổ chức này đã mua khối nợ xấu có giá trị khoảng 12% GDP của Malaysia.

Giá trị của các thương vụ mua nợ xấu của KAMCO khoảng 11% GDP, trong khi đó của IBRA lên tới 57% GDP với phần lớn là do chỉ định của chính phủ. Thực tế IBRA đã phải mua cả những khoản nợ xấu của các ngân hàng mất hoàn toàn khả năng thanh khoản.

Tại Thái Lan, TAMC đã có một lợi thế rất lớn thông qua việc các khoản nợ xấu hầu hết đều được cấu thành từ nguổn đảm bảo là các bất động sản. Thêm vào đó, không giống như các AMC trong khu vực, giới hạn tối đa cho các thương vụ thu mua nợ xấu không được đặt ra nên quá trình thanh lý các khoản nợ xấu diễn ra tương đối nhanh chóng.

Tại Hàn Quốc, phần lớn nợ xấu dược thu mua bởi KAMCO là các khoản nợ được đảm bảo chiếm khoảng hơn 60%, cao hơn nhiều so với tỷ lệ này tại Indonesia, Malaysia.

Định giá nợ xấu nhận chuyển giao

Phương pháp định giá của AMC trong việc mua nợ xấu từ ngân hàng đóng vai trò cực kỳ quan trọng đối với tiến độ chuyển giao nợ xấu. Nhìn chung, có hai phương pháp định giá đã được các AMC trong khu vực Đông Á sử dụng: định giá theo giá trị sổ sách và định giá theo giá trị phù hợp.

Theo phương pháp định giá tài sản theo giá trị sổ sách, bằng việc giữ nguyên bằng cân đối kế toán của ngân hàng chuyển giao nợ xấu, phương pháp này được xem như là một hành động tổng hợp của việc mua lại nợ xấu và tái cấu trúc ngân hàng tại cùng một thời điểm.

Phần lớn AMC tại các quốc gia khác trong khu vực Đông Á áp dụng phương pháp định giá nợ xấu theo giá trị phù hợp. Tại Thái Lan, Hàn Quốc và Malaysia giá mua trung bình dao động từ khoảng 1/3 đến 1/2 giá trị sổ sách của khoản nợ xẩu.

RCC tại Nhật Bản chi trả trung bình 7% cho các khoản nợ xấu mua từ cảc ngân hàng vẫn còn hoạt động; một phần là do áp đụng chính sách không chịu rủi ro dưới áp lực của sự chống lại mạnh mẽ việc dùng tiền nộp thuế của người dân để giải quyết vấn đề nợ xấu cho các ngân hàng thuộc sở hữu tư nhân; một phần là do giá trị sổ sách đã được ghi nhận quá cao trong giai đoạn phát triển bong bóng tài sản (nhiều trường hợp giá trị đất đại bất động sản đã giảm 90% từ đỉnh).

Các kỹ thuật định giá chi tiết đã được áp dụng khác nhau giữa các AMC trong khu vực nhưng nguyên tắc chung là đều dựa trên giá thi trường khi thu mua nợ xấu. Nhìn chung, phương pháp định giả theo giá trị phù hợp hạn chế được rủi ro về mặt đạo đức cũng như tâm lý bức xúc sử dụng tiền nộp thuế của người dân trong việc nhanh chóng giải quyết vấn đề nợ xấu.

Bán và thanh lý nợ xấu

Sau khi xác nhận mua và nhận chuyển giao nợ xấu từ các ngân hàng, nhiệm vụ còn lại của các AMC là tổ chức bán các khoản nợ xấu này theo các phương pháp khác nhau. Tuỳ theo đặc điểm của từng danh mục nợ xấu, mục tiêu và nhiệm vụ của AMC trong từng thời kỳ hay các nhân tố khác mà kỹ thuật xử lý các khoản nợ xấu này được các AMC chọn lựa.

Các AMC khu vực Đông Á đã sử dụng hai cách tiếp cận chính là tái cấu trúc các khoản nợ xấu (và hoặc tái cấu trúc doanh nghiệp) và bán, thanh lý các khoản nợ xấu bao gồm cả các tài sản đàm bảo liên quan.

Thực tế những gì đã xảy ra tại các nước khu vực Đông Á cho thấy AMC tại các quốc gia này đã sử dụng cả hai biện pháp kể trên ngay cả tại Thái Lan, TAMC đã được chỉ định là phải xử lý các khoản nợ xấu thông qua tải cấu trủc. Biện pháp tái cấu trúc sâu và rộng tại TAMC và DBRA chiểm lần lượt khoảng 65% và 25% tổng số nợ xấu đã được xử lý.

Tại Hàn Quốc, KAMCO đã chủ yếu trực tiếp tiến hành tái cấu trúc các khoản nợ trong khi Danaharta lại tập trung hơn vào tái cấu trúc toàn bộ doanh nghiệp với sự cùng tham gia của một cơ quan chuyên trách về vấn đề tái cấu trúc. Bên cạnh đó, việc áp dụng biện pháp bán, thanh lý trực tiếp các khoản nợ xấu không thông qua tái cấu trúc cũng được áp dụng rộng rãi tại Hàn Quốc hơn là ở Malaysia.

Một biện pháp nữa cũng đã được sử dụng nhưng không phổ biến bởi các AMC khu vực Đông Á là chứng khoán hoá các khoản nợ xấu, thông qua việc phát hành trái phiếu được đảm bảo các tài sản có giá trị còn lại. Phương pháp này có lợi thế là thu hút được nhiều nhà đầu tư hơn và giảm được chi phí quản lý của các AMC tại các doanh nghiệp. Trái phiếu có thể được phát hành bằng đồng nội tệ hay dưới các ngoại tệ khác nhau như trường hợp của Hàn Quốc.

Tuy nhiên, hiệu quả của phương pháp này phụ thuộc chủ yếu vào sự phát triển của thị trường chứng khoán nước sở tại, đặc biệt là sự đa dạng của hàng hoá và các chế tài quản lý vừa chặt chẽ, vừa linh hoạt.

(*) Bài viết này được trích đăng trong Kỷ yếu hội thảo khoa học Một số giải pháp nhằm phát triển sản xuất kinh doanh trong điều kiện hiện nay.