Điều kiện áp dụng

Các nghiên cứu trên thế giới đã chỉ ra nhiều điều kiện khác nhau để một quốc gia/nền kinh tế có thể áp dụng thành công khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu. Bản thân nhóm điều kiện cũng khá khác biệt theo các nghiên cứu khác nhau. Tuy vậy, các điều kiện cần đáp ứng có thể được chia làm 4 nhóm.

Thứ nhất, khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu đòi hỏi NHTƯ phải độc lập về thể chế. Theo đó, NHTƯ phải có đủ linh động về pháp lý và không chịu áp lực tài khóa và chính trị nhằm gây ảnh hưởng đến mục tiêu lạm phát. Điều này đòi hỏi không chỉ nhận thức và nỗ lực của NHTƯ, mà của cả hệ thống các cơ quan chính phủ để tham vấn và xác định mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tương ứng. Rõ ràng, trong một số trường hợp, việc thực hiện ổn định lạm phát có thể đi kèm với một mức tăng trưởng kinh tế thấp hơn và/hoặc số lượng việc làm ít hơn. Đây có thể là một kết quả nhạy cảm về chính trị - xã hội, khiến các chính phủ luôn có xu hướng muốn can thiệp vào việc thực hiện mục tiêu lạm phát. Trên thực tế, không có NHTƯ nào có được sự độc lập hoàn toàn đối với ảnh hưởng của chính phủ. Tuy vậy, điều kiện này chỉ đòi hỏi NHTƯ được tự do lựa chọn và vận dụng các công cụ nhằm thực hiện mức lạm phát mà chính phủ coi là phù hợp.

Debelle và cộng sự (1998) cũng chỉ ra rằng NHTƯ phải sẵn sàng và đủ năng lực để không gắn định điều hành chính sách với các mục tiêu khác, như: tiền lương, số lượng việc làm, hay chính sách tỷ giá. Chẳng hạn, một quốc gia thực hiện neo tỷ giá sẽ không thể thực hiện được lạm phát mục tiêu, nhất là trong điều kiện các dòng vốn lưu chuyển vào và ra tự do. Điểm quan trọng ở đây là nếu NHTƯ công bố điều hành hướng đồng thời tới mục tiêu tỷ giá và mục tiêu lạm phát, thị trường sẽ không có bằng chứng bảo đảm là mục tiêu lạm phát sẽ được ưu tiên hơn mục tiêu tỷ giá và ngược lại. Khi ấy, cả chính sách tỷ giá và khung điều hành CSTT theo lạm phát mục tiêu đều không có được niềm tin từ các thành viên thị trường.

Trong một chừng mực khác, việc chính sách tài khóa chi phối hoạt động điều hành kinh tế vĩ mô (trong đó có CSTT) cũng ảnh hưởng đáng kể đến việc điều hành theo lạm phát mục tiêu. Chẳng hạn, dù có áp dụng CSTT thắt chặt cũng sẽ khó có thể giảm áp lực lạm phát, nếu chính sách tài khóa liên tục được bành trướng mạnh mẽ. Tương tự, chính phủ không được vay hoặc vay rất hạn chế từ NHTƯ, bởi hàm ý của quá trình này đối với lạm phát là rất rõ ràng. Đi kèm với điều kiện này đòi hỏi thị trường tài chính trong nước phải có đủ độ sâu cần thiết để hấp thụ nợ công, chẳng hạn như thông qua trái phiếu chính phủ (Debelle và cộng sự 1998). Chính vì vậy, mức độ độc lập tương đối của NHTƯ - theo nghĩa ít bị can thiệp về chính trị hoặc bị chi phối tài khóa - là điều kiện đầu tiên và quan trọng nhất để áp dụng được khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu.

Thứ hai, khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu đòi hỏi phải có một hạ tầng kỹ thuật đầy đủ và tiên tiến. Cụ thể, NHTƯ phải có khả năng dự báo lạm phát một cách tương đối chính xác với nhiều kịch bản khác nhau, dựa trên năng lực mô hình hóa. Có được mô hình dự báo lạm phát với các kịch bản khác nhau và chi tiết sẽ giúp tăng các lựa chọn chính sách cho NHTƯ nhằm đạt được mục tiêu lạm phát đề ra. Nếu không, quy trình điều hành chính sách có thể kém bài bản, thậm chí giật cục, do không dựa trên những bằng chứng mô phỏng khoa học. Bên cạnh đó, NHTƯ cũng phải tiếp cận đầy đủ đến các số liệu cập nhật, chi tiết và tần suất cao nhất nhằm đáp ứng yêu cầu vận dụng các mô hình cho dự báo lạm phát. Hệ thống cơ sở dữ liệu kém cập nhật hoặc không được công bố đều đặn hàng tháng hoặc hàng quý sẽ khiến NHTƯ thiếu đánh giá sát thực nhất về diễn biến thị trường. Qua đó, ảnh hưởng đến hướng và liều lượng của các công cụ CSTT.

Thứ ba, nền kinh tế phải có các yếu tố cơ cấu phù hợp. Giá cả phải được tự do hóa hoàn toàn, bởi chính sách ổn định lạm phát sẽ khó có hiệu lực và ý nghĩa trong điều kiện giá một hoặc nhiều mặt hàng thiết yếu được giữ cố định hoặc bóp méo. Bên cạnh đó, nền kinh tế không được quá nhạy với các diễn biến giá cả hàng hóa và tỷ giá, nhằm tránh những tác động bất lợi có thể có khi vận dụng CSTT và tỷ giá nhằm mục tiêu ổn định lạm phát. Ở một phương diện khác, mức độ đôla hóa phải được hạn chế, bởi nếu không thì việc vận dụng các công cụ CSTT là rất khó khăn.

Thứ tư, khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu đòi hỏi phải có một thị trường tài chính vững mạnh. Để giảm thiểu các xung đột chính sách có thể có đối với mục tiêu ổn định tài chính và bảo đảm truyền tải CSTT một cách có hiệu quả, hệ thống ngân hàng phải vững mạnh đi kèm với một thị trường vốn phát triển.

Thỏa mãn đồng thời cả 4 nhóm điều kiện trên là hết sức khó khăn. Batini và Laxton (2006) đã khảo sát nhiều nền kinh tế có vận dụng khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu - bao gồm cả các nền kinh tế công nghiệp phát triển và các nền kinh tế mới nổi - về mức độ đáp ứng các nhóm điều kiện nói trên. Kết quả cho thấy, hầu hết NHTƯ ở các nền kinh tế này đều có mức độ độc lập tương đối tại thời điểm chuyển sang khung khổ CSTT này.

Tuy nhiên, chỉ 1/5 số NHTƯ ở các thị trường đang phát triển đáp ứng đồng thời được các tiêu chí về độc lập, bao gồm: (i) Không có nghĩa vụ phải mua trái phiếu chính phủ; (ii) Bảo đảm về vị trí làm việc cho thống đốc (với nhiệm kỳ làm việc cố định, chỉ bị sa thải khi có những vi phạm về hành vi hoặc chế độ làm việc); (iii) Một văn bản pháp lý chính thức quy định việc phải tập trung thực hiện mục tiêu lạm phát, trong đó ổn định giá cả là mục tiêu duy nhất. Trên một phương diện khác, tình hình tài khóa ở các nước có vận dụng khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu khác biệt rất nhiều, từ mức nợ công rất cao (so với GDP) ở Israel và Philippines đến khá an toàn ở Chile. Đáng lưu ý là các nền kinh tế mới nổi nhìn chung có mức nợ công cao hơn so với các nền kinh tế phát triển.

Xét về hạ tầng kỹ thuật, hầu hết NHTƯ ở các nền kinh tế được khảo sát đều gặp hạn chế về năng lực dự báo lạm phát, thậm chí còn không có mô hình dự báo, tại thời điểm chuyển sang vận dụng khung khổ CSTT mới. Trong khi đó, hầu hết các NHTƯ cho rằng, các mô hình nhỏ sẵn có không đủ giúp dự báo theo các giả thiết khác nhau đối với các công cụ CSTT. Nhóm các nước công nghiệp phát triển đều có một vài công cụ dự báo mang tính hệ thống, trong khi hầu hết các nước mới nổi không có các công cụ hỗ trợ cho việc điều hành CSTT theo lạm phát mục tiêu. Bản thân các số liệu chính cho việc phân tích và dự báo chi tiêu và diễn biến giá cả cũng còn thiếu và/hoặc không đủ chất lượng tại thời điểm chuyển sang khung khổ CSTT mới, dù vấn đề này ít nghiêm trọng hơn ở các nước công nghiệp phát triển.

Vấn đề đối với các yếu tố cơ cấu kinh tế thậm chí còn rõ ràng hơn, bởi tất cả các nước được Batini và Laxton (2006) khảo sát đều không có được điều kiện kinh tế lý tưởng tại thời điểm chuyển sang KKCSTT theo lạm phát mục tiêu. Trên thực tế, hầu hết các nước đều khá nhạy đối với những thay đổi tỷ giá và giá hàng hóa. Đôla hóa không phải là vấn đề đối với các nước công nghiệp phát triển, song lại xảy ra ở các chừng mực khác nhau với các thị trường mới nổi. Bên cạnh đó, đối với tất cả các nước được khảo sát, rổ hàng hóa tiêu dùng sử dụng để tính chỉ số CPI đều có tỷ trọng đáng kể các mặt hàng thuộc diện quản lý giá. Đây rõ ràng là những sai lệch trong thực tế so với mong muốn trên lý thuyết.

Đối với yêu cầu về hệ thống tài chính – ngân hàng vững mạnh, tại thời điểm chuyển sang KKCSTT theo lạm phát mục tiêu, hầu hết các nước đều đạt kết quả khá kém về các chỉ số an toàn vốn, độ sâu thị trường tài chính (như: vốn hóa của thị trường chứng khoán so với GDP, giá trị phát hành trái phiếu tư nhân so với GDP, quy mô giao dịch trên thị trường chứng khoán…). Như vậy, ngay cả khi không đáp ứng được các yêu cầu về trình độ phát triển tài chính - ngân hàng, các nước công nghiệp phát triển và thị trường mới nổi vẫn lựa chọn khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu.

Như vậy, nhóm điều kiện để có thể vận dụng khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu là khá nhiều và rất khó đáp ứng được. Thực tế, mức độ đáp ứng của các nước công nghiệp phát triển cũng không cao hơn nhiều so với các thị trường mới nổi (Hình 1). Điều này cho thấy, việc không đáp ứng được các điều kiện nêu trên lý thuyết có thể không quyết định việc chuyển sang và/hoặc vận dụng hiệu quả KKCSTT theo lạm phát mục tiêu.

Tuy nhiên, có thể thấy, các yếu tố thể chế - kinh tế - tài chính ở các thị trường mới nổi còn kém vững mạnh, gây ra quan ngại rằng khung khổ chính sách này có thể không mang lại hiệu quả cao nhất. Điểm quan trọng ở đây là nhận thức được những yếu kém này để thúc đẩy các cải cách về thể chế, kinh tế cần thiết nhằm tăng cường hiệu quả vận dụng khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu ngay cả sau khi chuyển sang khung khổ này. Nói cách khác, mức độ khả thi và hiệu quả của quá trình vận dụng
 CSTT phụ thuộc vào cam kết và năng lực của NHTƯ trong việc hoạch định và thực thi các cải cách thể chế sau khi đã chuyển đổi khung khổ CSTT. Chính ở đây, hàm ý đối với các NHTƯ có quan tâm đến áp dụng khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu là phải tập trung cải thiện năng lực thể chế và kỹ thuật trước và sau khi vận dụng khung khổ này để đạt hiệu quả cao nhất.

Một số hàm ý cho Việt Nam

Việt Nam ngày càng quan tâm đến khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu, nhất là trong điều kiện lạm phát liên tục biến động mạnh và ảnh hưởng đáng kể đến định hướng chính sách kinh tế vĩ mô. Tuy vậy, xét theo cả 4 nhóm điều kiện ở trên thì mức độ đáp ứng của Việt Nam đều chưa cao.

Một là, mức độ độc lập về thể chế của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) dường như chưa đạt so với yêu cầu trên lý thuyết. Theo Khoản 1, Điều 2, Luật NHNN năm 2010, thì “NHNN Việt Nam là cơ quan ngang bộ của Chính phủ, là NHTƯ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Với vị thế là một cơ quan ngang bộ thuộc Chính phủ, NHNN rõ ràng có điều kiện tốt hơn để phối hợp với các cơ quan chính phủ và để tham vấn với Chính phủ về mục tiêu điều hành liên quan đến lạm phát.

Tuy nhiên, đây cũng chính là nguyên nhân khiến mức độ độc lập về thể chế của NHNN chưa cao, do có thể chịu chi phối trong quá trình xác định và thực hiện mục tiêu lạm phát. Các nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2010, 2012) và Võ Trí Thành và cộng sự (2013) cho thấy, mục tiêu tăng trưởng hầu như luôn nhận được ưu tiên cao hơn lạm phát. Thậm chí ngay cả trong một số thời kỳ chúng ta công bố việc quyết liệt kiềm chế lạm phát, chính sách tài khóa vẫn được điều hành theo hướng nới lỏng nhằm hỗ trợ tăng trưởng kinh tế. Trong thời gian gần đây, NHNN đã có được sự chủ động và linh hoạt nhất định trong việc vận dụng các công cụ CSTT. Thế nhưng, vị trí trong Chính phủ dường như vẫn gây ra lo ngại về rằng các công cụ này phải hướng tới mục tiêu mà Chính phủ mong muốn.

Hai là, hạ tầng kỹ thuật chưa đủ đáp ứng yêu cầu theo khung khổ điều hành CSTT theo lạm phát mục tiêu, dù đã có nhiều chuyển biến trong thời gian vừa qua. Hệ thống cơ sở dữ liệu còn hết sức hạn chế so với yêu cầu điều hành của NHNN, trong khi bản thân các số liệu thuộc các lĩnh vực phi tiền tệ còn có phạm vi nhỏ, số lượng ít, thiếu định kỳ và/hoặc cập nhật thường xuyên. Quy chế phối hợp giữa NHNN và Bộ Tài chính được ký vào cuối năm 2011 là một bước đi phù hợp, song cần được nhân rộng để nâng cao hiệu quả chia sẻ thông tin giúp điều hành CSTT, dù có gắn định theo mục tiêu lạm phát hay không.

Trong khi đó, NHNN dường như vẫn chưa có một mô hình dự báo đủ mạnh và tinh vi để đáp ứng yêu cầu dự báo phục vụ điều hành CSTT. Bản thân đối tượng dự báo là lạm phát thông thường hay lạm phát cơ bản (vẫn chưa thống nhất về phạm vi tính) vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau. Vấn đề này là không dễ trong bối cảnh nền kinh tế đang có nhiều biến động mạnh như hiện nay và việc kiểm chứng các thay đổi cơ cấu trong giai đoạn gần đây nhất gặp khó khăn vì hạn chế số liệu. Nhiều mô hình đã được các cán bộ ngân hàng học hỏi, tham gia xây dựng và vận dụng ở nhiều cấp độ khác nhau, song những nỗ lực này chưa được chuẩn hóa trong quy trình công tác. Hạn chế này phần nào giảm bớt do có sự hiện diện của một loạt các cơ quan, tổ chức nghiên cứu có năng lực và kinh nghiệm vận dụng các mô hình phân tích và dự báo. Tuy nhiên, NHNN cần một mô hình tinh vi và phải đủ chuyên biệt hơn để đáp ứng nhu cầu của mình, cụ thể là gắn với các kịch bản điều hành CSTT khác nhau.

Ba là, Việt Nam dường như chưa đáp ứng điều kiện về các nhân tố cơ cấu kinh tế. Dù đã có nhiều nỗ lực tự do hóa giá cả, song nhiều mặt hàng vẫn thuộc diện quản lý giá. Doanh nghiệp bán lẻ có thêm quyền điều chỉnh giá xăng dầu, song kiểm soát của Nhà nước còn hạn hữu. Tương tự, giá điện cũng được kiểm soát, dù đã được điều chỉnh nhiều hơn cho sát với chi phí sản xuất và truyền tải trong thời gian gần đây. Giá nhiều dịch vụ, như: giáo dục và y tế cũng bị kiểm soát. Trên phương diện khác, nền kinh tế nhìn chung khá nhạy với các diễn biến giá cả thế giới, nhất là giá hàng nông sản (như gạo, cà phê, điều...), giá vàng... Tỷ trọng hàng lương thực, thực phẩm trong rổ tính giá CPI còn cao, lên tới gần 40%. Diễn biến tỷ giá VND/USD cũng ảnh hưởng đáng kể đến hoạt động kinh tế và giá cả trong nước. Trong khi đó, mức độ đôla hóa cao cũng làm giảm phần nào dư địa CSTT, buộc NHNN phải có những nỗ lực quyết liệt giảm tình trạng đôla hóa như trong thời gian gần đây.

Bốn là, trình độ phát triển ngân hàng - tài chính ở Việt Nam vẫn còn tương đối thấp và thiếu bền vững. Độ sâu tài chính còn khá thấp và không có nhiều cải thiện trong thời gian gần đây, khi Việt Nam thực thi chính sách kinh tế vĩ mô thắt chặt (Bảng 1). Hệ thống ngân hàng cũng đang trong thời điểm mấu chốt của quá trình tái cơ cấu, và cho đến nay vẫn đang chờ các thể chế cụ thể để xử lý nợ xấu. Thị trường chứng khoán còn kém phát triển, trong khi trái phiếu doanh nghiệp còn rất hạn chế. Bản thân đường cong lợi suất chuẩn vẫn còn thiếu, dù đã được đề xuất xây dựng trong nhiều nghiên cứu.  

Bảng 1: Các chỉ số phản ánh độ sâu thị trường tài chính 2000-2012

Đơn vị tính: %

Chỉ số	2000	2005	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Tiền gửi/GDP	38,4	66,7	95,4	114,0	132,6	151,2	129,9	106,5
Tín dụng/GDP	35,1	65,9	93,4	90,2	112,7	125,0	109,4	95,2
% tăng vốn hóa thị trường	-	28	89	-55,8	223,3	-38,5	-9,6	42,6
Tỷ lệ vốn hóa/GDP	-	0,69	43	19	55	28,3	20	26

Nguồn: Nguyễn Anh Dương (2012); Nguyễn Thị Kim Thanh (2009)

Những khó khăn trên cho thấy, Việt Nam còn phải nỗ lực rất nhiều mới đáp ứng được các điều kiện áp dụng hiệu quả khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu. Tuy nhiên, thực tiễn ở các thị trường mới nổi - như đã phân tích trong phần 2 - cho thấy khung khổ này vẫn là một lựa chọn để cân nhắc ngay cả khi chưa đáp ứng đủ các điều kiện cần thiết. Cần nhận thức được rằng việc đáp ứng các điều kiện này sẽ giúp tăng tính minh bạch và hiệu quả điều hành khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu. Do đó, điều quan trọng trong thời gian tới là quá trình kiềm chế lạm phát và tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh phải đi cùng với nâng cao năng lực thể chế và năng lực điều hành cho NHNN trước khi cân nhắc chuyển sang một hình thức cụ thể của khung khổ CSTT theo lạm phát mục tiêu./.

Tài liệu tham khảo:

1. Nguyễn Anh Dương (2012). Đánh giá tình hình kinh tế vĩ mô của Việt Nam sau 5 năm gia nhập WTO, Báo cáo cho Dự án BWTO

2.  Võ Trí Thành, Nguyễn Anh Dương, và Đinh Thu Hằng (2013). Các quy định về tài chính, cấu trúc thị trường tài chính và hiệu quả của CSTT tại Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu cho UNDP (Dự thảo)

3. Tô Ánh Dương, Bùi Quang Tuấn, Phạm Sỹ An, Dương Thị Thanh Bình, và Trần Thị Kim Chi (2012). Lạm phát mục tiêu và hàm ý đối với khuôn khổ CSTT ở Việt Nam, Nxb Tri thức, Hà Nội