Tăng thâm hụt ngân sách là tất yếu

Bài phát biểu gần đây của Chủ tịch Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB) Mario Draghi tại buổi họp mặt hàng năm của các thống đốc ngân hàng trung ương tại Jackson Hole, Wyoming đã kích thích mối quan tâm lớn. Tuy nhiên, hàm ý trong bài phát biểu của ông thậm chí còn đáng ngạc nhiên hơn nhiều so với những gì nhiều người cảm nhận ban đầu.

Để tránh sự đổ vỡ của khu vực đồng tiền chung châu Âu (Eurozone), các nước sẽ phải tránh suy thoái bằng việc tăng thâm hụt ngân sách với nguồn tiền từ ECB. Câu hỏi duy nhất là thực tế này sẽ được thừa nhận công khai đến đâu.

Các dữ liệu kinh tế mới nhất đã buộc các nhà hoạch định chính sách của khu vực đồng tiền chung châu Âu phải đối mặt với rủi ro giảm phát nghiêm trọng vốn đã rõ ràng trong hai năm gần đây. Lạm phát thấp hơn mức 2% hàng năm mà ECB đề ra rất nhiều, và tăng trưởng GDP bị trì trệ.

Cho đến tháng trước, mối quan ngại ngày càng lớn này khiến một vài đề xuất chính sách thiếu thuyết phục được đưa ra. Jens Weidmann, chủ tịch Ngân hàng trung ương Đức kêu gọi tăng lương. Tuy nhiên, tăng lương sẽ không xảy ra khi không có sự kích thích thông qua chính sách.

Draghi đã tìm cách nói về việc giảm tỷ giá đồng euro để cải thiện khả năng cạnh tranh. Tuy nhiên, Nhật Bản và Trung Quốc cũng muốn có tỷ giá hối đoái cạnh tranh để thúc đẩy xuất khẩu và hiện tại khu vực châu Âu đang có thặng dư tài khoản vãng lai. Mô hình tăng trưởng dựa vào xuất khẩu của Đức không phù hợp cho Eurozone nói chung.

Tái cấu trúc tại một số quốc gia chắc chắn là cần thiết nếu muốn tăng khả năng tăng trưởng dài hạn; nhưng tác động của tái cấu trúc lên tăng trưởng ngắn hạn thường là tiêu cực.

Eurozone cần có cầu nội địa cao hơn để thoát khỏi nợ được để lại từ thời trước khủng hoảng. Ở các nước như Tây Ban Nha và Ireland, các khoản nợ tư nhân đã lên đến mức không bền vững. Ở các nước khác, như Hy Lạp và Italy, nợ công cũng quá cao. Chi tiêu hộ gia đình, đầu tư kinh doanh và chi tiêu công đều được cắt giảm nhằm trả nợ.

Nhưng việc giảm nợ công và tư nhân sẽ làm suy giảm tổng cầu và tăng trưởng. Đối mặt với việc giảm nợ tư trong những năm 1990, Nhật Bản đã tránh được suy thoái sâu hơn nữa bằng cách thâm hụt ngân sách công khổng lồ. Đó là lý do tại sao chính sách tài khóa thắt lưng buộc bụng của Eurozone tự chuốc lấy thất bại.

Lấy ví dụ, chính phủ Ý càng mạnh tay hơn trong việc cắt giảm chi tiêu hoặc tăng thuế, thì gánh nặng nợ công – vốn đã ở mức trên 130% GDP – càng có nhiều khả năng tăng lên mức không bền vững.

Chìa khóa vẫn ở khả năng tăng tổng cầu

Cho đến cách đây hai tuần, các nhà hoạch định chính sách của Eurozone từ chối nhìn nhận thực tế này. Vào ngày 22/8, tại Jackson Hole, Draghi đã thừa nhận thực tế đó. Ông cho rằng nếu không có tổng cầu cao hơn, tái cấu trúc có thể không hiệu quả; và tổng cầu cao hơn đòi hỏi phải có kích thích tài khóa cùng với chính sách tiền tệ mở rộng.

Hai nhà kinh tế học người Ý Francesco Giavazzi và Guido Tabellini đã chỉ ra việc phối hợp chính sách tài khóa và tiền tệ nên được thực hiện như thế nào. Họ đề xuất mức cắt giảm thuế tương đương 5% GDP trong 3 đến 4 năm tại tất cả các nước Eurozone. Khoản cắt giảm thuế này sẽ được bù đắp bởi nợ công dài hạn mà ECB nên mua. Họ cho rằng nếu ECB chỉ nới lỏng định lượng (tức tăng cung tiền) mà không đi kèm chính sách tài khóa mở rộng thì sẽ không hiệu quả.

Đề xuất của Giavazzi và Tabellini có thể đòi hỏi gói kích thích quá lớn. Nhưng họ cũng làm nổi bật một câu hỏi quan trọng: Làm thế nào để nới lỏng định lượng có thể kích thích nền kinh tế? Ngân hàng Trung ương Anh (BoE) đã coi nới lỏng định lượng như là một công cụ chính sách tiền tệ thuần túy để duy trì tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh củng cố tình hình tài khóa.

BoE đã lập luận rằng công cụ này hoạt động bằng cách giảm lãi suất cho vay trung hạn, tăng giá tài sản và gây ra thay đổi trong sở thích của nhà đầu tư, qua đó gián tiếp kích thích tổng cầu và đầu tư.

Thái độ của Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (Fed) càng không rõ ràng. Phó Chủ tịch Fed Stanley Fischer, cũng giống như cựu Chủ tịch Ben Bernanke, đã nhấn mạnh rằng củng cố tài khóa sớm có thể kìm hãm phục hồi sau khủng hoảng. Do đó, Fed đã ngầm xem nới lỏng định lượng như một phần công cụ để đảm bảo rằng việc tăng lợi suất trái phiếu không làm ảnh hưởng đến những tác động có lợi của việc thâm hụt ngân sách lớn.

Lập trường của Fed có vẻ thuyết phục hơn. Kích thích tài khóa có tác động trực tiếp và mạnh mẽ lên tổng cầu. Theo cách nói của Milton Friedman, nó đi trực tiếp vào “dòng thu nhập hiện tại”. Chỉ biện pháp kích thích tiền tệ thôi sẽ ít trực tiếp hơn, mất nhiều thời gian và có nguy cơ gây tác dụng phụ.

Lãi suất thấp kéo dài cho phép các công ty không thành công tiếp tục tồn tại, làm chậm tăng năng suất; tài sản tăng giá làm trầm trọng thêm sự bất bình đẳng; và kích thích tiền tệ chỉ hoạt động bằng cách làm nóng lại tăng trưởng tín dụng tư nhân, điều đã tạo ra khủng hoảng nợ ban đầu.

Nhưng nếu việc kích thích tài khóa phải được tạo điều kiện bằng cách mua trái phiếu ngân hàng trung ương để ngăn chặn việc tăng lợi suất trái phiếu và để làm dịu bớt những lo ngại về sự bền vững của nợ, thì điều đó không phải đồng nghĩa với việc tài trợ thâm hụt ngân sách thông qua chính sách tiền tệ hay sao? Câu trả lời phụ thuộc vào liệu việc mua vào này có phải là vĩnh viễn hay không.

Tại Nhật Bản, BoJ hiện đang sở hữu trái phiếu chính phủ trị giá 35% GDP (và mức này đang tăng nhanh), họ chắc chắn sẽ làm như vậy. Không có kịch bản nào đáng tin cậy mà trong đó Nhật Bản có thể tạo ra thặng dư tài khóa đủ lớn để trả hết số nợ tích lũy của nó: một tỷ lệ đáng kể sẽ nằm vĩnh viễn trong  bảng cân đối kế toán của BoJ.

Tương tự như vậy, nếu đề nghị của Giavazzi và Tabellini được thông qua, gần như chắc chắn sẽ có gia tăng (nợ) trong bảng cân đối của ECB.

Chúng ta có nên thừa nhận rõ ràng điều này ngay từ trước hay không? Phe ủng hộ cho rằng nếu không làm như vậy sẽ làm tăng lo ngại về việc bao giờ nợ công sẽ được hoàn trả, hoặc làm thế nào ECB có thể tránh khỏi một bảng cân đối mất cân bằng, cái đến lượt nó sẽ phá hoại tác động kích cầu của việc phối hợp chính sách tài khóa và tiền tệ.

Phe chống đối cho là có rủi ro về đạo đức: Nếu chúng ta thừa nhận rằng thâm hụt ngân sách vừa phải được ECB tài trợ là phù hợp vậy thì vào những dịp khác làm thế nào và điều gì sẽ ngăn chặn các chính trị gia và cử tri đòi hỏi ECB tài trợ các khoản thâm hụt lớn và gây lạm phát?

Những rủi ro chính trị chắc chắn là lớn. Do đó, chính sách tối ưu có thể cần một biện pháp khuất tất không minh bạch. Rốt cuộc, phối hợp chính sách tiền tệ và tài khóa có thể có nghĩa là tài trợ thâm hụt tài khóa thông qua chính sách tiền tệ một cách vĩnh viễn nhưng không bao giờ công khai thừa nhận khả năng đó.

Tuy nhiên, dù có khuất tất hay không, Draghi đã đẩy cuộc tranh luận đi xa một cách đáng kể. Nếu chính sách tài khóa không có một vai trò lớn hơn, Eurozone sẽ phải đối mặt với tăng trưởng chậm hoặc sự giải thể sau này.