Các kết quả cơ cấu lại đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng trong bối cảnh đại dịch Covid-19 từ đầu năm 2020 và tình hình bình thường mới hiện nay cũng như lựa chọn được chiến lược tiếp cận phù hợp với bối cảnh chiến tranh thương mại Mỹ - Trung đã và đang được đánh giá, tổng kết trong các văn kiện chuẩn bị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII.

Bài viết đánh giá những kết quả đạt được trong thực hiện cơ cấu lại đầu tư công trong khuôn khổ đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam những năm qua, đồng thời đề xuất giải pháp cho giai đoạn tới.

Tình hình thực hiện cơ cấu lại đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam

Chủ trương đường lối

Chủ trương cơ cấu lại đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng tại Việt Nam được Thủ tướng Chính phủ đề ra tại Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) giai đoạn 2011-2020, Kế hoạch phát triển KTXH giai đoạn 2011-2015. Kết luận số 10-KL/TW ngày 18/10/2011 của Hội nghị lần thứ Ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) khẳng định, tái cơ cấu đầu tư công là một trong ba trọng tâm tái cơ cấu của Việt Nam trong giai đoạn 2010-2020. Cụ thể hóa chủ trương này, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Quốc hội, Chính phủ đã có các nghị quyết khẳng định quyết tâm tái cơ cấu nền kinh tế trong đó có tái cơ cấu đầu tư công trong khuôn khổ đổi mới mô hình tăng trưởng.

Trong bối cảnh bình thường mới, để thúc đẩy mục tiêu kép về tăng trưởng kinh tế và phòng, chống dịch Covid-19, Việt Nam đã ban hành các luật, cơ chế, chính sách có liên quan như: Luật Đầu tư công năm 2014 và sửa đổi năm 2019; Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017; Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020… và các văn bản hướng dẫn thi hành; Quyết định số 63/QĐ-TTg ngày 12/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án cơ cấu lại đầu tư công giai đoạn 2017-2020 và định hướng đến năm 2025; Nghị quyết số 84/NQ-CP ngày 29/05/2020 của Chính phủ về các nhiệm vụ, giải pháp tiếp tục tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công và bảo đảm trật tự an toàn xã hội trong bối cảnh đại dịch Covid-19…

Kết quả tích cực

Trong những năm qua, việc ban hành và thực hiện đồng bộ các chính sách đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho quá trình thực hiện cơ cấu lại đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và đạt được những kết quả quan trọng. Cụ thể: 

Một là, cơ cấu đầu tư chuyển dịch theo hướng tích cực, thể hiện ở việc giảm tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư toàn xã hội (Bảng 1). Giai đoạn 2011-2015, tỷ trọng này đạt 39,04%. Giai đoạn 2016-2020, tỷ lệ này tiếp tục giảm và đạt mục tiêu đặt ra là tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước đạt từ 31-34% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (37,5% năm 2016, 35,60% năm 2017, 33,20% năm 2018; 31,70% năm 2019, 32.20% trong 6 tháng đầu năm 2020).

Hai là, đầu tư công tiếp tục đóng vai trò là nguồn vốn mồi, dẫn dắt các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư. Tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2016-2019 đạt 33,43% (đạt mục tiêu đề ra trong giai đoạn 2016-2020 đạt từ 30-35%) (Bảng 2), trong đó vốn đầu tư từ khu vực ngoài nhà nước tăng từ mức 38,90% năm 2016 lên 44,20% trong 6 tháng đầu năm 2020. Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài được duy trì ổn định ở mức trên 23% giai đoạn 2016-2020. Bên cạnh đó, tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước trong GDP cũng giảm dần từ mức 12,4% năm 2016 xuống còn 11,9% năm 2017, 11,2% năm 2018 và còn 10,7% năm 2019. Như vậy, đầu tư công giai đoạn 2016-2020 đạt mục tiêu khoảng 10-11% GDP (Hình 2).

Ba là, đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng theo hướng chú trọng và ngày càng dựa nhiều hơn vào các nhân tố thúc đẩy tăng năng suất lao động, sử dụng hiệu quả các nguồn lực đầu tư xã hội. Giai đoạn 2016-2020, hiệu quả KTXH của đầu tư nói chung, và đầu tư công nói riêng được cải thiện, hệ số ICOR giai đoạn 2016-2020 ước khoảng 6,11 (Năm thấp nhất là 6,42; năm cao nhất là 5,97) cao hơn so với mức gần 6,29 (năm thấp nhất là 6,76; năm cao nhất là 5,72) của giai đoạn 2011-2015 (Hình 3).

Bốn là, giải ngân vốn đầu tư công được chú trọng thực hiện và kiểm soát chặt chẽ. Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công năm 2016 đạt 91%, năm 2017 đạt 89%, năm 2018 đạt 92,80%, 7 tháng đầu năm 2020 đạt 42,7%. Nhìn chung, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công hàng năm đạt trên 90% trong giai đoạn 2016-2020. Tổng số dự án của Kế hoạch đầu tư công trung hạn vốn ngân sách trung ương giai đoạn 2016-2020 khoảng 11.100 dự án (không bao gồm các dự án thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia). Trong đó, số dự án đã hoàn thành giai đoạn trước, tiếp tục được cân đối vốn để thanh quyết toán là 1.798 dự án; dự án hoàn thành tính đến hết kế hoạch năm 2019 là 7.354 dự án, bằng 67,9% tổng số dự án đã được giao kế hoạch trung hạn.

Bên cạnh đó, giai đoạn 2015-2020, cùng với sự dịch chuyển nguồn vốn đầu tư theo hướng giảm dần đầu tư nhà nước, tăng đầu tư của khu vực ngoài nhà nước và FDI, cơ cấu kinh tế theo thành phần cũng có sự dịch chuyển tích cực, tăng trưởng và đóng góp vào GDP của khu vực ngoài nhà nước và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài đã tăng lên rõ rệt như là kết quả của điều chỉnh giảm của đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước trong tổng đầu tư của nền kinh tế. Đây là chủ trương đúng và phù hợp trong bối cảnh khu vực tư nhân ngày càng lớn mạnh và khu vực đầu tư nước ngoài ngày càng quan trọng.

Một số tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đạt được về cơ cấu lại đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng còn một số tồn tại như sau:

Thứ nhất, thể chế quản lý đầu tư công, cơ cấu lại đầu tư công còn nhiều hạn chế do một số khác biệt về khung khổ pháp lý: (i) Về tính thống nhất giữa Luật Đầu tư công và các luật chuyên ngành có liên quan; (ii) Nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện công tác lập, thẩm định và quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, theo dõi – giám sát trong hoạt động đầu tư công, qua đó ảnh hướng đến chất lượng của các dự án; (iii) Vướng mắc phát sinh liên quan đến tiêu chí phân loại, thẩm quyền quyết định, điều chỉnh đối với các chương trình, dự án đầu tư công.

Thứ hai, công tác giải ngân vốn đầu tư công mặc dù đạt mục tiêu đề ra nhưng trong thực tiễn triển khai vẫn còn chậm và gặp nhiều vướng mắc. Đến tháng 8/2020, một lượng vốn lớn đang bị chậm giải ngân và điều chuyển sang các bộ, ngành, địa phương khác. Thủ tướng Chính phủ đã phải thành lập Tổ thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công. Đây là một hiện tượng mới cần nghiên cứu, phân tích sâu hơn ở rất nhiều chiều cạnh: Tại sao giai đoạn hiện nay đang rất cần vốn đầu tư công nhưng lại không giải ngân được? Nguyên nhân chủ quan hay khách quan là chính? Làm thế nào để vừa tăng cường giải ngân vừa đảm bảo vốn đầu tư công không bị thất thoát, lãng phí?

Thứ ba, còn có khoảng cách giữa chất lượng thể chế quản lý đầu tư công của Việt Nam so với thông lệ quốc tế tốt, đặc biệt ở khâu lập, thẩm định, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên các dự án đầu tư. Việc theo dõi, đánh giá các dự án sử dụng vốn đầu tư công chưa đồng bộ và chưa được coi trọng.

Thứ tư, công tác theo dõi, đánh giá đầu tư công còn mang tính chất mô tả, chưa thực sự cụ thể về tiêu chí và mục đích đánh giá, chưa đầy đủ xét về yêu cầu cung cấp thông tin và hướng dẫn cách đánh giá để đảm bảo tính toàn diện, khách quan, trách nhiệm giải  trình.

Thứ năm, một số bộ, ngành và chính quyền địa phương chưa thực sự quyết liệt trong triển khai thực hiện dự án trên địa bàn... vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu chưa được đề cao.

Nguyên nhân tồn tại, hạn chế

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế của cơ cấu lại đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng:

Thứ nhất, chất lượng chuẩn bị dự án chưa tốt. Một số bộ, ngành và địa phương phê duyệt dự án chưa bảo đảm đầy đủ các quy định hiện hành, đặc biệt các quy định chỉ được phép lập và phê duyệt dự án khi đã xác định được khả năng cân đối nguồn vốn. Trong công tác chuẩn bị đầu tư, vẫn còn tình trạng một số dự án chuẩn bị đầu tư và phê duyệt dự án chỉ mang tính hình thức để có điều kiện ghi vốn; khi dự án đã được quyết định đầu tư và bố trí vốn mới thực sự tiến hành chuẩn bị đầu tư; một số dự án đã được bố trí vốn thực hiện nhưng trên thực tế vẫn chưa hoàn thành quá trình chuẩn bị đầu tư.

Thứ hai, công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự toán còn một số sai sót như: Áp dụng định mức, đơn giá không đúng quy định, khối lượng dự toán không đúng so với thiết kế được phê duyệt, trùng lắp về khối lượng...; công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu còn sai sót trong việc lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu, hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu, đánh giá hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất...

Thứ ba, công tác lập kế hoạch đầu tư vốn chưa sát với thực tế, nhiều dự án được giao kế hoạch vốn lớn hơn khả năng thực hiện và giải ngân. Công tác giao kế hoạch chậm chưa phù hợp với yêu cầu tiến độ các dự án do việc chấp hành các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn kế hoạch ở một số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm, dẫn đến phải bổ sung, sửa đổi phương án phân bổ vốn nhiều lần, ảnh hưởng đến tiến độ giao kế hoạch đầu tư phát triển.

Thứ tư, chất lượng của các loại quy hoạch còn thấp, tính dự báo còn hạn chế, thiếu tính liên kết, đồng bộ gây lãng phí và kém hiệu quả đầu tư đối với một số dự án hạ tầng, ảnh hưởng đến việc hoàn thành thủ tục đầu tư. Bên cạnh đó, công tác đền bù giải phóng mặt bằng gặp nhiều khó khăn, vướng mắc về đơn giá, phương án đền bù, khó khăn trong di dời các công trình tiện ích.

Thứ năm, việc xem xét danh mục công trình, dự án trong kế hoạch trung hạn và phê duyệt ngân sách dự án cho mỗi năm không phải lúc nào cũng có thể tập trung giải ngân được đúng tiến độ.

Đồng bộ các giải pháp tiếp tục cơ cấu lại đầu tư công giai đoạn 2021-2025

Bối cảnh

Đầu tư công giúp Chính phủ đạt được các chỉ tiêu KTXH đề ra trong từng thời kỳ. Để tiếp tục cơ cấu lại đầu tư công, gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng trong bối cảnh mới, có nhiều điểm cần quán triệt. Cụ thể:

Thứ nhất, tình hình kinh tế thế giới biến động khó lường. Nguồn vốn đầu tư nước ngoài khó dự báo và tiềm ẩn nhiều biến động. Quan hệ kinh tế Mỹ - Trung diễn biến phức tạp. Dòng vốn dịch chuyển khỏi Trung Quốc có đến Việt Nam hay không nằm ngoài tầm kiểm soát của nền kinh tế Việt Nam. Vì vậy, cần chú trọng huy động nguồn nội lực. Chủ động nhất vẫn là nguồn đầu tư công.

Thứ hai, việc bình thường hóa quan hệ kinh tế quốc tế là rất khó dự báo dưới tác động của đại dịch Covid-19. Khi nào có vắc-xin và khi nào kinh tế đối ngoại trở về trạng thái bình thường như trước thời điểm dịch Covid-19 nằm ngoài sự tầm kiểm soát của chúng ta. Vì vậy, việc điều chỉnh đầu tư công để nền kinh tế vận hành theo trạng thái bình thường mới là yêu cầu bắt buộc.

Thứ ba, tính động lực và tính dẫn dắt của khu vực kinh tế tư nhân và vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân luôn cần xem xét. Không phải lúc nào, vốn đầu tư và khu vực kinh tế tư nhân cũng đáp ứng được vai trò dẫn dắt nền kinh tế. Để có định hướng đúng, nâng cao năng lực cạnh tranh và chất lượng môi trường cạnh tranh và đáp ứng yêu cầu của tình hình bình thường mới, thì khu vực công, đặc biệt là đầu tư công phải phát huy vai trò dẫn lối. Vì vậy, cơ cấu lại đầu tư công để phát huy tính chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước, đáp ứng được yêu cầu của tình hình bình thường mới là nội hàm hết sức quan trọng.

Chủ trương đường lối

Giai đoạn 2021-2025, việc cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả đầu tư công là yêu cầu cấp thiết. Việc cơ cấu lại đầu tư công cần được thực hiện quyết liệt theo các quan điểm cụ thể sau:

Thứ nhất, tiếp tục đổi mới triệt để cách thức quản lý đầu tư công nhằm khắc phục tình trạng bố trí vốn phân tán, dàn trải và nâng cao một bước hiệu quả đầu tư. Việc huy động vốn ngoại là cần thiết, thu hút vốn đầu tư tư nhân là động lực thúc đẩy phát triển nhưng phát huy vốn trong nước mới là quyết định, đảm bảo sứ mệnh chủ đạo và dẫn dắt nền kinh tế đi đúng hướng và tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia.

Thứ hai, tập trung nguồn lực đầu tư công vào mục tiêu thúc đẩy quá trình đổi mới mô hình tăng trưởng, thực hiện các dự án đầu tư quan trọng (sân bay trọng điểm, hệ thống cao tốc quốc gia, công trìnhạ tầng trọng điểm), liên vùng và có tính lan tỏa và tại các vùng kinh tế trọng điểm làm căn bản trước khi có thể thu hút vốn từ khu vực tư nhân trong nước và vốn FDI.

Thứ ba, khắc phục triệt để sự chậm trễ, tháo gỡ khó khăn trong giao và giải ngân vốn đầu tư công; có biện pháp, chế tài xử lý đối với các tổ chức, cá nhân gây chậm trễ trong việc giao và giải ngân vốn.

Thứ tư, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, tin học hóa quá trình theo dõi, đánh giá đầu tư, tích hợp các hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu về quản lý đầu tư nhằm đảm bảo công khai, minh bạch thông tin và tăng cường giám sát đối với đầu tư công.

Thứ năm, đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và chế tài đối với việc sử dụng, vốn đầu tư công một cách công khai, minh bạch và có tính khả thi… đảm bảo yêu cầu, mọi nguồn vốn huy động được phải sử dụng đúng mục đích, đúng địa chỉ và kịp thời.

Một số giải pháp và kiến nghị

Để cơ cấu lại thực chất và nâng cao hiệu quả đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng giai đoạn tới, cần thực hiện hiệu quả các giải pháp, chính sách sau:

Một là, tổ chức thực hiện tốt Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 và các Nghị định hướng dẫn Luật. Phối kết hợp một cách đồng bộ với Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư và các văn bản có liên quan để tạo ra tính thống nhất trong thu hút đầu tư và tăng cường hiệu quả của vốn đầu tư công và vốn đầu tư toàn xã hội.

Hai là, tiếp tục hoàn thiện thể chế quản lý đầu tư công, bảo đảm hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế, trong đó, ưu tiên đổi mới cách thức thẩm định, đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư theo mức độ hiệu quả kinh tế của dự án và các ưu tiên về cơ cấu lại nền kinh tế; xây dựng và ban hành hướng dẫn về phương pháp luận thẩm định, bao gồm cả phân tích chi phí-lợi ích xã hội và các công cụ thay thế.

Ba là, tổ chức xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn theo hướng tập trung nguồn lực thúc đẩy quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng. Nguồn vốn đầu tư công phải được huy động, sử dụng và chế tài đến đúng mục tiêu, địa chỉ và thời điểm hiệu quả nhất.

Bốn là, thực hiện nghiêm chế độ báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tư công định kỳ hoặc đột xuất theo chế độ báo cáo quy định; trong đó, phải đánh giá kết quả thực hiện, những tồn tại, hạn chế và đề xuất kiến nghị các cấp có thẩm quyền giải quyết những khó khăn, vướng mắc. Theo dõi, đôn đốc (chủ đầu tư, ban quản lý dự án, nhà thầu) đẩy nhanh tiến độ thực hiện, giải ngân dự án. Chủ động báo cáo cấp có thẩm quyền điều chỉnh kế hoạch đầu tư trung hạn, hằng năm để thúc đẩy giải ngân và nâng cao hiệu quả đầu tư.

Năm là, tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện kế hoạch đầu tư công và thực hiện các chương trình, dự án đầu tư cụ thể. Kịp thời báo cáo cấp có thẩm quyền giải quyết các khó khăn, vướng mắc trong triển khai kế hoạch đầu tư công, thực hiện dự án.

Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2019), Báo cáo số 9629/BC-BKHĐT ngày 26/12/2019 về tình hình và kết quả thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng;
2. Tổng cục Thống kê (2020), Báo cáo cáo tình hình phát triển kinh tế - xã hội các năm từ 2011-2019;
3. Tổng cục Thống kê (2020), Báo cáo tình hình phát triển kinh tế xã hội tháng 7 và 7 tháng đầu năm 2020;
4. Trần Kim Chung, Nguyễn Văn Tùng (2020), Tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng của Việt Nam, Tạp chí Tài chính kỳ 1+2, tháng 02 năm 2020;
5. International Monetary Fund (2019), PUBLIC INVESTMENT MANAGEMENT ASSESSMENT (PIMA) Strengthening Infrastructure Governance.