Chính sách quản lý tài chính đối với các quỹ hợp tác xã

Hiện nay, cả nước có 56 Quỹ Hợp tác xã (HTX) gồm: Quỹ HTX ở Trung ương (Quỹ HTX Việt Nam) và 55 Quỹ HTX ở địa phương. Quỹ HTX Việt Nam được thành lập năm 2006 (Quyết định số 246/2006/QĐ-TTg ngày 27/10/2006 của Thủ tướng Chính phủ), thực hiện chế độ quản lý tài chính (QLTC) theo Thông tư số 81/2007/TT-BTC ngày 11/7/2007 của Bộ Tài chính.

Quỹ HTX địa phương được UBND cấp tỉnh thành lập, đa số Quỹ vận dụng cơ chế tài chính của Quỹ HTX Việt Nam, một số Quỹ vận dụng cơ chế tài chính của tổ chức tín dụng (như Quỹ HTX TP. Hồ Chí Minh). Cơ chế QLTC hiện hành, như sau:

Một là, về nguyên tắc quản lý tài chính.

Quỹ HTX thực hiện bảo toàn và phát triển vốn, tự chủ về tài chính, tự chịu trách nhiệm trong huy động vốn và sử dụng vốn nhằm thực hiện chức năng cho vay HTX, Luật Hỗ trợ HTX, thành viên HTX theo quy định của pháp luật.

Hai là, về quản lý, sử dụng vốn và tài sản.

Việc quản lý vốn của Quỹ phải đảm bảo an toàn (vốn của Quỹ gồm: (i) Vốn chủ sở hữu: vốn điều lệ, các Quỹ (Quỹ đầu tư phát triển, quỹ dự phòng tài chính); vốn hình thành từ các khoản tài trợ, viện trợ, đóng góp không phải hoàn trả của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước; (ii) Vốn huy động từ các tổ chức, cá nhân trong nước; (iii) Các khoản hỗ trợ có hoàn lại của Nhà nước (nếu có) cho Quỹ hoạt động theo mô hình HTX thực hiện theo quy định tại Luật HTX; (iv) Các nguồn vốn hợp pháp khác theo quy định của pháp luật); sử dụng vốn của Quỹ HTX đúng mục đích, có hiệu quả để thực hiện các nhiệm vụ của Quỹ này.

Quy mô vốn điều lệ của Quỹ HTX Việt Nam là 1.000 tỷ đồng. Hiện nay, Quỹ này đã được Nhà nước cấp đủ từ ngân sách, quy mô vốn điều lệ tối thiểu của Quỹ HTX địa phương là 20 tỷ đồng, vốn nhàn rỗi của Quỹ phải gửi tại các ngân hàng thương mại hoạt động hợp pháp tại Việt Nam. Vốn nhàn rỗi của Quỹ HTX địa phương có thể gửi tại Quỹ HTX Việt Nam và ngược lại theo thỏa thuận các bên theo nguyên tắc đảm bảo an toàn, minh bạch.

Quỹ HTX được mua sắm, đầu tư vào tài sản cố định phục vụ hoạt động của Quỹ theo nguyên tắc giá trị còn lại của tài sản cố định không vượt quá 10% vốn điều lệ thực có. Riêng Quỹ HTX hoạt động theo mô hình HTX thực hiện theo quy định tại Luật HTX và quy chế nội bộ của Quỹ.

Ba là, về quản lý thu nhập, chi phí.

- Về quản lý thu nhập: Các khoản thu của Quỹ được xác định phù hợp với chuẩn mực kế toán Việt Nam, có hóa đơn hoặc chứng từ hợp lệ và phải hạch toán đầy đủ vào thu nhập của Quỹ. Các khoản thu nhập chung của Quỹ gồm: Thu từ lãi và các khoản thu nhập tương tự; thu nhập từ hoạt động dịch vụ; thu nhập khác theo quy định của pháp luật.

- Về quản lý chi phí của Quỹ: Chi phí Quỹ là các khoản chi phí thực tế phát sinh liên quan đến hoạt động Quỹ; tuân thủ nguyên tắc phù hợp giữa thu nhập và chi phí; có đủ hóa đơn, chứng từ hợp lệ theo quy định của pháp luật. Quỹ không được hạch toán vào chi phí các khoản chi do các nguồn kinh phí khác đài thọ. Việc xác định và hạch toán chi phí được thực hiện phù hợp với các chuẩn mực kế toán Việt Nam và các quy định của pháp luật có liên quan.

Chi phí được trừ khi xác định nghĩa vụ thuế được thực hiện theo quy định của pháp luật về thuế. Chi phí chung của Quỹ gồm các khoản chi: Chi phí lãi và các chi phí tương tự; chi phí hoạt động dịch vụ; chi nộp thuế và các khoản phí, lệ phí; chi cho cán bộ, nhân viên Quỹ; chi cho hoạt động quản lý và công vụ; chi về tài sản; chi trích lập dự phòng rủi ro cho vay; chi tham gia các hoạt động do Liên minh HTX các cấp tổ chức liên quan đến hoạt động của Quỹ HTX; các khoản chi phí khác.

Hiện nay, Quỹ HTX Việt Nam hạch toán các khoản thu nhập và chi phí theo Thông tư số 81/2007/TT-BTC ngày 14/7/2007, các Quỹ HTX ở địa phương thì thực hiện hạch toán các khoản thu nhập và chi phí cụ thể, chi tiết theo các quy định nội bộ của Quỹ (Điều lệ tổ chức và hoạt động, quy chế chi tiêu nội bộ…).

Bốn là, về quản lý phân phối thu chi, trích lập các quỹ.

- Đối với Quỹ HTX hoạt động theo mô hình Công ty TNHH MTV do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ (mô hình công ty): Quỹ được phân phối tối đa 30% vào Quỹ Đầu tư phát triển; trích 10% vào Quỹ dự phòng tài chính; trích Quỹ khen thưởng, phúc lợi cho người lao động Quỹ (Quỹ xếp loại A, B, C được trích lần lượt 3 tháng, 1,5 tháng, 01 tháng lương thực hiện); trích Quỹ thưởng người quản lý và kiểm soát viên (Quỹ xếp loại A, B, C được trích lần lượt 1,5 tháng, 01 tháng lương thực hiện và không được trích lập).

Trường hợp chênh lệch thu chi còn lại sau khi trích lập các quỹ mà không đủ nguồn để trích các quỹ thì Quỹ được giảm mức trích lập Quỹ Đầu tư phát triển để bổ sung nguồn trích lập đủ cho các quỹ này nhưng mức giảm tối đa không quá mức trích vào Quỹ đầu tư phát triển trong năm tài chính; số còn lại (nếu có) sau khi trích lập các quỹ trên được bổ sung vào Quỹ đầu tư phát triển.

- Đối với Quỹ HTX hoạt động theo mô hình HTX: Việc phân phối chênh lệch giữa thu nhập và chi phí được thực hiện theo quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 46 Luật HTX; phần còn lại (nếu có) sau khi trích lập các quỹ được bổ sung vào Quỹ đầu tư phát triển của Quỹ HTX.

Năm là, về quản lý kế hoạch tài chính, chế độ báo cáo tài chính.

Quỹ HTX xây dựng kế hoạch tài chính và trình cơ quan chủ quan Quỹ phê duyệt kế hoạch tài chính của Quỹ. Quỹ HTX thực hiện chế độ báo cáo định kỳ 6 tháng và hàng năm. Quỹ địa phương gửi về Quỹ HTX Trung ương để tổng hợp theo quy định. Báo cáo tài chính của Quỹ phải được Kiểm toán

Nhà nước hoặc kiểm toán độc lập.

Một số tồn tại, hạn chế trong thực hiện cơ chế quản lý tài chính đối với Quỹ Hợp tác xã

Sau hơn 15 năm triển khai cơ chế QLTC đối với Quỹ HTX, bên cạnh những kết quả đạt được, cơ chế QLTC đối với các Quỹ HTX còn một số tồn tại, hạn chế sau:

Một là, chưa có cơ chế hướng dẫn QLTC chung cho hệ thống Quỹ HTX (gồm Quỹ HTX Việt Nam và Quỹ HTX địa phương), mới quy định một số nguyên tắc QLTC chung tại Nghị định số 45/2021/NĐ-CP ngày 31/03/2021 của Chính phủ.

Hai là, thẩm quyền, trình tự, thủ tục khi thực hiện đầu tư xây dựng, mua sắm, quản lý, sử dụng, thuê, cho thuê, thế chấp, cầm cố, thanh lý, nhượng bán, kiểm kê tài sản cố định của Quỹ, khấu hao tài sản cố định, xử lý tổn thất tài sản của Quỹ đối với cả 2 mô hình: Công ty TNHH MTV do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và mô hình HTX chưa được quy định rõ ràng hoặc chưa có hướng dẫn cụ thể nên gặp không ít khó khăn trong triển khai thực hiện trên thực tiễn.

Ba là, về quản lý thu nhập, chi phí của các Quỹ HTX (cả Trung ương và địa phương) chưa có quy định, hướng dẫn chi tiết, cụ thể về các khoản mục thu nhập, chi phí, các nguyên tắc ghi nhận thu nhập, chi phí của Quỹ, các khoản chi không được hạch toán vào chi phí của Quỹ HTX cũng chưa được quy định rõ.

Bốn là, về số dư các quỹ trích lập sau thu chi (gồm: Quỹ dự phòng nghiệp vụ, Quỹ dự trữ bổ sung vốn hoạt động, Quỹ dự phòng tài chính, Quỹ đầu tư phát triển nghiệp vụ) của Quỹ HTX Việt Nam chưa được quy định, hướng dẫn xử lý số dư. Tương tự, số dư các quỹ của Quỹ HTX địa phương chưa có quy định chuyển tiếp.

Năm là, về quản lý kế hoạch tài chính, chế độ báo cáo, các biểu mẫu xây dựng kế hoạch tài chính năm, thời gian lập kế hoạch tài chính năm để trình Liên minh HTX cùng cấp phê duyệt, thời gian chốt số liệu, Báo cáo tình hình hoạt động cho vay, Báo cáo tổng hợp tình hình hoạt động nghiệp vụ chưa được hướng dẫn.

Sáu là, một số quy định, hướng dẫn để QLTC chưa có như: (i) hướng dẫn phương thức xác định các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả và xếp loại Quỹ HTX cho phù hợp với đặc thù, mô hình hoạt động của từng Quỹ, xếp loại người quản lý, kiểm soát viên Quỹ HTX; (ii) Về xử lý tài chính khi chuyển đổi mô hình Quỹ HTX chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về nguyên tắc, trình tự, thẩm quyền xử lý tài chính khi chuyển đổi mô hình hoạt động từ mô hình Công ty chuyển sang mô hình HTX và ngược lại từ mô hình HTX sang mô hình công ty.

Nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế trên là do cả nguyên nhân khách quan và chủ quan. Cụ thể, nguyên nhân khách quan là do các yếu tố:

(i) Cơ chế QLTC đối với Quỹ HTX Việt Nam ban hành từ lâu trước khi Luật HTX năm 2012, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 được ban hành, trong khi đó, bối cảnh kinh tế - xã hội, môi trường, điều kiện phát triển có nhiều biến đổi mới, nhận thức về QLTC có nhiều thay đổi phù hợp với thực tiễn và pháp luật hiện hành;

(ii) Sự phát triển, hội nhập nhanh chóng của nền kinh tế, tiến bộ kỹ thuật, công nghệ (công nghệ cao, công nghệ số) phát triển như vũ bão;

(iii) Lĩnh vực cho vay chủ yếu là nông nghiệp, thường xuyên chịu rủi ro khách quan do ảnh hưởng của dịch bệnh COVID-19, thiên tai, hạn hán, lũ lụt dẫn đến mất mùa ảnh hưởng đến việc bảo toàn và phát triển vốn của Quỹ HTX.

Cùng với đó, nguyên nhân chủ quan là do:

(i) Luật HTX năm 2012, đến nay sau 10 năm thi hành mới được tổng kết, đánh giá để sửa đổi, do đó, các cơ chế, chính sách liên quan, trong đó có cơ chế QLTC chưa kịp thời sửa đổi các bất cập, hạn chế về QLTC đối với Qũy; chưa chú trọng đánh giá, kịp thời đề xuất, kiến nghị các cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế cơ chế, chính sách để tăng cường hiệu quả QLTC.

Một số quy định, quy trình nghiệp vụ QLTC, quy chế chi tiêu nội bộ chưa đảm bảo tính hợp lý, chặt chẽ, thiếu thống nhất, chưa rõ trách nhiệm của từng khâu, từng bộ phận trong quá trình quản lý, có lúc chậm được sửa đổi nên khó khăn khi áp dụng văn bản pháp luật.

(ii) Về cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý một số Quỹ chưa được quan tâm, bố trí, kiện toàn, số lượng cán bộ còn mỏng, nhất là cán bộ về QLTC chưa đáp ứng khối lượng công việc của Quỹ. Cơ chế lương thưởng chưa khuyến khích, thu hút được cán bộ quản lý có năng lực, trình độ, kinh nghiệm (như Hội đồng quản lý, Giám đốc Quỹ, ban kiểm soát, kế toán trưởng...).

Các chức danh quản lý chủ yếu là kiêm nhiệm, nên không có đủ điều kiện, thời gian để kiểm tra, giám sát toàn bộ hoạt động quản lý, quản trị, QLTC của Quỹ, đôi khi còn hạn chế về năng lực quản lý, am hiểu về lĩnh vực tài chính. Một số địa phương chưa căn cứ vào nhu cầu, khả năng ngân sách của địa phương nên tổ chức bộ máy Quỹ chưa phù hợp.

(iii) Việc tìm kiếm các dự án, phương án sản xuất kinh doanh khả thi đảm bảo phù hợp với giới hạn cho vay của Quỹ thường hạn chế, trong khi nguồn vốn hoạt động của Quỹ HTX địa phương thấp. Huy động vốn khó khăn, do không cạnh tranh được với hệ thống ngân hàng thương mại. Liên kết hệ thống giữa các Quỹ HTX còn lỏng lẻo, chưa tận dụng được lợi thế mạng lưới trong việc ủy thác vốn của Quỹ ở Trung ương đối với Quỹ ở địa phương, để tạo nguồn vốn cho các Quỹ tại địa phương.

(iv) Các Quỹ chưa thực sự đôn đốc, quản lý giám sát, kiểm tra thu hồi nợ, các tổ chức tín dụng, bên nhận ủy thác chưa thực sự quan tâm đến chất lượng tín dụng, dồn trách nhiệm và rủi ro cho bên ủy thác. Các cơ quan quản lý nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ, phạm vi quản lý chuyên ngành, các cơ quan quản lý tại địa phương chưa thực hiện tốt công tác kiểm tra, giám sát thường xuyên, thúc đẩy hiệu quả hoạt động của các quỹ.

(v) Về chế độ báo cáo, chưa có cơ quan đầu mối ở cả Trung ương và địa phương được giao tổng hợp, theo dõi về hệ thống Quỹ HTX từ Trung ương đến địa phương. Cơ chế kiểm tra, giám sát tính chính xác của các báo cáo, hạch toán, quyết toán cũng chưa được quy định cụ thể, do đó, việc báo cáo không đầy đủ, không chính xác về thực trạng của Quỹ vẫn chưa được đề cập đến. Hệ thống công nghệ thông tin để quản lý, báo cáo tài chính Quỹ chưa được quan tâm đầu tư.

Một số đề xuất, kiến nghị

Nhằm tiếp tục hoàn thiện cơ chế QLTC đối với các Quỹ Hỗ trợ phát triển HTX thời gian tới, cần triển khai một số nội dung sau:

Thứ nhất, sớm có văn bản quy định đầy đủ, cụ thể về sử dụng vốn, tài sản của Quỹ HTX (đầu tư xây dựng, mua sắm, quản lý, sử dụng, thuê, cho thuê, thế chấp, cầm cố, thanh lý, nhượng bán, kiểm kê tài sản cố định của Quỹ, khấu hao tài sản cố định, xử lý tổn thất tài sản của Quỹ đối với cả 2 mô hình: Công ty TNHH MTV do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và mô hình HTX), thẩm quyền, trình tự, thủ tục khi thực hiện.

Thứ hai, hướng dẫn chi tiết từng khoản mục thu nhập, chi phí của Quỹ HTX theo Nghị định số 45/2021/NĐ-CP ngày 31/3/2021 về việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ Hỗ trợ phát triển HTX; trong đó, đối với chi tiền lương, tiền công, các khoản đóng góp theo lương đối với Quỹ HTX hoạt động theo mô hình công ty theo quy định của doanh nghiệp.

Đối với Quỹ HTX hoạt động theo mô hình HTX, thực hiện các khoản chi quy định tại Luật HTX, Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ HTX, Quy chế tiền lương, tiền công cho người quản lý, người lao động đã được Đại hội thành viên phê duyệt, định mức chi phí. Quy định về nguyên tắc ghi nhận thu nhập, nguyên tắc ghi nhận và quản lý chi phí của Quỹ, các khoản chi không được hạch toán vào chi phí của Quỹ HTX.

Thứ ba, bổ sung quy định Quỹ HTX có trách nhiệm báo cáo, trình Liên minh HTX/Đại hội thành viên phê duyệt báo cáo tài chính, phân phối lợi nhuận, trích lập các quỹ (bao gồm bổ sung vốn điều lệ từ Quỹ đầu tư phát triển hằng năm) sau khi báo cáo tài chính năm của Quỹ đã được kiểm toán độc lập và ý kiến thẩm định của kiểm soát viên.

Các khoản chi phí vượt định mức quy định phải xuất toán ra khỏi sổ sách kế toán của Quỹ, đồng thời xác định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân liên quan. Việc giám sát tài chính đối với Quỹ HTX hoạt động theo mô hình Công ty được áp dụng như đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Quy định chuyển tiếp đối với số dư các Quỹ trích lập sau thu chi (quỹ đầu tư phát triển, quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi, quỹ dự trữ bổ sung vốn điều lệ) của Quỹ HTX Việt Nam và các Quỹ HTX địa phương vận dụng thực hiện cơ chế quản lý tài chính của Quỹ HTX Việt Nam.

Thứ tư, quy định về việc Quỹ HTX có trách nhiệm xây dựng kế hoạch tài chính năm trình LMHTX/Đại hội thành viên phê duyệt cho cả 2 mô hình Quỹ HTX theo các cùng cấp phê duyệt và hướng dẫn các biểu mẫu kế hoạch năm như: Kế hoạch nguồn vốn và sử dụng vốn; kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, nâng cấp, hiện đại hóa tài sản; kế hoạch thu nhập, chi phí và kết quả tài chính; kế hoạch lao động, tiền lương, thời gian phê duyệt kế hoạch năm, chế độ báo cáo để các Quỹ triển khai thực hiện...

Thứ năm, về các giải pháp hỗ trợ: (i) Bổ sung các quy định về phương thức xác định các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động của Quỹ (gồm: Chỉ tiêu tăng trưởng dư nợ cho vay, tỷ lệ nợ xấu, kết quả tài chính, tình hình chấp hành pháp luật về đầu tư và quản lý sử dụng vốn của Quỹ, nghĩa vụ với ngân sách nhà nước, chế độ báo cáo tài chính) đối với cả 2 mô hình hoạt động của Quỹ HTX; xếp loại Quỹ HTX và người quản lý, kiểm soát viên của Quỹ HTX; đánh giá, xếp loại chất lượng người quản lý, kiểm soát viên Quỹ HTX hằng năm; (ii) Quy định về xử lý tài chính khi chuyển đổi mô hình Quỹ HTX từ công ty TNHH MTV do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ sang mô hình HTX và ngược lại mô hình hoạt động từ mô hình HTX sang mô hình công ty TNHH MTV do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2012), Luật Hợp tác xã năm 2012;
2. Quốc hội (2020), Luật Doanh nghiệp năm 2020;
3. Chính phủ (2021), Nghị định số 45/2021/NĐ-CP ngày 31/3/2021 về thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ Hỗ trợ phát triển hợp tác xã;
4. Thủ tướng Chính phủ (2006), Quyết định số 246/2006/QĐ-TTg ngày 27/10/2006 về thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã;
5. Bộ Tài chính (2007), Thông tư số 81/2007/TT-BTC ngày 11/7/2007 hướng dẫn chế độ quản lý tài chính đối với Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã (Quỹ HTX Việt Nam).

* TS. Lê Anh Tuấn, ThS. Trần Thị Thương Hiền

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 3/2022