Hiện nay, cùng với việc xây dựng “Danh mục ngành nghề thực hiện cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập giai đoạn 2021-2025”, nhiều ý kiến băn khoăn về việc có nên thực hiện CPH các đơn vị sự nghiệp công lập trong một số lĩnh vực như bệnh viện, trường học, công viên cây xanh, kiểm định... hay không? Từ thực tiễn CPH trong lĩnh vực dịch vụ công ở một số nước trên thế giới, cơ sở lý luận và thực tiễn triển khai tại Việt Nam, nghiên cứu đưa ra một số khuyến nghị về danh mục lĩnh vực, ngành nghề thực hiện CPH đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trong giai đoạn tới ở Việt Nam.

Kinh nghiệm một số nước trong thực hiện cổ phần hóa lĩnh vực dịch vụ công

Quá trình CPH các đơn vị cung cấp dịch vụ công (DVC) trên thế giới được triển khai mạnh mẽ từ 1980, đây là một hình thức của học thuyết “Quản trị công mới” và “DVC kiểu mới”. Phương thức này chuyển vị thế của các cơ quan hành chính thành “doanh nghiệp (DN) cung cấp dịch vụ”, chuyển người dân thành “khách hàng” và thương mại hóa các DVC trên nguyên tắc giá DVC tính đúng, tính đủ các chi phí.

Mục tiêu của chuyển đổi là nhằm nâng cao chất lượng cung cấp DVC, tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của đơn vị cung cấp DVC và giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước (NSNN). Tuy nhiên, lộ trình, phạm vi và kết quả CPH giữa các quốc gia là khác nhau. Bài viết đánh giá những kết quả đạt được trong thực hiện CPH trong lĩnh vực DVC ở một số quốc gia trên thế giới và rút ra kinh nghiệm cho Việt Nam.

Mỹ

Ở Mỹ, việc CPH tại các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) được thực hiện từ cuối thập kỷ 1970, điển hình như năm 1968, Quỹ Thế chấp nhà ở Quốc gia liên bang (FNMA) đã được CPH. Trong thập kỷ 1980-1990, việc CPH ở Mỹ được đẩy mạnh đối với một số lĩnh vực như: Đường sắt, điện, giáo dục đào tạo, trông coi tù nhân. Tiếp đó, Mỹ thực hiện CPH các lĩnh vực như: Xây dựng và vận hành cầu, đường, cảng, đường ống dẫn dầu/khí, các dịch vụ mang tính chất quản lý nhà nước như cảnh sát, phòng cháy chữa cháy, thu và xử lý nước thải, xử lý rác, sở thú…

Quá trình CPH các ĐVSNCL ở Mỹ đã góp phần giảm gánh nặng cho NSNN; Nâng cao hiệu quả và năng suất hoạt động của các đơn vị cung cấp DVC; Giảm sự can thiệp chính trị trong quá trình vận hành và cung cấp các dịch vụ này.

Thái Lan và Malaysia

Nhằm giảm chi phí cho NSNN và cải thiện chất lượng học thuật của các trường đại học, Thái Lan và Malaysia đã thực hiện chuyển đổi các trường đại học sang mô hình DN. Nhờ đó, hai nước này đã đạt được nhiều kết quả như: Một số trường đã cải thiện được tình hình tài chính; Chất lượng học thuật được tăng lên rõ rệt; thu hút nhiều chuyên gia giáo dục giỏi, các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động được cải thiện...

Trung Quốc

Trung Quốc đã trải qua 4 giai đoạn cải cách, sắp xếp lại hệ thống ĐVSNCL. Quá trình CPH các ĐVSNCL được mở rộng dần ở các lĩnh vực như: Văn hóa, xuất bản, báo chí, y tế, vệ sinh, dược. Năm 2010, Trung Quốc thí điểm cải cách bệnh viện công lập tại 1-2 thành phố, đồng thời, thực hiện thí điểm cải cách bệnh viện công lập tại 16 thành phố... nhằm xây dựng cơ chế vận hành, hệ thống quản lý có chức năng rõ ràng, vận hành hiệu quả, công tác giám sát quản lý có hiệu quả, góp phần hình thành cục diện mới của DVC ích với vai trò chủ đạo là Chính phủ và sự tham gia của các thành phần kinh tế - xã hội.

Bài học chung từ các nước

Từ đánh giá những kết quả đạt được trong thực hiện CPH DVC ở một số quốc gia, có thể rút ra một số bài học chung như:

Thứ nhất, CPH các đơn vị cung ứng DVC là giải pháp hữu hiệu để tăng cường hiệu quả hoạt động của các đơn vị này thông qua việc áp dụng phương thức quản trị của DN trong tổ chức hoạt động và cung cấp dịch vụ. Nhờ đó, các ĐVSNCL thu hút được các chuyên gia có trình độ cao từ khu vực tư nhân cũng như thu hút thêm nguồn lực từ xã hội để nâng cao chất lượng cung ứng DVC.

Thứ hai, CPH các ĐVSNCL giúp giảm gánh nặng cho NSNN. Đây là bài học thiết thực cho Việt Nam vì hiện nay, Việt Nam còn khoảng gần 58.000 ĐVSNCL với hơn 2,5 triệu cán bộ, viên chức, do đó, hàng năm phải dành một tỷ trọng NSNN khá lớn cho hoạt động khu vực sự nghiệp công. Từ thực tiễn này đòi hỏi Việt Nam cần đẩy mạnh CPH các ĐVSNCL.

Thứ ba, để thực hiện CPH các ĐVSNCL thành công chỉ nên áp dụng triển khai đối với những lĩnh vực DVC có thể tính đúng, tính đủ chi phí vào giá mà vẫn nằm trong khả năng chi trả của đại bộ phận người dân.

Thứ tư, quá trình CPH các đơn vị cung cấp DVC chỉ đạt kết quả nếu tạo được sự cạnh tranh về năng lực, chất lượng cung cấp dịch vụ.

Kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy một số vấn đề cần lưu ý gồm:

Thứ nhất, CPH các đơn vị cung ứng DVC luôn gắn với những rủi ro nhất định như: Giảm khả năng tiếp cận của người dân với dịch vụ sự nghiệp công; Giảm chất lượng DVC nếu không có sự giám sát phù hợp của Nhà nước; Giảm khả năng can thiệp của Nhà nước vào những lĩnh vực đã CPH; Các đơn vị sau khi chuyển thành DN dần rời bỏ sứ mệnh phục vụ xã hội để chạy theo mục tiêu lợi nhuận... Do vậy, đối với những lĩnh vực DVC cơ bản, thiết yếu như bệnh viện, trường học thì cần cân nhắc để cho phép CPH.

Thứ hai, chỉ một mình việc CPH các đơn vị sự nghiệp công lập không đủ để đảm bảo mục tiêu cải thiện chất lượng và tiết kiệm NSNN. Song hành với với thực hiện CPH, nhà nước cần triển khai đồng thời  2 công cụ khác gồm: (i) Cơ chế giám sát chất lượng cung cấp DVC và (ii) Cơ chế quản lý giá đối với DVC.

Thực tiễn ngành nghề, lĩnh vực thực hiện cổ phần hóa tại Việt Nam thời gian qua

Nghị định số 94/2017/NĐ-CP ngày 10/8/2017 của Chính phủ về hàng hóa, dịch vụ, địa bàn thực hiện độc quyền nhà nước trong hoạt động thương mại quy định, danh mục các loại hàng hóa, dịch vụ thuộc độc quyền nhà nước trong hoạt động thương mại chỉ gồm các ngành như: Xổ số kiến thiết, phát hành tem bưu chính, truyền tải và điều độ hệ thống điện quốc gia, xây dựng và vận hành thủy điện đa mục tiêu, vận hành hệ thống đèn biển và luồng hàng hải công cộng, dịch vụ không lưu, khai thác hạ tầng đường sắt do Nhà nước đầu tư, cung ứng dịch vụ lâm nghiệp tại rừng đặc dụng, xuất bản... Như vậy, về lý thuyết, DN tư nhân được tham gia cung cấp các hàng hóa, dịch vụ không thuộc danh mục này và danh mục cấm kinh doanh.

Theo danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển đổi ĐVSNCL thành công ty cổ phần được quy định tại Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg ngày 17/7/2017 của Thủ tướng Chính phủ gồm 20 lĩnh vực ngành nghề như: Khai thác, sản xuất và cung cấp nước sạch; Thoát nước và xử lý nước thải; Vệ sinh môi trường; Chiếu sáng; Sản xuất, lưu giữ giống gốc cây trồng vật nuôi; Dịch vụ tư vấn; Dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật cho nghiên cứu khoa học và công nghệ; Thông tin thị trường lao động, dịch vụ việc làm; Đảm bảo nhu cầu thiết yếu cho phát triển sản xuất và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của đồng bào dân tộc ở miền núi, vùng sâu, vùng xa...

Tuy nhiên, không phải mọi ngành nghề được quy định tại Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg đều có đơn vị đã được CPH. Kết quả khảo sát của Bộ Tài chính cho thấy, trong thời gian qua, các ĐVSNCL được phê duyệt phương án CPH chỉ nằm trong một số lĩnh vực như quản lý bảo trì đường bộ, đường thủy; quản lý bến xe; kiểm định; phát triển hạ tầng khu công nghiệp.

Một số đề xuất, khuyến nghị

DVC là những hoạt động phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân vì lợi ích chung của xã hội, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội (trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư thực hiện) nhằm bảo đảm ổn định và công bằng xã hội. Tính kinh tế, lợi nhuận trong cơ chế thị trường không phải là điều kiện cần có của hoạt động DVC.

- Để xác định khả năng CPH, DVC cần được phân loại theo tính chất gồm: (i) DVC thuần túy, mang tính chất tập thể: có đặc điểm là “không có tính cạnh tranh” (khi có thêm một người tham gia sử dụng dịch vụ sẽ không làm ảnh hưởng, làm giảm lợi ích của những người đang sử dụng dịch vụ) và “không có tính loại trừ” (tức là không thể loại trừ những người không trả tiền như dịch vụ an ninh – quốc phòng, bảo vệ môi trường, phòng cháy chữa cháy, phòng chống dịch bệnh…); (ii) Dịch vụ sự nghiệp công không thuần túy: Là DVC chỉ có một trong hai đặc điểm nêu trên (không có tính cạnh tranh hoặc không có tính loại trừ).

Nguyên tắc lựa chọn lĩnh vực dịch vụ công để cổ phần hóa

Như đã phân tích ở trên, lựa chọn đúng lĩnh vực thực hiện CPH không chỉ giúp đạt được mục tiêu nâng cao hiệu quả cung ứng DVC, giảm gánh nặng cho NSNN mà còn đảm bảo việc CPH thành công, cần thực hiện các nguyên tắc xác định lĩnh vực DVC có thể thực hiện CPH cho giai đoạn tới như sau:

Thứ nhất, chỉ nên CPH các ĐVSNCL cung cấp dịch vụ không thuộc nhóm DVC không thuần túy. Bởi vì, Nhà nước thực hiện trách nhiệm trong việc cung ứng DVC cộng cơ bản, thiết yếu cho người dân. Ngoài ra, do đặc tính công cộng nên rất khó định giá và thu phí của người sử dụng đối với DVC thuần túy.

Thứ hai, trong số các DVC không thuần túy, để đảm bảo CPH thành công, chỉ nên chọn những lĩnh vực dịch vụ có khả năng tính đủ chi phí vào giá dịch vụ, có tích lũy hợp lý cho nhà cung cấp mà vẫn nằm trong khả năng chi trả của đại bộ phận người dân. Có như vậy thì mới đảm bảo được mức độ sinh lời nhằm thu hút được nhà đầu tư tham gia mua cổ phần cũng như đảm bảo DN tiếp tục hoạt động được sau CPH để cung ứng dịch vụ cho người dân.

Thứ ba, cần phân biệt dịch vụ độc quyền và dịch vụ có cạnh tranh để lựa chọn lĩnh vực CPH. Những dịch vụ như: nước sạch, hạ tầng đường bộ, truyền tải, cảng biển, sân bay, đường sắt có tính độc quyền tự nhiên rất cao do khách hàng khó có thể thay đổi bên cung cấp dịch vụ và cũng khó có thể có nhiều bên cùng tham gia cung cấp dịch vụ bởi sự lãng phí không cần thiết. Đối với những lĩnh vực mang tính chất độc quyền tự nhiên này, khi thực hiện CPH cần có các biện pháp quản lý mạnh mẽ hơn lĩnh vực đã có thị trường cạnh tranh, nhằm đảm bảo mức giá DVC hợp lý và khả năng tiếp cận dịch vụ của người dân. Đối với ĐVNSCL thuộc các lĩnh vực còn lại, cần lựa chọn các hình thức tổ chức, sắp xếp lại theo hình thức khác.

Đề xuất cổ phần hóa trong lĩnh vực công viên cây xanh

Một trong những lĩnh vực nhận được nhiều quan điểm trái chiều khi CPH là lĩnh vực công viên cây xanh. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, công viên là phúc lợi của xã hội và Nhà nước sử dụng ngân sách để đầu tư, phát triển, duy trì hoạt động. Nhà nước khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư, xây dựng, cải tạo, nâng cấp, khai thác các DVC viên theo hình thức xã hội hóa, tuy nhiên phải phù hợp với quy hoạch, định hướng xây dựng của công viên và các quy định về đầu tư - khai thác.

Nghiên cứu tình huống về quy hoạch phát triển công viên cây xanh của TP. Hồ Chí Minh cho thấy, để thực hiện quy hoạch phát triển công viên, dù ở kịch bản trung bình hay kịch bản cao, thì nguồn lực cần đầu tư là rất lớn, đặt ra nhu cầu phải tăng cường thu hút nguồn vốn tư nhân vào lĩnh vực này. Vấn đề đặt ra, loại hình công viên nào nên tiếp tục để các cơ quan hành chính quản lý, loại hình nào nên chuyển sang mô hình doanh nghiệp/cổ phần hóa?

Theo quy định của Nghị định số 64/2010/NĐ-CP về quản lý cây xanh đô thị thì cây xanh trong công viên được phân loại là “Cây xanh sử dụng công cộng đô thị” và Nhà nước có trách nhiệm đầu tư, phát triển cây xanh sử dụng nơi công cộng đô thị nhằm mục đích phục vụ lợi ích cộng đồng. Như vậy, về bản chất thì công viên cây xanh mang tính chất là dịch vụ công cộng thuần túy.

Nhằm thu hút nguồn lực để đầu tư xây dựng công viên, cả nước nói chung và TP. Hồ Chí Minh nói riêng nên CPH, xã hội hóa đối với các công viên chuyên đề - những công viên mà việc tham gia là nhu cầu giải trí của người dân. Còn những công viên công cộng, phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân thì không nên CPH do việc cung ứng DVC này nhằm đảm bảo cho người dân thuộc mọi tầng lớp đều có thể tiếp cận bình đẳng.

Riêng đối với TP. Hồ Chí Minh, việc tăng cường xã hội hóa đối với lĩnh vực đầu tư, phát triển và khai thác công viên cây xanh là cấp thiết và chính đáng nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, theo quy hoạch các công viên mới chủ yếu sẽ đầu tư tại các huyện ngoại thành, khả năng tính đủ chi phí vào giá DVC viên cây xanh ở những địa bàn này sẽ là bài toán khó. Do đó, cần lựa chọn công viên chuyên đề tại những địa bàn có đời sống và mức độ đô thị hóa cao mới có thể thành công trong công tác CPH.

Đề xuất về cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công trong lĩnh vực kiểm định

Kiểm định, đăng kiểm là lĩnh vực kinh doanh có điều kiện, thuộc nhóm ngành “Dịch vụ đánh giá sự phù hợp”. Theo cam kết với WTO, Việt Nam đã mở cửa thị trường nhóm ngành “dịch vụ đánh giá sự phù hợp”, do đó có sự tham gia cung ứng dịch vụ của các DN, đơn vị thuộc nhiều thành phần kinh tế. Tuy nhiên, chiếm tỷ trọng cao nhất vẫn là các đơn vị sự nghiệp công lập (chiếm 42%).

Qua kết quả khảo sát năm 2019 của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), phần lớn khách hàng đánh giá các đơn vị cung ứng dịch vụ sau CPH đã được cải thiện về chất lượng cung cấp dịch vụ cả về thái độ phục vụ, trình độ của nhân viên, trang thiết bị và quy trình cung cấp dịch vụ...

Kết quả khảo sát của Bộ Tài chính năm 2019 cũng cho thấy, phần lớn các ĐVSNCL sau CPH đều nâng cao được chất lượng dịch vụ. Tuy nhiên, riêng lĩnh vực “Kiểm định, đăng kiểm” thì tỷ lệ có vi phạm hoặc giảm chất lượng dịch vụ lại cao hơn các lĩnh vực khác. Đặc biệt, có hiện tượng cắt giảm chi phí hoặc cạnh tranh không lành mạnh giữa các DN sau CPH. Điều này đặt ra vấn đề có nên tiếp tục CPH các đơn vị đăng kiểm không? Nếu có thì Nhà nước có cần nắm cổ phần chi phối tại DN sau CPH không?

Đối chiếu với các nguyên tắc lựa chọn ngành nghề lĩnh vực để CPH đã nêu phần nội dung bên trên, có thể thấy dịch vụ đăng kiểm, kiểm định không thuộc lĩnh vực DVC thuần túy, đã hình thành thị trường cạnh tranh, lại có khả năng tính đủ chi phí vào giá. Do vậy, với chủ trương đẩy mạnh xã hội hóa cung ứng DVC, đây là lĩnh vực có thể tiếp tục thực hiện chuyển đổi các ĐVSNCL thành công ty cổ phần trong thời gian tới.

Tuy nhiên, đây là lĩnh vực kinh doanh có điều kiện, đóng vai trò quan trọng đối với đời sống người dân. Vì vậy, Nhà nước cần có cơ chế giám sát việc cung cấp dịch vụ của đơn vị sau CPH, có chế tài phù hợp để hạn chế tình trạng các DN tiết giảm chi chí, cạnh tranh không lành mạnh làm giảm chất lượng dịch vụ. Ngoài ra, việc Nhà nước tiếp tục nắm giữ cổ phần chi phối tại công ty cổ phần  là cần thiết nhằm đảm bảo DN không vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận mà tiết giảm chi phí làm giảm chất lượng cung ứng dịch vụ.    

Tài liệu tham khảo:

1.Bộ Tài chính (năm 2019), Đề tài “Cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập: Hiện trạng và giải pháp”;

2.VCCI – tháng 12/2020, Báo cáo “Hành trình chuyển đổi: Vai trò của doanh nghiệp tư nhân trong cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam “Dịch vụ đánh giá sự phù hơp)”;

3.Dự thảo Đề án phát triển nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác công viên cây xanh TP. Hồ Chí Minh giai đoạn 2020-2025.

(*) Nguyễn Ngọc Khánh - Cục Tài chính doanh nghiệp (Bộ Tài chính)

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 7/2021