Nhìn lại sự phát triển của TTTP Việt Nam

Ngân hàng và các tổ chức tín dụng là khu vực cung cấp phần lớn các nguồn vốn cho đầu tư của nền kinh tế và cũng là nguồn cầu chủ yếu đối với trái phiếu. Mục tiêu chủ yếu mua trái phiếu, đặc biệt là trái phiếu chính phủ (TPCP) của các ngân hàng thương mại (NHTM) là tối ưu hóa quản trị rủi ro thanh khoản; mặt khác tạo điều kiện cho thị trường thứ cấp, cũng như thị trường mở (OMO) của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) phát triển. Bên cạnh đó, các công ty chứng khoán cũng tham gia với mục đích đầu tư tài chính.

Trước năm 2000, TTTP ở nước ta chưa phát triển, thị trường mở chưa hình thành. Trong giai đoạn đầu của thời kỳ Đổi mới, Chính phủ có phát hành một số công cụ nợ, tức là trái phiếu thường với các tên gọi khác nhau, như: công trái giáo dục, công trái quốc gia, trái phiếu kho bạc... Bên cạnh đó các NHTM, tập trung là NHTM nhà nước, phát hành trái phiếu, chứng chỉ tiền gửi (có kỳ hạn trên 1 năm cũng có thể gọi là một dạng trái phiếu). Song, tất cả các loại trái phiếu đó hầu như chỉ xuất hiện trên thị trường sơ cấp, được thanh toán cho người mua một lần khi đến hạn.

Đến tháng 7/2000, Trung tâm Giao dịch Chứng khoán TP. Hồ Chí Minh (HOSE) chính thức đi vào hoạt động. Sau đó, một số TPCP được niêm yết giao dịch trên Trung tâm này đánh dấu sự ra đời của TTTP thứ cấp. Cùng với việc NHNN tổ chức đấu thầu tín phiếu kho bạc và tín phiếu NHNN (có thời hạn dưới 1 năm), thì tại HOSE cũng tổ chức đấu thầu một số loại TPCP. Đây là hoạt động đầu tiên nhằm thúc đẩy sự phát triển của TTTP chính phủ của Việt Nam.

Cũng vào năm 2000, NHNN đưa vào hoạt động thị trường mở, đây cũng là tiền đề góp phần thúc đẩy sự phát triển của TTTP Việt Nam. Đến năm 2005, Trung tâm Giao dịch Chứng khoán Hà Nội (HXN), được thành lập theo Quyết định số 127/1998/QĐ-TTg, ngày 11/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ đã chính thức đi vào hoạt động, với nhiệm vụ chính là tổ chức thị trường giao dịch chứng khoán niêm yết, đấu giá cổ phần và đấu thầu trái phiếu.

Tuy nhiên trong thời gian đầu, số lượng và trị giá trái phiếu đưa ra đấu thầu, phát hành còn rất khiêm tốn. Cho đến năm 2003, quy mô của TTTP vẫn rất nhỏ. Tổng số trái phiếu được phát hành đến thời điểm này mới chỉ bằng 4,5% GDP và chưa đến 1/3 (1,04% GDP) được niêm yết.

Để tạo môi trường pháp lý cho hoạt động này phát triển, cuối năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 141/2003/NĐ-CP, ngày 20/11/2003 quy định khung pháp lý về phát hành TPCP và trái phiếu được chính phủ bảo lãnh. Cũng vào thời điểm này, Ủy ban chứng khoán Nhà nước (SSC) và Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) phối hợp soạn thảo Chiến lược Phát triển Thị trường Vốn Việt Nam (Vietnam Capital Market Roadmap) cho giai đoạn đến năm 2012, trong đó có đề xuất những chính sách rất cụ thể để phát triển TTTP nói riêng và thị trường vốn nói chung cho Việt Nam.

Với nền tảng nói trên, trong các năm 2004-2009, dưới sự chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Tài chính và một số bộ, ngành có liên quan đã triển khai một số biện pháp thực hiện các đề xuất của bản chiến lược với mục đích gia tăng thanh khoản cho TTTP thứ cấp. Theo đó, tất cả các loại TPCP và trái phiếu doanh nghiệp đều được đưa ra đấu thầu công khai và phải niêm yết trên HOSE và HNX.

Việc tín phiếu được đưa vào giao dịch trên thị trường thứ cấp đã nâng cao tính thanh khoản cho tín phiếu, tăng tính hấp dẫn của tín phiếu đối với các nhà đầu tư và góp phần nâng cao hiệu quả của kênh huy động vốn này.

Tiếp theo, Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 86/2008/QĐ-BTC, ngày 20/10/2008 quy định toàn bộ TPCP được niêm yết và giao dịch trên HNX. Đồng thời, hoạt động đấu thầu TPCP trên thị trường sơ cấp cũng được tập trung về Trung tâm này, thêm vào đó hình thức đấu thầu TPCP lô lớn cũng được Bộ Tài chính triển khai.

Trước đó, tháng 5/2006, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 189/2005/QĐ-TTg, ngày 27/7/2005 ngày về việc thành lập Trung tâm Lưu ký Chứng khoán Việt Nam. Đây là nơi lưu ký duy nhất và bắt buộc cho tất cả các loại chứng khoán nói chung và trái phiếu nói riêng.

Một mốc quan trọng tiếp theo đó là vào tháng 6/2009, hệ thống giao dịch trái phiếu chuyên biệt (EBT) được đưa vào hoạt động. Đây là hệ thống giao dịch điện tử duy nhất trên TTTP Việt Nam ở thời điểm này, đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình phát triển thị trường tài chính nước ta trong xu thế hội nhập.

Để tạo điều kiện cho hoạt động đấu thầu thuận lợi hơn, ngày 6/8/2012, hệ thống đấu thầu điện tử trên thị trường sơ cấp TPCP đã chính thức kết nối trực tiếp với các thành viên đấu thầu, với tổ chức phát hành và cơ quan quản lý.

Để góp phần tăng tính thanh khoản cho tín phiếu kho bạc, đồng thời tạo sự liên thông giữa thị trường tiền tệ và thị trường chứng khoán, ngày 24/8/2012, hệ thống giao dịch tín phiếu đã chính thức được vận hành tại HNX. Như vậy, sau hơn 17 năm phát hành sơ cấp, công cụ nợ ngắn hạn của Chính phủ được phát hành theo phương thức đấu thầu qua NHNN đã được đăng ký, lưu ký tại Trung tâm Lưu ký Chứng khoán Việt Nam và được niêm yết giao dịch trên TTTP chính phủ tại HNX…

Có thể nói, việc đưa tín phiếu kho bạc về TTTP chính phủ đã được tập trung về một đầu mối, khắc phục sự phân đoạn giữa thị trường nợ ngắn hạn và thị trường nợ dài hạn, thúc đẩy sự liên kết điều hành trên thị trường tài chính.

Theo thời gian, khuôn khổ pháp lý đối với TTTP sơ cấp không ngừng được hoàn thiện, bổ sung. Cụ thể là năm 2011, cùng với sự ra đời của Luật Quản lý nợ công, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán (2010), Chính phủ đã ban hành một số nghị định thay thế các văn bản pháp lý có liên quan về quản lý TTTP, đó là Nghị định số 01/2011/NĐ-CP, ngày 05/01/2011 về phát hành TPCP, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương.

Nghị định số 15/2011/ NĐ-CP, ngày 16/02/2011 về cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ đối với các khoản vay trong nước và nước ngoài, bao gồm cả các khoản phát hành trái phiếu trong nước, trái phiếu quốc tế; Nghị định số 90/2011/NĐ-CP, ngày 14/10/2011 về phát hành trái phiếu doanh nghiệp; Nghị định số 58/2012/NĐ-CP, ngày 20/7/2012 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Chứng khoán và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán.

Nhờ vậy, TTTP đã có những thay đổi về cả số lượng và chất lượng. Trong 2 năm 2012-2013, do yêu cầu huy động vốn cho đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước, đồng thời do khó khăn về mở rộng cho vay khách hàng của các NHTM, nên nhiều NHTM đã dành một số lượng vốn đáng kể để mua TPCP thông qua các phiên đấu thầu.

Các hoạt động giao dịch trên thị trường sơ cấp, tính đến cuối tháng 12/2012 đã được triển khai hiệu quả với khối lượng huy động đạt gần 160.000 tỷ đồng (gần gấp 2 lần so với cả năm 2011), vượt chỉ tiêu kế hoạch huy động điều chỉnh năm 2012 là 135.000 tỷ đồng. Trong tổng giá trị đấu thầu huy động được trong năm 2012, chỉ riêng Kho bạc Nhà nước đã huy động được 106.884 tỷ đồng. Lãi suất trúng thầu giảm so với năm 2011 và thấp hơn lãi suất huy động trên thị trường tiền tệ từ 1%-2%.

 Kết quả năm 2012, Kho bạc Nhà nước đã huy động được hơn 141.000 tỷ đồng, bằng 101% kế hoạch và là năm có kết quả huy động vốn đạt cao nhất kể từ khi triển khai nghiệp vụ phát hành TPCP.

Trong năm 2012, trên thị trường thứ cấp, hoạt động giao dịch trái phiếu nhộn nhịp hơn so với thị trường cổ phiếu, giá trị giao dịch bình quân đạt 842 tỷ đồng/phiên, gấp 2,3 lần so với bình quân một phiên năm 2011. Giá trị giao dịch trên TTTP chính phủ đạt 189.086 tỷ đồng tính đến thời điểm đầu tháng 12/2012, trong đó giao dịch repos chỉ chiếm khoảng 30% tổng giá trị (giao dịch trái phiếu gồm giao dịch outright hay còn gọi là giao dịch mua đứt bán đoạn và giao dịch repos - sau một thời hạn người bán sẽ phải giao dịch lại trái phiếu đó).

Tính đến hết tháng 7/2013, Kho bạc Nhà nước đã phát hành được 127.330 tỷ đồng TPCP, thấp hơn so với tổng trị giá trái phiếu phát hành năm 2012, mới đạt khoảng 66% kế hoạch phát hành trái phiếu của Kho bạc Nhà nước. Được biết kế hoạch huy động TPCP trong năm 2013 ở mức 170.000 tỷ đồng, tăng 20.000 tỷ đồng so với mức dự kiến thời điểm đầu năm.

Một số đề xuất và kiến nghị

Thứ nhất, cần giám sát chặt chẽ việc phát hành TPCP. Trong bối cảnh thu ngân sách nhà nước gặp khó khăn, nguồn vốn huy động từ trái phiếu đã góp phần quan trọng đáp ứng nhu cầu chi của ngân sách nhà nước, chủ yếu là chi đầu tư phát triển.

Tuy nhiên, theo công bố một số kết quả kiểm toán Chuyên đề quản lý và sử dụng vốn TPCP giai đoạn 2010-2012 của Kiểm toán Nhà nước, ngày 30/7/2013, thì tình trạng sai phạm trong quản lý và sử dụng TPCP còn nhiều. Kiểm toán Nhà nước đã chỉ ra những yếu kém, hạn chế, như: phân bổ vốn cho dự án chưa có quyết định đầu tư (Dự án đường giao thông bên bờ sông Đà, đường kết nối và 3 cầu bắc qua sông Đà - tỉnh Lai Châu, phân bổ và giải ngân năm 2011 là 36 tỷ đồng).

Bố trí vốn cho dự án không thuộc danh mục được phê duyệt (Dự án sửa chữa nâng cấp cụm hồ Phước Long, tỉnh Bình Phước không có trong danh mục kế hoạch vốn giao năm 2011của Thủ tướng Chính phủ, nhưng UBND tỉnh đã bố trí kế hoạch và thanh toán cho dự án này gần 35 tỷ đồng)… Từ kết quả kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước đã phải đề nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thu hồi về ngân sách trung ương số vốn TPCP đã phân bổ và thanh toán sai quy định 292,336 tỷ đồng.

Trước diễn biến TPCP đang được phát hành rất mạnh trong mấy năm gần đây, cộng với chất lượng quản lý chưa cao, nhiều ý kiến cho rằng, Quốc hội cần giám sát chặt chẽ hơn với lĩnh vực này. Bởi, TPCP là khoản vay phải trả cả gốc và lãi sau thời gian nhất định, nên vấn đề cần hết sức quan tâm là: Vốn huy động phải được sử dụng như thế nào để để không bị tồn đọng? Đầu tư vào những lĩnh vực nào hiệu quả, bảo đảm khả năng trả nợ gốc và lãi sau này? Nguyên tắc Quốc hội đã đưa ra là: Chính phủ huy động vốn TPCP đến đâu, phải giải ngân đến đấy. Bản thân Quốc hội cần phải giám sát để nguyên tắc này phải được đảm bảo tuân thủ triệt để.

Thứ hai, các cơ quan quản lý cần phát triển các sản phẩm giao dịch đa dạng hơn, tạo thêm cơ chế khuyến khích, hỗ trợ các chủ thể đầu tư và tăng thêm sự hỗ trợ nghiệp vụ phòng ngừa rủi ro. Đồng thời, cần có các biện pháp hỗ trợ thị trường, như: Phát triển hệ thống đại lý cấp I và đảm bảo các quyền lợi của thành viên hệ thống.

Thực hiện xây dựng cơ chế hỗ trợ thanh khoản và hỗ trợ chứng khoán dành riêng cho các đại lý cấp I để thực hiện được chức năng, nghĩa vụ tạo lập thị trường; đưa đường cong lãi suất chuẩn vào thực tế, trên cơ sở thông tin phát hành trái phiếu sơ cấp, thông tin giao dịch trái phiếu thứ cấp và yết giá của các thành viên hệ thống đại lý cấp I.

Xây dựng đường cong lãi suất TPCP làm cơ sở cho việc định giá các loại trái phiếu (gồm TPCP, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, trái phiếu chính quyền địa phương, trái phiếu doanh nghiệp) đồng thời giúp sự điều hành, quản lý của Nhà nước ngày càng chặt chẽ và hiệu quả hơn.

Thứ ba, cần nghiên cứu thí điểm phát triển hệ thống thanh toán trái phiếu sơ cấp và giao dịch trái phiếu thứ cấp thông qua NHNN nhằm rút ngắn thời gian thanh toán, thời gian niêm yết và tạo điều kiện cho việc triển khai thí điểm cơ chế giao dịch trái phiếu ngay sau khi phát hành.

Thứ tư, xây dựng và từng bước thực hiện cơ chế thu hút nhà đầu tư tham gia thị trường thông qua rà soát, điều chỉnh hợp lý chính sách thuế và phí giao dịch trái phiếu, áp dụng các công cụ tài chính phòng ngừa rủi ro tỷ giá cho nhà đầu tư nước ngoài; khuyến khích các tổ chức nước ngoài phát hành các chứng chỉ lưu ký toàn cầu được niêm yết trên thị trường nước ngoài với tài sản cơ sở là TPCP trong nước…

Thứ năm, NHNN cần tiếp tục phát triển và hoàn thiện thị trường tiền tệ nói chung và thị trường mở nói riêng. Theo đó, cần điều chỉnh linh hoạt cho phù hợp với thực tế các quy định về giao dịch trên thị trường liên ngân hàng, quy định về việc sử dụng tiền gửi của Kho bạc Nhà nước và sử dụng vốn huy động trên thị trường II đối với các NHTM, tạo điều kiện cho sự tham gia đông đảo của các NHTM trên thị trường mở OMO.

Tài liệu tham khảo:

1. Công ty chứng khoán Vietcombank (2013). Bản tin trái phiếu tháng 7/2013

2. Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam (2011). 9 năm TTTP Chính phủ, truy cập từ http://www.vnbaorg.info/?option=com_content&view=article&id=1662&catid=43&Itemid=90

3. Tú Ân (2013). Gần 300 tỷ vốn trái phiếu phân bổ, thanh toán sai, truy cập từ http://baodautu.vn/news/vn/thoi-su/gan-300-ty-von-trai-phieu-phan-bo-thanh-toan-sai.html