Giới thiệu

Tham nhũng không phải là một hiện tượng xã hội mới xảy ra, nó được biết đến trước khi Nhà nước hình thành (Othman & cộng sự, 2014). Tổ chức Liên hợp quốc đã thừa nhận đây là một vấn đề toàn cầu cùng với chiến tranh, đói nghèo và bất ổn chính trị. Đồng thời, Tổ chức này cũng xem chống tham nhũng là một trong 17 mục tiêu phát triển bền vững.

Tham nhũng để lại nhiều hậu quả tiêu cực đến đời sống kinh tế - xã hội của một quốc gia nhất là các quốc gia đang phát triển hoặc quốc gia có nhiều bất ổn về chính trị. Do vậy, ngày càng nhiều tổ chức quan trọng tham gia tích cực vào cuộc chiến chống tham nhũng. Chính những lợi ích quốc tế trong việc chống tham nhũng và nâng cao trách nhiệm giải trình trong khu vực công, nên từ năm 1953, đã dẫn đến việc thành lập một tổ chức quan trọng là Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao (INTOSAI). Hiện nay, INTOSAI có 190 thành viên đầy đủ, được gọi là Cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI). Các tổ chức này được xem là thành phần quan trọng trong cuộc chiến chống tham nhũng trong khu vực công.

Một số nghiên cứu đã cung cấp bằng chức thực nghiệm chỉ rõ kiểm toán khu vực công tốt có tác động đáng kể đến mức độ tham nhũng của một quốc gia (Hay và Cordery, 2018; Gustavson và Sundstrom, 2018). Công chúng cũng kỳ vọng kiểm toán viên (KTV) sẽ đóng vai trò hiệu quả trong việc giảm thiểu, thậm chí loại bỏ hoàn toàn tham nhũng (Otalor và Eiya, 2013). Kiểm toán, khi được thực hiện tốt, sẽ giúp các tổ chức công hành động phù hợp với các nguyên tắc về trách nhiệm giải trình và tính liêm chính, cải thiện hiệu quả hoạt động của họ và chiếm được lòng tin của người dân (Assakaf và cộng sự, 2018).

Bản thân SAI không được coi là cơ quan chống tham nhũng vì thiếu quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ trong việc phát hiện hoặc điều tra tham nhũng. Tuy nhiên, bốn mục tiêu cốt lõi được nêu trong Tuyên bố Lima về nguyên tắc kiểm toán của INTOSAI rất phù hợp với hoạt động chống tham nhũng (INTOSAI, 1998) gồm: Sử dụng hợp lý và hiệu quả nguồn lực công; Thúc đẩy quản lý tài chính lành mạnh; Đảm bảo các đơn vị công thực hiện đúng theo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn; và Truyền đạt thông tin tới các cơ quan công quyền và công chúng thông qua việc công khai các báo cáo kiểm toán.

Để thực hiện đấu tranh với tham nhũng, các SAI thường xây dựng nhiệm vụ bắt nguồn từ hiến pháp hoặc các đạo luật hoặc trong các quy định thành lập SAI. Các văn bản pháp luật này nhìn chung có một số điều khoản quy định rõ chức năng kiểm toán của SAI, bao gồm cả việc thực hiện một số nhiệm vụ kiểm toán nhất định. Do khuôn khổ pháp lý và thể chế khác nhau nên chức năng, nhiệm vụ kiểm toán liên quan đến phòng, chống tham nhũng của SAI cũng rất khác nhau tùy theo quốc gia.

Vai trò của kiểm toán trong phòng, chống tham nhũng

Với tư cách là cơ quan giám sát việc quản lý, sử dụng tài chính công và tài sản công của một quốc gia, các SAI có vai trò quan trọng trong nỗ lực hạn chế tham nhũng. Trên thực tế, một số nghiên cứu cho thấy, SAI được coi là “người bảo vệ lợi ích công” và thường nhận được mức độ tin cậy của người dân cao hơn so với các cơ quan khác của chính phủ (Tara và cộng sự, 2016). Vì vậy, một số học giả cho rằng, tính hợp pháp này giúp họ thúc đẩy tính minh bạch và hành vi đạo đức trong khu vực công một cách rộng rãi hơn (Dye và Stapenhurst, 1998). Cụ thể hơn, SAI có thể đóng góp vào các phương pháp chống tham nhũng theo hai cách chính:

Ngăn ngừa

Nguyên tắc thành lập của INTOSAI nhấn mạnh rằng, các quốc gia phải trao cho SAI quyền hạn nhất định cho phép họ đóng góp vào cuộc chiến chống gian lận và tham nhũng. Ngay từ năm 1998, INTOSAI đã nhất trí rằng các SAI có thể và “nên nỗ lực tạo ra một môi trường không thuận lợi cho tham nhũng” bằng cách thúc đẩy hệ thống quản lý tài chính công lành mạnh dựa trên cơ chế báo cáo đáng tin cậy và kiểm soát mạnh mẽ (Dye, 2008), góp phần hỗ trợ tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong khu vực công (Gherai và cộng sự, 2016).

Theo đó, SAI cung cấp cho công chúng thông tin về các tiêu chuẩn quản lý tài chính có thể chấp nhận được, từ đó thúc đẩy một khuôn khổ mạnh mẽ hơn để hỗ trợ tính liêm chính trong quản lý, sử dụng tài chính công và khả năng dự báo được các hoạt động của chính phủ (Evans, 2008). Như vậy, SAI có thể đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao nhận thức về rủi ro tham nhũng và thúc đẩy quản trị tốt cũng như các tiêu chuẩn về liêm chính trong quản lý, và sử dụng nguồn lực công (Dye, 2008). Việc tiết lộ các hành vi sai trái thông qua việc công bố báo cáo kiểm toán cũng có thể có tác dụng răn đe và ngăn cản các quan chức nhà nước tham gia vào hành vi gian lận hoặc tham nhũng (Gherai và cộng sự, 2016).

Phát hiện

Trong khi trách nhiệm chính trong việc phát hiện tham nhũng thuộc về các tổ chức như cơ quan cảnh sát điều tra hoặc các cơ quan phòng, chống tham nhũng, công chúng kỳ vọng SAI sẽ đóng vai trò then chốt trong việc phát hiện gian lận và tham nhũng. KTV được xem là chuyên gia trong việc phát hiện báo cáo tài chính gian lận để có thể che giấu các hoạt động tham nhũng (Dye, 2008).

Các tuyên bố và giả mạo hồ sơ, tài liệu, vi pháp trong đấu thầu, trốn thuế, thanh toán khống hoặc quá mức, và không giao hàng hóa và dịch vụ cũng như sơ suất trong việc thanh lý, nhượng bán các công ty có phần vốn nhà nước là một số hoạt động gian lận và tham nhũng mà KTV có thể gặp phải. Mặc dù SAI có năng lực và thẩm quyền hạn chế trong việc điều tra các vụ việc tham nhũng nhưng họ có thể chuyển vụ việc cho các cơ quan hữu quan. Một số quốc gia, như Đức, Thụy Điển và Anh yêu cầu rõ ràng SAI phải báo cáo các trường hợp nghi ngờ tham nhũng (Kayrak, 2008).

Tham nhũng có thể được phát hiện trong cả ba loại kiểm toán: tài chính, tuân thủ và hoạt động. Mục đích chính của kiểm toán tài chính không phải là phát hiện tham nhũng mà là để đảm bảo rằng các báo cáo tài chính không gây hiểu lầm và phản ánh các giao dịch kinh tế chân thực của tổ chức. Tuy nhiên, những tuyên bố không chính xác hoặc không đầy đủ có thể cho thấy hành vi gian lận, tham ô hoặc tham nhũng (Otalor & Eiya, 2013). Tham nhũng thường được phát hiện thông qua kiểm toán tuân thủ, được thiết kế để đảm bảo tính hợp pháp của các giao dịch tài chính và xác minh rằng các giao dịch này tuân thủ luật pháp, quy tắc và quy định hiện hành. Việc vi phạm luật pháp và quy định có thể cho thấy các hoạt động gian lận hoặc tham nhũng. Tương tự, kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá việc quản lý nguồn lực công có thể được thiết kế để bao gồm các tiêu chí dựa trên luật pháp và quy định, từ đó giúp

xác định gian lận và tham nhũng (Dye, 2008). Chẳng hạn, khi một dự án đầu tư công hoặc chương trình mục tiêu vượt quá chi phí dự kiến, mất nhiều thời gian hơn dự kiến hoặc không đạt được kết quả như dự kiến, đây có thể là dấu hiệu cảnh báo và cần được điều tra thêm để trả lời cho câu hỏi liệu có tham nhũng hay không (Otalor & Eiya, 2013). Do đó, kiểm toán hoạt động được xem là bước khởi đầu giúp đánh giá và xác định những lĩnh vực, đơn vị tiềm ẩn tham nhũng.

Một số bằng chứng thể hiện vai trò phòng chống tham nhũng của SAI

Một số nghiên cứu cho rằng, hoạt động kiểm toán của SAI có khả năng làm giảm tham nhũng. Nghiên cứu của Assakaf và cộng sự (2018) kết luận rằng, bằng chứng hiện có cho thấy kiểm toán công giúp hạn chế tham nhũng. Một phân tích xuyên quốc gia năm 2008 ở 133 quốc gia cho thấy các tiêu chuẩn kiểm toán chất lượng cao hơn trong khu vực công có tác động rõ rệt đến việc giảm tham nhũng (Dipietro, 2011). Một nghiên cứu gần đây hơn sử dụng mẫu gồm 78 quốc gia đã xác nhận những phát hiện này, chỉ ra rằng SAI mạnh có tác động đáng chú ý đến việc giảm tham nhũng, đặc biệt khi SAI được giao quyền xử phạt lớn hơn (Ramirez và Perez, 2016). Điều này được hỗ trợ bởi một nghiên cứu khác dựa trên dữ liệu khảo sát từ hơn 100 quốc gia, cho thấy rằng, khi kiểm toán được tiến hành một cách độc lập và chuyên nghiệp thì sẽ có tác động đáng kể trong việc giảm tham nhũng trong khu vực công (Gustavson và Sunstrom, 2018).

Sử dụng mẫu dữ liệu cấp tỉnh từ Trung Quốc từ năm 1999 đến năm 2008, Liu và Lin (2012) cũng chỉ ra rằng, các cơ quan kiểm toán có thể phát hiện tham nhũng và thực hiện hành động để khắc phục các vấn đề được xác định. Trên khắp các tỉnh được nghiên cứu, các tác giả nhận thấy số lượng sai phạm được phát hiện trong kiểm toán chính phủ có liên quan tích cực đến mức độ tham nhũng. Ngoài ra, ở những lĩnh vực mà hành động khắc phục được tiến hành mạnh mẽ hơn, hoạt động kiểm toán trở nên hiệu quả hơn và mức độ tham nhũng giảm rõ rệt (Liu và Lin, 2012).

Tương tự, nghiên cứu ở các nước EU cho thấy, SAI có thể đóng góp đáng kể vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ và có ảnh hưởng đáng kể đến mức độ tham nhũng được nhận thức ở một quốc gia nhất định (Tara và cộng sự, 2016). Hoạt động của SAI càng sâu rộng thì càng góp phần giảm tham nhũng (Gherai và cộng sự, 2016). Tuy nhiên, hiệu quả của SAI cũng phụ thuộc vào mức độ các khuyến nghị của SAI được các bên liên quan thực hiện, có thể là ủy ban tài chính công, tòa án hoặc cơ quan thực thi pháp luật. Gần đây hơn, việc đánh giá các chương trình kiểm toán chống tham nhũng của Chính phủ nhằm phát hiện việc lạm dụng nguồn lực công ở cấp địa phương ở Brazil cho thấy, kiểm toán có thể là một công cụ hiệu quả để giảm tham nhũng (Avis và cộng sự, 2018).

Điều kiện thành công trong việc ngăn ngừa và phát hiện tham nhũng của SAI

Từ thông lệ được các SAI tổng kết đánh giá và bằng chứng tác động được chỉ ra từ các nghiên cứu xuyên quốc gia, có thể nhận thấy, để tăng cường hiệu quả trong việc ngăn ngừa và phát hiện tham nhũng thông qua hoạt động kiểm toán, các SAI cần phải đảm bảo hội tụ một số điều kiện nhất định:

Thứ nhất, nhận thức và thể chế hoá đầy đủ các chính sách trong phát triển nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng của SAI. Theo khuyến nghị của INTOSAI, để thực hiện vai trò chống tham nhũng của mình, các SAI cần hiểu rõ toàn bộ hệ thống chống tham nhũng quốc gia và thể chế hóa các nỗ lực của họ như một phần trong chiến lược dài hạn của họ.

Để xây dựng chiến lược này, SAI cần hiểu sự phức tạp liên quan đến hoạt động của các cơ quan khác nhau có vai trò trong hệ thống chống tham nhũng, bao gồm (INTOSAI, 2017): Phải xây dựng và ban hành chính sách và quy trình phối hợp và hợp tác giữa các cơ quan trong hoạt động phòng, chống tham nhũng; Các quy trình hiện có phải đủ để thu hút sự tham gia của các bên liên quan cả trong Chính phủ cũng như các tổ chức xã hội dân sự, công dân, truyền thông, Quốc hội...; Cần có cơ chế để thực hiện các chính sách chống tham nhũng và pháp luật liên quan trong SAI phù hợp với đặc điểm quốc gia.

Việc tiến hành kiểm toán sự hữu hiệu các khuôn khổ và thể chế chống tham nhũng ở các cơ quan và tổ chức khác nhau có thể là một cách hữu ích để thực hiện việc này. Công việc này cho phép SAI có cách tiếp cận toàn diện, chiến lược rõ ràng để tập trung vào những lĩnh vực mà hệ thống chống tham nhũng có thể còn yếu kém. Theo đó, có thể thành lập một nhóm chuyên gia chống tham nhũng nòng cốt trong SAI để kiểm tra việc xây dựng và thể chế hoá các quy định và thủ tục áp dụng nhằm xác định rủi ro tham nhũng. Nhóm chuyên gia như vậy cũng có thể giúp xây dựng các tiêu chí kiểm toán nhằm ngăn chặn và phát hiện tham nhũng ở các cơ quan, ban ngành khác nhau và chịu trách nhiệm điều phối việc đào tạo các KTV khác về kiểm toán tham nhũng (Otalor và Eiya, 2013).

Thứ hai, để tiến hành kiểm toán chống tham nhũng, mức độ độc lập mà SAI có được là yếu tố then chốt quyết định khả năng chống tham nhũng của cơ quan này. Theo Gustavson (2015), để một cơ chế giám sát như SAI hoạt động hiệu quả, điều quan trọng là phải tách quyền kiểm soát hoạt động của SAI khỏi Chính phủ hoặc các cơ quan giám sát khác. Bởi vì, sự can thiệp từ bên ngoài vào việc ra quyết định hoạt động cũng như việc bổ nhiệm hoặc bãi nhiệm nhân sự sẽ làm suy giảm khả năng thực hiện nhiệm vụ của SAI. Quyền tự chủ về tài chính và hành chính cũng là chìa khóa để đảm bảo tính độc lập và khách quan của SAI. Ngoài ra, cần phải phân bổ đủ nguồn nhân lực, tài chính và vật chất để đảm bảo các tổ chức kiểm toán có thể thực hiện hoạt động của mình một cách chuyên nghiệp, độc lập và khách quan (Johnson và Martini, 2012).

Thứ ba, báo cáo kiểm toán cần được công bố công khai để tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các tổ chức công. Tuy nhiên, do thiếu cơ chế đảm bảo khuyến nghị của KTV được tuân thủ nên chỉ báo cáo công khai của SAI được cho là chưa đủ (Gherai & cộng sự, 2016). Trong trường hợp SAI được yêu cầu báo cáo định kỳ các phát hiện của mình lên Quốc hội, điều này có thể giúp nâng cao hiệu quả vì các ủy ban Quốc hội có thể gây áp lực buộc các đơn vị được kiểm toán phải tuân thủ các khuyến nghị của SAI.

Thứ tư, một yếu tố điều kiện quan trọng khác quyết định tính hiệu quả của các SAI là tính chuyên nghiệp của các quan chức thực hiện các hoạt động giám sát. Việc thiếu chuyên môn sẽ tạo ra sự phụ thuộc lớn hơn vào cơ quan được kiểm toán và làm giảm cơ hội phê phán đối với thông tin thu được thông qua quá trình kiểm toán (Gustavson, 2015).

Cuối cùng, niềm tin vào khả năng ngăn ngừa và phát hiện tham nhũng của SAI bao gồm cả các KTV có ý nghĩa quan trọng. Bởi vì, chỉ có họ mới có điều kiện và khả năng vạch trần những hành vi sai trái trong quá trình kiểm toán (Ionescu, 2014) hoặc phát hiện sớm những lỗ hổng về mặt chính sách, pháp luật. Bên cạnh đó, kiểm toán hoạt động cũng được xem là một công cụ hữu hiệu để chỉ ra động cơ và cơ hội cho tham nhũng thông qua hoạt động kiểm toán. Theo Murphy (2004), để chống tham nhũng một cách hiệu quả trong khu vực công, các chương trình chống tham nhũng phải làm giảm hoặc loại bỏ các động cơ và cơ hội cho tham nhũng, đồng thời làm tăng chi phí liên quan và ảnh hưởng đến nhận thức của công chúng.

Kết luận

Mặc dù các cơ quan kiểm toán tối cao không được coi là cơ quan chống tham nhũng nhưng trên thực tế, họ thực hiện một số chức năng chính có thể góp phần vào nỗ lực kiềm chế tham nhũng. Khi được điều chỉnh phù hợp, các SAI góp phần quan trọng trong việc ngăn ngừa, phát hiện tham nhũng trong Chính phủ. Tuy nhiên, để nâng cao hiệu quả phòng, chống tham nhũng thông qua hoạt động kiểm toán, các SAI cần phải xây dựng và ban hành được chính sách, cơ chế đủ mạnh trong việc phối hợp với các cơ quan hữu quan và khuyến khích sự tham gia sâu, rộng hơn nữa của các tổ chức xã hội dân sự, truyền thông và người dân. Bên cạnh đó, các SAI cần phải duy trì được tính độc lập và không nên thuộc quyền kiểm soát từ phía các đơn vị được kiểm toán liên quan đến việc bổ nhiệm, cơ cấu tổ chức, ngân sách hoạt động. Quan trọng hơn, hoạt động kiểm toán của SAI cần phải đảm bảo chất lượng thông qua công khai các báo cáo kiểm toán kịp thời tập trung vào những lĩnh vực, chủ đề nhạy cảm với tham nhũng. Kiểm toán hoạt động và kiểm toán điều tra là hai công cụ hữu ích trong tương lai có thể cần áp dụng trong việc ngăn ngừa và phát hiện gian lận và tham nhũng. ^

Tài liệu tham khảo:

1. Assakaf, E. A., Samsudin, R. S., & Othman, Z. (2018). Public sector auditing and corruption: A literature. Asian J. Financ. Account, 10, 226-241;
2. Enste, D., & Heldman, C. (2017). Causes and consequences of corruption: An overview of empirical results;
3. Evans, A.(2008). The Role of Supreme Audit Institutions in Combating Corruption, U4 Expert Answer, U4 Anti-Corruption Resource Center, Transparency International;
4. Gherai, D. S., Tara, I. G., & Matica, D. E. (2016). The Supreme Audit Institution Can Control the Corruption or Not?. Annals of the University of Oradea, Economic Science Series, 25(2);
5. Gustavson, M., & Sundström, A. (2018). Organizing the audit society: does good auditing generate less public sector corruption?. Administration & Society, 50(10), 1508-1532;
6. Hay, D., & Cordery, C. (2018). The value of public sector audit: Literature and history. Journal of Accounting Literature, 40(1), 1-15;
7. Johnson, E., & Martini, M. (2012). Corruption trends in the middle east and North Africa Region, 2007-2011. U4 Expert Answer, Jan, 302;
8. Kayrak, M. (2008). Evolving challenges for supreme audit institutions in struggling with corruption. Journal of financial crime, 15(1), 60-70;
9. Othman, Z., Shafie, R., & Hamid, F. Z. A. (2014). Corruption–Why do they do it?. Procedia-Social and Behavioral Sciences, 164, 248-257.