Chức năng và vai trò chính của NHTW

Một số hoạt động thường thấy của các NHTW ngày nay là duy trì sự ổn định giá (các chính sách tiền tệ), duy trì sự ổn định tài chính (bao gồm việc giám sát tài chính), thúc đẩy tiếp cận tài chính, các hệ thống giám sát thanh toán và trong một vài trường hợp là giải quyết nhu cầu về tài chính của quốc gia trong trường hợp khủng hoảng.

Nhiều NHTW đã giành vai trò trung tâm trong việc hỗ trợ phát triển kinh tế và trong một vài trường hợp, NHTW bắt đầu thúc đẩy và hỗ trợ việc cấp vốn cho các lĩnh vực kinh tế ưu tiên được chính phủ xác định, đặc biệt thông qua sự hỗ trợ của các doanh nghiệp (DN) sở hữu nhà nước.

Tuy nhiên, các chức năng cấp vốn trực tiếp đã bị thu hẹp trong mô hình NHTW hiện đại, khi mà các hệ thống tài chính phát triển, các doanh nghiệp tư nhân phát đạt và các NHTW bắt đầu tập trung hơn vào việc thúc đẩy và hỗ trợ, hơn là trực tiếp can thiệp vào hệ thống thông qua việc cấp vốn.

Những nghiên cứu về sự phát triển đối với vai trò và chức năng của các NHTW cho thấy, NHTW ở các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi có nhiều chức năng hơn so với các NHTW của các nền kinh tế công nghiệp hóa đã phát triển.

Điều này có thể lý giải bằng nhiều yếu tố: những nền kinh tế ít phát triển hơn thường thấy các NHTW đóng vai trò của một chuyên gia và một tổ chức có năng lực hỗ trợ sự phát triển của nền kinh tế một cách rộng lớn hơn. NHTW được coi là lựa chọn cho việc dẫn dắt sự phát triển và hiện đại hóa các hệ thống tài chính. Khi nền kinh tế phát triển và chuyên môn được mở rộng, đồng thời cơ sở hạ tầng tài chính lõi và các tổ chức trở nên lành mạnh hơn, thì NHTW có thể tập trung vào các chức năng ở phạm vi hẹp hơn.

Còn những NHTW hiện đại tiếp tục duy trì trạng thái là các tổ chức mạnh mang tính kỹ thuật và độc lập với những tác động chính trị, do đó, họ có thể đảm đương các chức năng mà hệ thống đã xác định cho họ một cách khách quan và hiệu quả.

Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam, chức năng quá rộng

Luật NHNN được ban hành năm 2010 (thay thế Luật ban hành năm 1997, sửa đổi năm 2003), nhưng đến tháng 11/2013, Nghị định 156/2013/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của NHNN mới được ban hành, có hiệu lực vào 26/12/2013. Nghị định 156 liệt kê 33 nhiệm vụ và quyền hạn cho NHNN. Văn bản này cũng chỉ ra rằng, NHNN là cơ quan ngang Bộ của Chính phủ, là NHTW của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. NHNN thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền, hoạt động ngân hàng và ngoại hối; thực hiện chức năng của NHTW về việc phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và cung ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc phạm vi quản lý của NHNN.

NHNN được quy định nhiệm vụ xây dựng mục tiêu lạm phát hàng năm trình lên Chính phủ, sử dụng các công cụ để thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia. NHNN cũng có quyền mua bán ngoại hối và quản lý hoạt động giao dịch vàng.

Những chức năng cốt lõi khác được liệt kê trong Nghị định 156 bao gồm: (i) đảm bảo sự ổn định của hệ thống tài chính; (ii) cấp phép, kiểm tra, thanh tra và giám sát các ngân hàng; (iii) giải quyết các ngân hàng yếu kém trong trường hợp hệ thống ngân hàng gặp rủi ro; (iv) tổ chức, quản trị, điều hành và giám sát hệ thống thanh toán quốc gia để đảm bảo tính an toàn và hiệu quả; (v) tổ chức hệ thống thông tin tín dụng và cung cấp dịch vụ thông tin tín dụng. Đây là một phạm vi chức năng lớn. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, khi các NHTW được hiện đại hóa và nền kinh tế phát triển, nhiều chức năng trong số này sẽ được bỏ bớt, hoặc chỉ những cấu phần thiết yếu được giữ lại như một phần nhiệm vụ của các NHTW.

… và nhiều thách thức

Luật NHNN và Luật Các tổ chức tín dụng đã được chỉnh sửa vào năm 2010, nhưng vẫn có một số yếu tố hạn chế việc thực thi quyền lực của NHNN. Quá trình sắp xếp ở Việt Nam vẫn đang trong giai đoạn phát triển về mặt độc lập hoạt động, các quy trình minh bạch, quản trị lành mạnh hay các nguồn lực thích ứng cho việc giám sát ngân hàng. Hơn nữa, NHNN đã được giao cho thực hiện một loạt mục tiêu, bao gồm phát triển kinh tế - xã hội, an toàn hệ thống ngân hàng, cũng như việc sử dụng hiệu quả quyền sở hữu nhà nước ở các ngân hàng - tham gia vào những hoạt động này tạo ra nhiều thách thức hơn cho NHNN trong việc tập trung vào vai trò cốt lõi của mình.

Đặc biệt, trong trường hợp thực hiện các quyền sở hữu nhà nước, đã có những mâu thuẫn về lợi ích khi NHNN cũng chịu trách nhiệm quản lý cổ phần của Chính phủ tại các ngân hàng sở hữu nhà nước mà cơ quan này đang giám sát. Năng lực thu thập và xử lý dữ liệu để thực hiện các động thái giám sát thích hợp đang được tăng cường, nhưng vẫn còn yếu. Hơn nữa, do NHNN là cơ quan ngang Bộ của Chính phủ, khả năng đưa ra các quyết định độc lập có thể bị hạn chế và việc tránh khỏi các can thiệp là một thách thức. Ngoài ra, các chức năng thanh tra của NHNN xuất phát từ các chức năng Thanh tra Chính phủ và không tập trung vào tính an toàn và lành mạnh, đã có sự chồng chéo với chức năng giám sát, làm ảnh hưởng đến năng lực giám sát một cách hiệu quả của NHNN. Tất cả những yếu tố này làm tổn hại đến năng lực thực thi những quyền hạn mà pháp luật đã trao cho NHNN.

Điều kiện cần để trở thành NHTW hiện đại

Pháp luật và các thoả thuận hiện tại ở Việt Nam chưa đảm bảo được hoạt động độc lập cho NHNN, những thông lệ quản trị cũng như nguồn lực thích hợp để thực hiện các chính sách có hiệu quả. Không có cơ chế để đảm bảo trách nhiệm NHNN trong việc thực hiện các nhiệm vụ so với mục tiêu. Nguồn lực hạn chế, không được cung cấp thỏa đáng về thu nhập, cũng như các thiết bị hoặc đào tạo.

Để NHNN có thể trở thành một NHTW hiện đại, thứ nhất, cần tăng cường tính độc lập. Việc đòi hỏi quyền tự quyết và độc lập một cách tuyệt đối, cho dù là về mặt hoạt động hay về mặt pháp lý, không hoàn toàn giúp cho NHNN trở thành một NHTW tốt. Điều quan trọng là có được sự độc lập vừa đủ để đảm bảo NHNN hoạt động một cách chuyên nghiệp, hiệu quả và phải có trách nhiệm giải trình thông qua cơ cấu quản trị phù hợp, rõ ràng và minh bạch.

Thứ hai, hợp tác có hiệu quả với cơ quan quản lý khác. Thực tế, nhiều thoả thuận hợp tác được đưa ra, nhưng việc chia sẻ thông tin đôi khi chỉ ở mức tối thiểu. Các nhà chức trách đã thiết lập các biên bản ghi nhớ với các giám sát viên nước ngoài, cũng như một số thỏa thuận liên ngành như biên bản ghi nhớ vừa được ký kết giữa NHNN và Bộ Tài chính. Tuy nhiên, việc chia sẻ thông tin vẫn còn hạn chế, đặc biệt là liên quan đến thông tin liên lạc liên ngành và chia sẻ với giám sát viên nước ngoài. Thực hiện hiệu quả quan hệ đối tác có thể giúp Việt Nam đi một chặng đường dài trong việc giải quyết rủi ro hệ thống và nâng cao khả năng đáp ứng nhanh chóng các vấn đề.

Thứ ba, tăng cường khuôn khổ pháp lý. Mặc dù một số yếu tố chính của khuôn khổ pháp lý có thể được coi là đầy đủ cho giai đoạn phát triển của Việt Nam, nhưng khuôn khổ pháp lý vẫn cần nâng cấp đáng kể để đến gần hơn với tiêu chuẩn quốc tế. Ví dụ, một yếu tố cần thiết của thanh tra, giám sát ngân hàng là người thanh tra, giám sát các tập đoàn ngân hàng được thực hiện trên cơ sở hợp nhất, giám sát đủ và nếu phù hợp thì áp dụng tiêu chuẩn bảo đảm an toàn cho tất cả các khía cạnh của DN được thực hiện bởi các tập đoàn tài chính khu vực và trên toàn thế giới. Tuy nhiên, hiện Việt Nam vẫn chưa có khuôn khổ pháp lý trong vấn đề này. Khi Việt Nam ngày càng hội nhập sâu vào các hệ thống tài chính toàn cầu, khuôn khổ pháp lý liên quan được nâng cấp một cách thích hợp để đảm bảo khả năng kiểm tra và giám sát các vấn đề xuyên biên giới là điều quan trọng.

Thứ tư, tăng cường bảo vệ pháp lý cho thanh tra, giám sát. Nhân viên thanh tra, giám sát NHNN không có pháp luật bảo vệ chống lại các vụ kiện đối với hành động và/hoặc thiếu sót trong khi thực hiện nhiệm vụ của mình. Cũng không có cơ chế, các chi phí để bảo vệ hành động của nhân viên NHNN. Kinh nghiệm quốc tế chỉ ra rằng, điều quan trọng là phải đảm bảo việc bảo vệ đầy đủ cho các thanh tra, giám sát viên để họ hoàn thành nhiệm vụ một cách hiệu quả. Khi NHNN hiện đại hóa các chức năng giám sát và độc lập hơn, gần gũi hơn với thông lệ toàn cầu, thì điều quan trọng là NHNN phải thiết lập cơ chế bảo vệ thích hợp cán bộ thanh tra, giám sát.

Thứ năm, xây dựng khả năng phân tích và nâng cao tính minh bạch. Trong khi NHNN có trách nhiệm giám sát rủi ro hệ thống thì cơ quan này lại thiếu một cơ sở dữ liệu thông tin đầy đủ và khả năng phân tích rủi ro của hệ thống. NHNN đang trong quá trình tăng cường năng lực dữ liệu của mình với sự hỗ trợ của Dự án Hệ thống quản lý thông tin và hiện đại hóa ngành tài chính do Ngân hàng Thế giới (WB) tài trợ. Tuy nhiên, sẽ là quan trọng không kém đối với NHNN trong việc tiếp tục tăng cường năng lực phân tích của mình (bao gồm cả giám sát tái trang bị cho cán bộ giám sát/nghiên cứu thông qua các khóa đào tạo).

Hơn nữa, các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, tính minh bạch và công bố thông tin được lựa chọn có thể phục vụ để đơn giản hóa giao tiếp với công chúng và có thể hỗ trợ cho các quyết định về chính sách của NHTW (cả về chính sách tiền tệ và giám sát hệ thống tài chính). NHNN muốn trở thành một NHTW hiện đại thì sẽ cần phải tăng cường hơn nữa tính minh bạch và công bố thông tin thống kê kinh tế, tài chính phù hợp - một đặc điểm điển hình của hệ thống giám sát và NHTW hiện đại.