Trước khi Đề án Cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011-2015 (Đề án 254) được ban hành vào ngày 1.3.2012, đã có rất nhiều ý kiến cho rằng để tái cơ cấu các tổ chức tín dụng hiệu quả, cần có sự quyết tâm lớn về chính trị trong tổ chức thực hiện thông qua việc thành lập một Ủy ban liên ngành hoặc Ủy ban tái cơ cấu ngân hàng do Thủ tướng hoặc 1 Phó thủ tướng đứng đầu. Kinh nghiệm tái cơ cấu của các nước cho thấy, những kiến nghị này là có cơ sở khoa học và thực tế. Tuy vậy, cuối cùng Đề án 254 được thông qua dưới hình thức quyết định của Thủ tướng và cơ quan thường trực triển khai Đề án là Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Trong khi vai trò và vị thế độc lập của Ngân hàng Nhà nước trong điều hành chính sách tiền tệ còn một số hạn chế cũng như việc Đề án có mối quan hệ với nhiều bộ, ngành khác như tái cơ cấu các doanh nghiệp nhà nước của Bộ Tài chính, tái cấu trúc đầu tư công của Bộ Kế hoạch và Đầu tư... đã làm cho hiệu quả thực hiện Đề án trong giai đoạn 2012 - 2014 không cao như kỳ vọng và không đạt được mục tiêu đề ra. Trước sự phối hợp không đồng bộ giữa các cơ quan quản lý nhà nước, sau gần 3 năm thực hiện Đề án, ngày 11.3.2014, trên cơ sở Tờ trình của Ngân hàng Nhà nước, Thủ tướng đã ban hành Quyết định số 363/QĐ-TTg về việc thành lập Ban Chỉ đạo liên ngành triển khai Đề án Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015 và Đề án Xử lý nợ xấu của hệ thống các tổ chức tín dụng. Việc thành lập Ban chỉ đạo liên ngành cho dù bị chậm nhưng được kỳ vọng sẽ thúc đẩy tiến trình tái cơ cấu hệ thống các tổ chức tín dụng trong thời gian tới.

Từ thực tế triển khai Đề án vừa qua và để thực hiện thành công các mục tiêu của quá trình tái cơ cấu hệ thống các ngân hàng thương mại trong năm 2015 - năm cuối cùng thực hiện Đề án và giai đoạn 2016 - 2020, Việt Nam cần có thể chế và khuôn khổ pháp lý có tính chất đặc biệt và đột phá, bảo đảm nguyên  tắc vận hành theo cơ chế thị trường, phù hợp với điều kiện của Việt Nam.

Việc hoàn thiện thể chế và khuôn khổ pháp lý phải là ưu tiên số một trong quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng. Cụ thể, khuôn khổ pháp lý này phải bảo đảm 6 khía cạnh sau:

Thứ nhất, khuôn khổ pháp lý về xử lý nợ xấu của các ngân hàng thương mại. Hiện nay, chúng ta đang thực hiện song song cả hai mô hình xử lý nợ xấu phổ biến trên thế giới là mô hình tập trung và mô hình phi tập trung. Tuy nhiên thực tiễn cho thấy mô hình phi tập trung ở nước ta đang thể hiện sự yếu kém và thiếu hiệu quả khi các công ty quản lý tài sản của các ngân hàng thương mại chưa thể thực hiện tốt được vai trò, chức năng của mình. Đối với VAMC, bản thân công ty này cũng đang gặp phải rất nhiều khó khăn trong việc bán nợ vì thiếu một thị trường mua bán nợ cùng các tiêu chuẩn đồng bộ.

Dựa trên kinh nghiệm của cả những quốc gia thành công và quốc gia thất bại trong quá trình xử lý nợ xấu, có thể giải quyết vướng mắc pháp lý trong xử lý nợ xấu của các ngân hàng thương mại như sau: Một là, xây dựng lộ trình phù hợp đối với từng nhóm ngân hàng cho việc áp dụng phân loại tài sản có và trích lập dự phòng rủi ro với lộ trình cụ thể cho từng nhóm ngân hàng lành mạnh và yếu kém. Hai là, xây dựng quy trình đánh giá toàn diện thực trạng của từng doanh nghiệp đối với từng khoản vay, từng dự án đầu tư trước khi xác định nhóm nợ của doanh nghiệp trên CIC (Cảnh báo tín dụng), tránh gây khó khăn cho những doanh nghiệp gặp rủi ro tạm thời đối với những dự án nhất định. Ba là, phát triển đồng bộ mô hình xử lý nợ xấu phi tập trung cùng với mô hình tập trung. Mô hình tập trung là mô hình xử lý nợ xấu ngắn hạn trong 5 năm, trong khi đó mô hình phi tập trung là mô hình hoạt động dài hạn cả trong và sau tái cơ cấu. Vì vậy việc phát triển đồng bộ cả hai mô hình sẽ giúp kết quả quá trình xử lý nợ xấu được duy trì và phát huy, ngay cả khi giai đoạn tái cơ cấu 2011 - 2015 đã kết thúc. Bốn là, có cơ chế đặc biệt cho VAMC, trao cho VAMC một số quyền hạn đặc biệt để giảm thiểu các vướng mắc trong việc xử lý nợ xấu và đẩy nhanh tốc độ mua bán nợ. Năm là, hướng dẫn cụ thể về việc xử lý các khoản nợ xấu đối với ngân hàng thương mại. Sáu là, xây dựng chính sách thu hút các nhà đầu tư nước ngoài. Bảy là, xây dựng thị trường mua bán nợ. Một thị trường mua bán nợ thật sự bao gồm cả thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp sẽ giúp huy động đa dạng các nguồn lực trong và ngoài nước tham gia xử lý nợ xấu. Tám là, phát triển thị trường trái phiếu và tạo hành lang pháp lý cho việc chứng khoán hóa các khoản nợ xấu. Xây dựng một thị trường vốn sâu rộng với nhiều công cụ khác nhau, đặc biệt là việc thiết lập thị trường trái phiếu giúp tạo ra một kênh huy động vốn thay thế cho ngân hàng.

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần phối hợp với các bộ, ban, ngành liên quan sớm xây dựng các văn bản pháp quy và các tổ chức trong điều hành các thị trường phái sinh (cụ thể là thị trường hoán đổi tín dụng) cũng như các thị trường liên quan đến chứng khoán hóa (thị trường chứng khoán, thị trường bất động sản và thị trường bảo hiểm). Theo đó, các văn bản pháp lý và các tổ chức được xây dựng theo hướng hạn chế tối đa sự nguy hiểm bắt nguồn từ tính liên thông giữa các thị trường trên khi kinh tế vĩ mô trở nên bất ổn.

Thứ hai, khuôn khổ pháp lý về mua bán, sáp nhập, hợp nhất các tổ chức tín dụng. Các văn bản pháp luật cần thống nhất khái niệm mua lại tổ chức tín dụng. Theo đó, mua lại tổ chức tín dụng cần được hiểu là mua toàn bộ tài sản, quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp của tổ chức tín dụng bị mua lại. Sau khi mua lại, tổ chức tín dụng bị mua lại trở thành công ty trực thuộc của tổ chức tín dụng mua lại. Cần có thêm quy định về bảo vệ cổ đông thiểu số và bổ sung các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể gián tiếp tham gia vào hoạt động mua bán, sáp nhập các tổ chức tín dụng. Các văn bản pháp luật cần nghiên cứu và xây dựng quy định định giá tài sản khi thực hiện mua lại và sáp nhập các tổ chức tín dụng. Đặc biệt, các văn bản này cần phản ánh được đầy đủ giá trị hữu hình và vô hình của tổ chức tín dụng. Quy định cụ thể thời điểm cung cấp thông tin khi mua bán, sáp nhập các tổ chức tín dụng; ban hành các chính sách đặc biệt ưu đãi về thuế cho các tổ chức tín dụng mua lại hoặc sáp nhập các tổ chức tín dụng yếu kém trong thời gian 2 năm.

Thứ ba, khuôn khổ pháp lý về sở hữu chéo trong các tổ chức tín dụng. Một trong những nguyên nhân chủ quan tạo kẽ hở cho tình trạng sở hữu chéo phát triển tràn lan là hệ thống các quy định pháp luật về quản lý và hạn chế sở hữu chéo chưa chặt chẽ hoặc chưa đồng bộ với các văn bản khác. Việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm kiểm soát sở hữu chéo là vô cùng cần thiết. Theo đó, để phát hiện được các mối quan hệ sở hữu chéo, cần mở rộng đối tượng công bố thông tin, đặc biệt là nhóm đối tượng là người có liên quan; đồng thời cần hạ tỷ lệ nắm giữ cổ phiếu ngân hàng mà ở đó chủ sở hữu phải công bố thông tin; bổ sung phạm vi quy định người có liên quan, người sở hữu cuối cùng và mở rộng đối tượng phải công bố thông tin về tỷ lệ sở hữu. Để khắc phục khó khăn trong quản lý, giám sát sở hữu, đầu tư chéo, cần hoàn thiện quy định hiện hành, xác định rõ người liên quan, bổ sung quy định về người sở hữu cuối cùng và trao cho Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng quyền xác định người sở hữu cuối cùng dựa trên nguyên tắc theo luật định. Cụ thể, đối với quy định về người có liên quan, trước mắt, đối với trường hợp, cổ đông cá nhân tuy chỉ sở hữu một lượng cổ phần tuân thủ Điều 55 Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 nhưng nếu tính cả các bên liên quan của họ như vợ/chồng, gia đình của vợ/chồng có thể sẽ làm cho tỷ lệ sở hữu cao hơn mức quy định. Trong Luật hiện nay chỉ quy định cổ đông và các bên liên quan bao gồm gia quyến của chính cổ đông đó mà chưa bao gồm gia quyến của gia đình vợ/chồng của cổ đông đó. Do đó, Ngân hàng Nhà nước cần mở rộng đối tượng về các bên liên quan trong Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010. Mặt khác, cần tách bạch chức năng ngân hàng đầu tư và ngân hàng thương mại; có biện pháp chế tài hạn chế các ngân hàng thương mại thực hiện các nghiệp vụ như ủy thác đầu tư chứng khoán.

Hiện nay, Luật Các tổ chức tín dụng cũng đã có quy định về tỷ lệ sở hữu cổ phần tối đa của các cá nhân cũng như các tổ chức trong ngân hàng thương mại. Tuy nhiên, cần quy định cụ thể rõ ràng hơn về mức sở hữu cổ phần tối đa với từng loại cổ đông. Với cổ đông cá nhân có thể phân chi tiết hơn như: cá nhân tham gia quản lý, cá nhân không tham gia quản lý... Với cổ đông là tổ chức có thể phân thành các nhóm: tổ chức tài chính, tổ chức phi tài chính, tổ chức là cơ quan, doanh nghiệp nhà nước... Bên cạnh đó, cần nghiêm cấm các hành vi lợi dụng sở hữu chéo để vượt qua các quy định về tỷ lệ sở hữu, giới hạn góp vốn, mua cổ phần; các quy định về hạn chế cho vay, giới hạn tín dụng cũng như phân loại, trích lập dự phòng rủi ro. Với những sai phạm bị phát hiện, cần có cơ chế xử phạt thật nghiêm bao gồm nâng các mức phạt hành chính nhằm gia tăng kỷ luật đối với các ngân hàng thương mại khác.

Thứ tư, khuôn khổ pháp lý về quản trị rủi ro và bảo đảm an toàn hoạt động của các ngân hàng thương mại. Việc tuân thủ các quy định an toàn hoạt động ngân hàng và chuẩn mực an toàn vốn là những giải pháp quan trọng trong cơ cấu lại tài chính của hệ thống ngân hàng thương mại theo Đề án 254. Để bảo đảm an toàn hoạt động toàn bộ hệ thống ngân hàng đặc biệt trong giai đoạn tái cấu trúc, NHNN cần có các giải pháp toàn diện đối với vấn đề này.

Thứ năm, khuôn khổ pháp lý về cơ chế, chính sách hỗ trợ cho các tổ chức tín dụng thực hiện tái cơ cấu. Cần có các chính sách, quy định về miễn, giảm thuế, phí hợp lý liên quan đến mua bán nợ xấu và các tài sản bảo đảm tiền vay (đặc biệt là thuế VAT); miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp trong vòng 2 năm đối với các tổ chức tín dụng sau khi thực hiện mua lại, sáp nhập, hợp nhất; miễn, giảm thuế, phí hợp lý đối với quỹ tín dụng nhân dân nhằm khuyến khích các tổ chức tín dụng tham gia tích cực vào quá trình xử lý các tổ chức tín dụng yếu kém, hỗ trợ các tổ chức tín dụng giảm gánh nặng về tài chính trong quá trình cơ cấu lại và xử lý nợ xấu. Thực hiện cho vay, hỗ trợ nguồn vốn với mức lãi suất hợp lý dưới hình thức tái cấp vốn đối với các tổ chức tín dụng tham gia tái cơ cấu các tổ chức tín dụng yếu kém từ nguồn tiền cung ứng của Ngân hàng Nhà nước để bảo đảm khả năng chi trả và tạo nguồn vốn cho mở rộng hoạt động. Cho phép tổ chức tín dụng yếu kém, các tổ chức tín dụng tham gia xử lý các tổ chức tín dụng yếu kém thực hiện có lộ trình việc trích lập dự phòng rủi ro theo quy định nhằm hỗ trợ về thời gian cho tổ chức tín dụng khắc phục tồn tại tài chính cũng như hỗ trợ các tổ chức tín dụng tái cơ cấu, sáp nhập, hợp nhất giảm bớt áp lực về thời gian xử lý tổn thất; được duy trì và có lộ trình xử lý một số vi phạm phát sinh do việc sáp nhập, hợp nhất, cơ cấu lại như sở hữu cổ phần, cấp tín dụng... vượt giới hạn, chưa đáp ứng đầy đủ các tỷ lệ an toàn hoạt động.

Thứ sáu, khuôn khổ pháp lý cho sự can thiệp của Nhà nước trong xử lý các tổ chức tín dụng yếu kém. Cần xác lập cơ chế cho phép Ngân hàng Nhà nước mua lại cổ phần tại một số ngân hàng thương mại cổ phần để góp phần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc của các doanh nghiệp nhà nước trong việc thoái vốn khỏi lĩnh vực ngân hàng, của các cổ đông hiện đang sở hữu cổ phần vượt tỷ lệ, cũng như sự ổn định của hệ thống ngân hàng sau khi các cổ đông thoái vốn, tăng tính hiệu quả và đẩy nhanh tiến độ tái cơ cấu các tổ chức tín dụng. Áp dụng biện pháp phá sản một số tổ chức tín dụng, trước hết là đối với các tổ chức tín dụng phi ngân hàng như công ty tài chính, công ty cho thuê tài chính và Quỹ tín dụng nhân dân, sau đó là các ngân hàng thương mại yếu kém theo quy định của pháp luật sau khi đã áp dụng các giải pháp xử lý khác nhưng không thành công hoặc không có hiệu quả kinh tế - xã hội trên cơ sở không gây các tác động lớn về mặt xã hội cũng như hệ thống. Đối với một số ngân hàng thương mại yếu kém, biện pháp cần làm ngay là công khai các thông tin liên quan đến các ngân hàng này để sau đó có thể xem xét cho phá sản.