Hệ thống văn bản về chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước thành công ty cổ phần, cơ chế tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập cũng đang được điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn. Đây chính là cơ hội thuận lợi để xây dựng một văn bản quy phạm của Chính phủ hướng dẫn việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần phù hợp với thực tế và đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ khi thực hiện.

Một số bất cập về cơ chế, chính sách

Thực hiện chủ trương đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) theo hướng xã hội hóa, tiếp cận theo nguyên tắc thị trường trong cung cấp dịch vụ công về cơ bản đã đạt được một số kết quả bước đầu. Các cơ chế, chính sách được ban hành là những căn cứ pháp lý quan trọng để thực hiện việc chuyển ĐVSNCL thành công ty cổ phần (CTCP), tuy nhiên trong bối cảnh mới, quá trình triển khai còn nhiều nội dung cần làm rõ, thống nhất. Cụ thể như:

Thứ nhất, về đối tượng áp dụng

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển ĐVSNCL thành CTCP quy định đối tượng áp dụng là “Các ĐVSNCL trực thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước”; Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg ngày 17/7/2017 của Thủ tướng Chính phủ ban hành về tiêu chí, danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP đã mở rộng đối tượng áp dụng: (i) ĐVSNCL thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước; (ii) ĐVSNCL thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; ĐVSNCL trực thuộc ĐVSNCL”.

Theo các quy định nêu trên, đối tượng ĐVSNCL áp dụng của Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg là rộng hơn so với Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg, cụ thể: Theo Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg, ngoài đối tượng áp dụng của Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg còn bổ sung thêm: (i) ĐVSNCL thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; (2) ĐVSNCL thuộc cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; (3) ĐVSNCL thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; (4) ĐVSNCL trực thuộc ĐVSNCL.

Như vậy, đối tượng áp dụng theo Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg về tiêu chí, danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển đổi sở hữu, sắp xếp và tổ chức tại ĐVSNCL có sự khác biệt so với Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg. Sự khác biệt này làm cho các ĐVSNCL trực thuộc ĐVSNCL là đối tượng được chuyển thành CTCP theo Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg, nhưng lại không phải là đối tượng áp dụng của Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg.

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg chưa quy định hết đối tượng các ĐVSNCL có khả năng chuyển đổi thành CTCP trong thực tế như: Các ĐVSNCL thuộc các cơ quan chuyên môn của bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, thị xã. Ngoài ra, còn có các ĐVSNCL thuộc các tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội hiện nay chưa được quy định là đối tượng được phép áp dụng Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg để thực hiện chuyển đổi thành CTCP.

Thứ hai, về tiêu chí/điều kiện

Để được chuyển đổi, ngoài 2 tiêu chí “Tự đảm bảo được toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên trong năm gần nhất với thời điểm thực hiện chuyển đổi” và “Thuộc danh mục chuyển đổi thành CTCP theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ” đây là các tiêu chí định lượng, dễ thẩm định, Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg và Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg còn có thêm điều kiện “hoặc có khả năng tự bảo đảm được toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên sau khi chuyển đổi” và “Có phương án tiếp tục cung cấp dịch vụ với chất lượng tốt”. Tiêu chí này mang tính chất định tính, khó lượng hóa chính xác để đưa vào danh mục chuyển đổi.

Thứ ba, về thẩm quyền phê duyệt phương án chuyển đổi

Theo Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg, thẩm quyền phê duyệt Phương án chuyển đổi các ĐVSNCL là Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, Thủ tướng Chính phủ là cấp có thẩm quyền phê duyệt việc lựa chọn đơn vị tư vấn chuyển đổi. Trong khi đó, phần lớn các ĐVSNCL chuyển đổi có quy mô vốn và tài sản nhỏ. Việc tập trung thẩm quyền phê duyệt phương án chuyển đổi và lựa chọn đơn vị tư vấn chuyển đổi ở cấp độ Thủ tướng Chính phủ đã làm kéo dài thời gian thực hiện chuyển đổi một cách không cần thiết.

Thứ tư, chính sách ưu đãi

Chính sách ưu đãi về tài chính và đầu tư hiện nay chưa đủ sức hấp dẫn để thúc đẩy và tạo động lực cho các ĐVSNCL thực hiện chuyển đổi thành CTCP. Các ưu đãi dành cho ĐVSNCL khi chuyển đổi được quy định tại Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg về bản chất chỉ là việc áp dụng các quyền đương nhiên mà đơn vị được hưởng theo quy định hiện hành như: Được miễn lệ phí trước bạ đối với việc chuyển những tài sản thuộc quyền quản lý và sử dụng của ĐVSNCL thành sở hữu của CTCP; được miễn lệ phí cấp Giấy chứng nhận đăng ký DN; được ký lại các hợp đồng thuê đất, thuê nhà cửa, vật kiến trúc của các cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật về đất đai, tài sản; được duy trì và phát triển quỹ phúc lợi dưới dạng hiện vật; được áp dụng các chính sách khuyến khích xã hội hóa của Chính phủ.

Trên thực tế, nếu ở hình thức ĐVSNCL thì có nhiều lợi thế như: Được giao đất không thu tiền sử dụng đất, không bắt buộc phải trích khấu hao mà chỉ tính hao mòn, cơ chế phân phối thu nhập có lợi hơn hình thức DN. Mặt khác, khi chuyển dịch tài sản từ khu vực công sang khu vực DN (theo quy định của Luật Tài sản công và Luật DN), toàn bộ giá trị tài sản của ĐVSNCL được định giá lại theo nguyên tắc thị trường để thực hiện chuyển đổi. Xét về bản chất, việc chuyển đổi này tương tự như việc thành lập 1 DN mới (góp vốn bằng tài sản), do đó cần được hưởng ưu đãi đầu tư như một DN mới được thành lập.

Thứ năm, về xử lý tài chính khi chuyển đổi

Ngoài Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg, có thể tham chiếu ở các quy định về cổ phần hóa (CPH) DN nhà nước, tuy nhiên một số các nghiệp vụ xử lý tài chính mang tính chất đặc thù của ĐVSNCL chưa được hướng dẫn cụ thể gây lúng túng cho các đơn vị trong quá trình thực hiện chuyển đổi như: Nguồn kinh phí cải cách tiền lương, Quỹ Phát triển sự nghiệp, kinh phí ngân sách nhà nước (NSNN) cấp để thực hiện các đề tài nghiên cứu khoa học và công nghệ đang thực hiện dở dang, vướng mắc khi quyết toán các chương trình mục tiêu quốc gia.

Theo Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg, số dư Quỹ Bổ sung thu nhập, Quỹ Dự phòng ổn định thu nhập đến thời điểm chuyển thành CTCP mà vẫn chưa sử dụng hết, khoản tiền này được chia cho người lao động. Tuy nhiên, trên góc độ tổng thể, xét mặt bằng chung của các ĐVSNCL, một số ĐVSNCL có quy mô nhỏ nhưng số dư Quỹ Bổ sung thu nhập khá lớn, việc chia cho người lao động sẽ tạo bất bình đẳng với các ĐVSNCL khác có tình hình hoạt động khó khăn hơn. Trong khi đó, về bản chất, Quỹ Bổ sung thu nhập/Quỹ Dự phòng bổ sung thu nhập được trích từ chênh lệch thu, chi của ĐVSNCL, là nguồn thuộc sở hữu của Nhà nước, cần được quy định sao cho đảm bảo công bằng, phù hợp giữa các ĐVSNCL thuộc mọi lĩnh vực.

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg chưa có hướng dẫn về cơ chế tài chính, quản lý, sử dụng các tài sản cơ sở hạ tầng giao cho DN chuyển đổi từ ĐVSNCL quản lý, khai thác. Trong khi đó, thực tế nhiều ĐVSNCL đang quản lý các tài sản cơ sở hạ tầng có giá trị lớn như: Cảng cá, hạ tầng khu công nghiệp, hạ tầng công cộng của địa phương, chợ, bến xe... Những tài sản này nếu đưa vào giá trị DN sẽ làm giá dịch vụ công tăng cao, ảnh hưởng tới khả năng chi trả của người dân và DN, hoặc làm tăng chi ngân sách nhà nước (NSNN) để chi trả cho các dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN.

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg chưa có hướng dẫn cụ thể về việc xử lý đất đai mà ĐVSNCL nhận chuyển nhượng bằng nguồn NSNN cấp, từ nguồn chênh lệch thu lớn hơn chi thường xuyên của ĐVSNCL, do ĐVSNCL huy động và các nguồn khác không có nguồn gốc từ NSNN. Đồng thời, chưa quy định cụ thể về việc các ĐVSNCL sau chuyển đổi sẽ tiếp tục thực hiện các chương trình, dự án dở dang của ĐVSNCL và hướng xử lý sau khi chuyển đổi, chưa quy định nội dung cáo bạch cho các nhà đầu tư cho trường hợp này, do đó dẫn đến tiềm ẩn nguy cơ tranh chấp khiếu kiện với các nhà đầu tư khi tham gia mua cổ phần.

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg quy định tiền thu từ chuyển đổi ĐVSNCL được nộp về Quỹ Hỗ trợ sắp xếp và phát triển DN. Trong khi đó, theo quy định của Luật NSNN năm 2015 lại quy định nộp về NSNN.

Thứ sáu, xác định giá trị đơn vị sự nghiệp công lập

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg chỉ quy định 1 phương pháp xác định là phương pháp tài sản. Trong khi đó, nhiều ĐVSNCL có thể đủ điều kiện để áp dụng thêm các phương pháp khác, do đó hàm chứa việc tiếp cận theo giá thị trường, có thể tài sản nhà nước bị bán ở mức giá thấp hơn giá thị trường. Kết quả xác định giá trị ĐVSNCL theo phương pháp tài sản nên sử dụng để tham chiếu với các phương pháp khác.

Thứ bảy, lập phương án và thực hiện

Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg quy định, Nhà nước không giữ cổ phần chi phối hoặc không nắm giữ cổ phần tại các DN chuyển đổi từ ĐVSNCL thuộc 20 ngành nghề. Điều này đồng nghĩa với việc Nhà nước có thể bán toàn bộ cổ phần. Tuy nhiên, Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg chưa có quy định về việc bán toàn bộ phần vốn nhà nước hiện có tại ĐVSNCL hoặc kết hợp vừa bán toàn bộ vốn nhà nước vừa phát hành thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ.

Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg quy định đối với các ngành, lĩnh vực chuyển đổi thành CTCP, Nhà nước chỉ nắm giữ vốn điều lệ ở mức dưới 50% hoặc không nắm giữ vốn điều lệ. Trong khi đó, một số đơn vị SNCL hoạt động trong những ngành có ảnh hưởng tới đời sống người dân như: Cung cấp nước sạch, thoát nước và xử lý nước thải, kiểm định/đăng kiểm, sản xuất và lưu trữ giống gốc, đảm bảo nhu cầu thiết yếu cho phát triển sản xuất và nâng cao đời sống đồng bào dân tộc ở vùng sâu, vùng xa... Những lĩnh vực này cần có sự tham gia góp vốn của Nhà nước để đảm bảo DN không vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận mà thiếu trách nhiệm cung cấp dịch vụ công với chất lượng tốt và mức giá phù hợp cho người dân, DN.

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg chưa có hướng dẫn chính sách dôi dư đối với lãnh đạo ĐVSNCL trong trường hợp không bố trí được việc làm sau khi thực hiện chuyển đổi. Đây cũng được coi là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng tới tiến độ thực hiện chuyển đổi. Theo quy định của Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg, thời gian từ khi công bố giá trị ĐVSNCL tới khi bán cổ phần lần đầu theo quy định là 6 tháng (trong khi đó, tổng quy trình thời gian này đối với CPH DN nhà nước là 12 tháng). Nhiều ý kiến cho rằng, thời gian này là quá ngắn, khó có thể thực thi trong tình hình hiện nay.

Thứ tám, cơ chế giám sát sau chuyển đổi.

Một trong những mục tiêu quan trọng của CPH các ĐVSNCL là nhằm cải thiện chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, tuy nhiên nếu không có cơ chế giám sát chất lượng dịch vụ công sau chuyển đổi thì khó đạt được mục tiêu. Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg chưa có quy định về cơ chế giám sát tình hình cung cấp dịch vụ công của các DN chuyển đổi từ ĐVSNCL. Tại Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg cũng chưa quy định về chế tài đối với nhà đầu tư chiến lược để ràng buộc trách nhiệm của DN sau chuyển đổi.

Định hướng khắc phục

Ngày 01/11/2016, Ban Chấp hành Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 05-NQ/TW về một số chủ trương, chính sách lớn nhằm tiếp tục đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động, sức cạnh tranh của nền kinh tế, trong đó tại Mục III, Tiết 4, Nghị quyết số 05-NQ/TW nêu rõ: “Sắp xếp, tổ chức lại các ĐVSNCL, CPH các ĐVSNCL có đủ điều kiện, trừ các bệnh viện, trường học...; không để CPH thành tư nhân hóa và xã hội hóa thành thương mại hóa dịch vụ công”.

Ngày 25/10/2017, Ban Chấp hành Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL, trong đó tại Điểm 2.2, Mục II, Nghị quyết số 19-NQ/TW quy định: “Giai đoạn đến năm 2021: Hoàn thành cơ bản việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác có đủ điều kiện thành CTCP (trừ các bệnh viện và trường học). Giai đoạn đến năm 2025: 100%  đơn vị sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác có đủ điều kiện hoàn thành chuyển đổi thành CTCP”.  Chủ trương đề cập tại 2 Nghị quyết trên cho thấy, quyết tâm cao của Đảng và Chính phủ trong việc đẩy mạnh chuyển đổi các ĐVSNCL thành CTCP trong thời gian tới.

Để thực hiện hiệu quả chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới cơ chế quản lý, chuyển đổi các ĐVSNCL thành CTCP, việc rà soát và điều chỉnh khuôn khổ pháp lý đối với việc chuyển đổi các ĐVSNCL thành CTCP là rất cần thiết. Hiện nay, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 và các văn bản hướng dẫn đã tạo ra một nền tảng pháp lý vững chắc cho quá trình xử lý tài sản công khi đưa tài sản từ khu vực công sang khu vực DN để nâng cao hiệu quả sử dụng. Đồng thời, hệ thống văn bản về chuyển đổi DNNN thành CTCP, cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL cũng đang được điều chỉnh để phù hợp với thực tiễn. Đây chính là cơ hội thuận lợi để xây dựng một văn bản quy phạm của Chính phủ hướng dẫn việc chuyển đổi các ĐVSNCL thành CTCP phù hợp với thực tế và đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ khi thực hiện.         

Tài liệu tham khảo:

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần;

Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg ngày 17/07/2017 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;

Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (2015), Sách Tài chính Việt Nam năm 2014-2015, NXB Tài chính;

Báo cáo tổng kết 10 năm 2006 - 2016 việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng về tài chính nhằm xã hội hóa dịch vụ công;

Đổi mới cơ chế tài chính đơn vị sự nghiệp công theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII, Nguyễn Trường Giang, Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 12/2017;

Bạch Thụ Cường (2012), Bàn về cạnh tranh toàn cầu, NXB Thông tấn, Hà Nội;

Đặng Đức Đạm (2010), “Đổi mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam”;

Nguyễn Ngọc Hiến (2002), “Vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp”, NXB Văn hoá - Thông tin xuất bản, năm 2002;

Đỗ Phú Hải (2017), Đề tài cấp bộ “Đánh giá chính sách cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam”, VUSTA;

Đỗ Thị Hải Hà (2007), “Quản lý Nhà nước đối với cung ứng dịch vụ công”, NXB Khoa học và Kỹ thuật, năm 2007.