Đánh giá thực trạng đầu tư PPP theo hình thức xây dựng-vận hành-chuyển giao (BOT) với các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam, bài viết đưa ra các kinh nghiệm và đề xuất một vài giải pháp nhằm giúp nâng cao hiệu quả đầu tư theo hình thức này trong thời gian tới.

Trách nhiệm tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ công cộng thuộc về Chính phủ các nước. Tuy nhiên, vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) thường thiếu so với nhu cầu vốn đầu tư phát triển. Do đó, phương thức đầu tư PPP theo hợp đồng BOT được ra đời. Phương thức này được coi là công cụ hữu hiệu để thu hút vốn từ khu vực tư nhân bổ sung vào nguồn vốn đầu tư truyền thống và nâng cao hiệu quả đầu tư, nâng cao chất lượng các dịch vụ công (Yescombe, 2007).

Ở Việt Nam, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 4/5/2018 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP quy định: Hợp đồng BOT là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, DN dự án để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư, DN dự án được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư, DN dự án chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thực trạng triển khai các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam

Huy động nguồn lực xã hội để phát triển kết cấu hạ tầng, trong đó có kết cấu hạ tầng giao thông là chủ trương đã được đưa vào các Nghị quyết của Đảng và Chính phủ nhằm đẩy mạnh xây dựng và phát triển kết cấu hạ tầng đường bộ, góp phần đưa Việt Nam cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.

Các số liệu thống kê cho thấy, đến hết tháng 3/2018, nguồn lực đầu tư từ xã hội vào các dự án kết cấu hạ tầng giao thông đã đạt được nhiều kết quả tích cực, cụ thể, đã có 2.099 km đường được đầu tư, trong đó có 1.829 km (tương đương 81,17%) đã được đưa vào khai thác. Tổng mức vốn đầu tư lên đến 209.732 tỷ đồng, trong đó hình thức BOT với tổng mức vốn đầu tư là 181.542 tỷ đồng (chiếm 86,56% tổng mức vốn đầu tư chung). Như vậy, hình thức đầu tư BOT hiện là hình thức đầu tư phổ biến ở nước ta.

Số lượng các dự án BOT đã thực hiện: Thời gian qua, nhiều dự án kết cấu hạ tầng giao thông đầu tư theo hình thức BOT đã được đưa vào vận hành, khai thác có hiệu quả, chất lượng và năng lực phục vụ của hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông theo đó cũng được nâng lên. Trong đó, các dự án theo hình thức BOT chiếm tỷ trọng lớn (56/62 dự án, tương ứng chiếm 90,32%) trong tổng số dự án đã được triển khai (Bảng 2).

Đánh giá hoạt động đầu tư theo BOT vào các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam: Để đánh giá hoạt động đầu tư BOT, tác giả tiến hành phát phiếu khảo sát tới 2 nhóm đối tượng là khu vực công và khu vực tư nhân. Kết quả thu được 91 bản trả lời hợp lệ, trong đó có 56 bản trả lời từ khu vực công, 35 bản trả lời từ khu vực tư nhân; 51,65 % người tham gia trả lời có trình độ từ thạc sĩ trở lên và  78,2% người trả lời là nam giới và 21,8% là nữ; 36,26 % số người trả lời thuộc nhóm từ 41 đến 50. Chỉ 3,3% trong độ tuổi dưới 30. Đặc biệt, có đến trên 70% số người được hỏi có độ tuổi từ 40 tuổi trở lên.

Vai trò của mô hình BOT đối với sự phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam: Hình thức BOT đóng vai trò quan trọng trong phát triển và cung cấp CSHT. Một số lượng lớn các dự án CSHT được phát triển thành công thông qua BOT với giá trị gia tăng và tiết kiệm chi phí đáng kể. Tuy nhiên, vai trò của BOT cũng có những nhìn nhận trái chiều về: (i) Mục đích tạo lợi nhuận của khu vực tư nhân thúc đẩy họ tìm kiếm các khoản tiết kiệm chi phí với chi phí của các dịch vụ có chất lượng và do đó là chống lại phúc lợi của công chúng; (ii) Sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dịch vụ công cộng dẫn đến mất việc làm của khu vực công, do đó dẫn đến sự thiếu hợp tác giữa hai bên.

Số liệu khảo sát cho thấy, có 64/91 người được hỏi (tương ứng 70,33%) đồng ý và rất đồng ý với nhận định “Đầu tư theo mô hình PPP đang góp phần giải quyết nhu cầu xã hội về hạ tầng giao thông ở Việt Nam”; 62/91 người được khảo sát (tương ứng với 68,13%) đồng ý và rất đồng ý với nhận định “Đầu tư theo mô hình PPP đã giải quyết vấn đề thiếu hụt vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông ở Việt Nam”; 76/91 người được khảo sát (tương ứng với 83,52%) đồng ý và rất đống ý với nhận định “Cần tiếp tục áp dụng mô hình PPP cho đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông ở Việt Nam”. Nhìn chung, đầu tư theo hình thức BOT đã góp phần giải quyết nhu cầu xã hội về hạ tầng giao thông, giải quyết vấn đề thiếu hụt vốn đầu tư trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam. Đây là hướng đi cần thiết và nên tiếp tục áp dụng trong thời gian tới.

Kết quả đầu tư theo hình thức BOT với các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam: Chỉ có 45/91 người được khảo sát (tương ứng 49,45%) đồng ý và rất đồng ý với nhận định “Đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo mô hình PPP đã áp dụng thành công trong thời gian qua ở Việt Nam”. Trong khi đó, có 31,87% người được khảo sát (tương ứng 29/91 người) rất không đồng ý và không đồng ý với nhận định trên; Chỉ có 46/91 người được khảo sát (tương ứng 50,55%) đồng ý và rất đồng ý với nhận định “Các dự án hợp tác công tư hạ tầng giao thông trong thời gian qua đã đạt được sự đồng thuận của xã hội và người dân”, trong khi, có 29,67% người được khảo sát (tương ứng 27/91 người) rất không đồng ý và không đồng ý với nhận định trên. Như vậy, đầu tư theo hình thức BOT được áp dụng với các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam chưa thực sự được đánh giá là thành công chưa đạt được sự đồng thuận của xã hội và người dân.

Từ những phân tích đánh giá trên có thể nhận định tổng quát về việc triển khai các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức BOT ở Việt Nam như sau:

Thứ nhất, về kết quả đạt được:

Việc xã hội hóa (XHH) đầu tư các dự án giao thông theo hình thức BOT trong thời gian qua đã đem lại nhiều kết quả đáng ghi nhận, năng lực và chất lượng của hạ tầng giao thông Việt Nam đã được cải thiện đáng kể. Thông qua đầu tư theo hình thức BOT, nhiều DN đã có cơ hội tham gia thực hiện các dự án lớn, tiêu thụ một lượng lớn nguyên, nhiên vật liệu sản xuất trong nước, tạo ra hàng vạn công ăn việc làm cho người lao động. Bên cạnh đó, hàng trăm nghìn tỷ đồng vốn tín dụng ngân hàng đã được đưa vào nền kinh tế. Các DN tham gia đầu tư và thi công công trình đã có điều kiện trưởng thành, nâng cao năng lực cạnh tranh, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao trong điều kiện hội nhập quốc tế.

Đối với người dân tham gia giao thông, đã được hưởng dịch vụ, hàng hóa công cộng tốt hơn, rút ngắn thời gian đi lại, giảm chi phí nhiên liệu, khấu hao phương tiện và bảo đảm an toàn giao thông.

Kinh nghiệm triển khai các dự án giao thông BOT thời gian qua cũng khẳng định hướng đi đúng đắn của mô hình đầu tư PPP theo hình thức BOT và cần tiếp tục phát triển, mở rộng sang các lĩnh vực kinh tế khác. Đây cũng là cơ sở để Nhà nước hoàn thiện chính sách pháp luật, nâng cao hiệu quả và thu hút ngày càng nhiều nhà đầu tư tham gia, nhất là nhà đầu tư nước ngoài.

Thứ hai, hạn chế và nguyên nhân:

Mặc dù, đạt được những kết quả tích cực, song việc huy động vốn đầu tư xã hội hóa theo hình thức BOT trong thời gian qua còn có một số bất cập, hạn chế: Tính hiệu quả trong đầu tư và khai thác các công trình còn thấp, kết nối giữa các phương tiện vận tải còn kém; Chi phí đầu tư và sử dụng hạ tầng còn cao; Hầu hết các dự án giao thông đầu tư theo hình thức BOT thời gian vừa qua đều được chỉ định thầu nên tính cạnh tranh chưa cao, phần lớn các nhà đầu tư chủ yếu là nhà thầu xây lắp chuyển sang nên còn thiếu kinh nghiệm, năng lực chưa cao và chỉ quan tâm đến giai đoạn đầu tư xây dựng, chưa quan tâm đúng mức đến các khâu quản lý, vận hành và khai thác sau đầu tư; Một số dự án chất lượng còn chưa đáp ứng được yêu cầu; Công tác quyết toán còn nhiều khó khăn và kéo dài, nhiều dự án đã hoàn thành nhưng chưa hoàn thiện công tác quyết toán làm cơ sở xác định thời gian hoàn vốn và xác định lịch trả nợ gốc vay ngân hàng; Công tác tuyên truyền về đầu tư theo hình thức BOT còn phân tán và thiếu sự thống nhất, dẫn đến những hiểu lầm trong việc khai thác, vận hành các công trình giao thông đầu tư theo hình thức BOT, cũng như chưa tạo được sự đồng thuận, gây bức xúc trong dư luận xã hội.

Nguyên nhân của những hạn chế nêu trên là do: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hình thức đầu tư này chưa hoàn thiện, còn thiếu đồng bộ, chưa phù hợp thực tế và thông lệ quốc tế. Văn bản quy phạm pháp luật quy định về đầu tư theo hình thức PPP mới ở mức Nghị định của Chính phủ, do đó hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều vào luật chuyên ngành, trong khi những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công. Do vậy, mặc dù Nghị định 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP ra đời nhưng vẫn còn nhiều khó khăn về quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án BOT; công tác giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình đặc biệt quản lý phần vốn góp của Nhà nước; công tác giám sát và quản lý chất lượng trong quá trình đầu tư, vận hành; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư...

Một số đề xuất, kiến nghị

Nhằm khắc phục những khó khăn còn tồn tại, thời gian tới cần nghiên cứu hoàn thiện chính sách, pháp luật, bảo đảm phát huy hiệu quả việc đầu tư, khai thác các công trình giao thông theo hình thức BOT nói riêng và mô hình PPP nói chung. Cụ thể:

Một là, hoàn thiện pháp luật về: Tiêu chí lựa chọn dự án để đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT nói riêng và mô hình PPP nói chung; Bổ sung quy định về tiêu chí để đánh giá năng lực tài chính của nhà đầu tư, nghiên cứu quy định mức vốn chủ sở hữu phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng nhóm dự án; Rà soát quy định về lập, phê duyệt, quản lý chi phí đầu tư xây dựng, vận hành, khai thác các công trình giao thông theo hình thức BOT. Đặc biệt, sớm ban hành định mức, đơn giá và việc công bố chỉ số giá thị trường phù hợp với điều kiện thực tế; Hướng dẫn chi tiết về các nội dung liên quan đến tài chính của hoạt động đầu tư; Bổ sung chế tài xử lý đối với các nhà đầu tư chậm quyết toán, chậm thực hiện trách nhiệm công khai, cập nhật lưu lượng phương tiện, doanh thu hoàn vốn, thời gian thu giá sử dụng dịch vụ, quy định về trách nhiệm của nhà đầu tư bảo đảm chất lượng công trình khi vận hành và bàn giao cho Nhà nước; quy định về cơ chế tham vấn trước khi quyết định đầu tư và việc người sử dụng dịch vụ phản hồi việc cung cấp dịch vụ đối với các cơ quan quản lý nhà nước; Quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước trong thực hiện quy trình đầu tư, khai thác các dự án giao thông đầu tư theo BOT.

Hai là, cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, trung thực theo quy định của pháp luật về các dự án đầu tư theo hình thức BOT, giải thích và làm rõ sự cần thiết phải đầu tư dự án để tạo sự đồng thuận từ người dân, qua đó hỗ trợ kiểm tra, giám sát quá trình triển khai, thực hiện, vận hành và khai thác dự án.

Cùng với đó, đẩy mạnh công khai, minh bạch việc triển khai đầu tư các dự án thực hiện theo hình thức  BOT, theo các hướng sau:

1. i) Bổ sung quy định về việc nộp hồ sơ dự sơ tuyển thông qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia theo lộ trình theo hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Quy định này sẽ là nền tảng đầu tiên trong việc ứng dụng đấu thầu qua mạng đối với cả quy trình lựa chọn nhà đầu tư.

Thực tế, định hướng ứng dụng đấu thầu qua mạng đối với lựa chọn nhà đầu tư đã được quy định tại Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13. Bộ KH&ĐT cho biết hiện nay các cơ quan liên quan đang nghiên cứu và xây dựng Luật PPP định hướng không thay đổi quy định hiện hành, nhưng sẽ thay đổi cách thức tổ chức thực thi, trong đó đẩy nhanh lộ trình áp dụng đối với việc lựa chọn nhà đầu tư qua mạng. Đồng thời, Luật PPP sẽ quy định nội dung để đảm bảo tính đồng bộ, kết nối thông tin thông suốt. Các thông tin về dự án nằm ngoài giai đoạn đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư như đề xuất dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi, hợp đồng dự án, báo cáo giám sát tình hình thức hiện dự án... cũng cần phải được đồng bộ trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia.

1. ii) Thể chế quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc tổng hợp và báo cáo định kỳ về số liệu dự án PPP; trách nhiệm của cơ quan đầu mối tổng hợp số liệu và xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về PPP tại Luật PPP. Theo đó, đề cương dự thảo Luật PPP dự kiến sẽ có quy định về các thông tin bắt buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư phải công khai trong quá trình thực hiện dự án, trong đó bao gồm tối thiểu các thông tin về danh mục dự án, thông tin trong quá trình đấu thầu, một số nội dung cơ bản của hợp đồng, báo cáo định kỳ về tiến độ triển khai dự án, báo cáo tài chính, báo cáo kiểm toán dự án...

iii) ẩy mạnh công tác thông tin, tuyên truyền về sự cần thiết và hiệu quả của việc thực hiện xã hội hóa đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức BOT, để góp phần nâng cao hiệu quả của các dự án BOT, đạt được sự đồng thuận của xã hội và người dân; Giải thích và làm rõ mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân đối với các dự án để tạo sự đồng thuận, ủng hộ rộng rãi của dư luận xã hội và sự hỗ trợ kiểm tra, giám sát của cả hệ thống chính trị vào quá trình triển khai thực hiện dự án. Có như vậy, một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước về xã hội hóa đầu tư hạ tầng giao thông mới tiếp tục phát huy hiệu quả, góp phần quan trọng tạo nền tảng cho sự nghiệp công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước.      

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 4/5/2018 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP;
2. Ahmed M. Abdel Aziz., “Successful Delivery of Public-Private Partnerships for Infrastructure Development”, Journal of Construction Engineering and Management, ASCE, 2007;
3. Tiong, R. L K. (1996), “CSFs in competitive tendering and negotiation model of BOT projects”, Journal of Construction Engineering and Management, ASCE, 122(3), 205 – 211;
4. Yescombe, E.R. (2007), “Public-Private Partnerships: Principles o Policy and Finance”, London: Elsevier.