Thành tựu lớn nhất sau 2 năm: Thay đổi nhận thức về sự cần thiết phải đổi mới mô hình tăng trưởng

Vấn đề tái cơ cấu toàn diện nền kinh tế nước ta được đặt ra từ cuối năm 2011 khi nền kinh tế rơi trở lại vào bất ổn vĩ mô nhưng thực ra, ngay từ năm 2008 khi lạm phát tăng vọt và tăng trưởng kinh tế giảm sút đột ngột, việc tái cơ cấu nền kinh tế đã được đặt ra. Tuy nhiên, trong năm 2009 và 2010, ý tưởng này chưa được bàn thảo chi tiết.

Thay vào đó là chương trình kích cầu nền kinh tế thông qua gói hỗ trợ lãi suất 4%. Hệ quả là tuy nền kinh tế đã chặn được đà giảm sút tăng trưởng kinh tế vào cuối năm 2009 và có mức tăng trưởng năm 2010 cao hơn năm 2008 nhưng kèm theo đó là lạm phát vượt hai con số. Ngân hàng Nhà nước liên tục phải phá giá tiền đồng, đẩy các mức lãi suất chính sách và lãi suất huy động tăng mạnh lên tới 14%, khiến lãi vay tăng cao. Hoạt động kinh doanh của các khu vực kinh tế bắt đầu rơi vào trì trệ trở lại.

Không những thế, nền kinh tế còn phải đối mặt với tình trạng thâm hụt kép. Thâm hụt ngân sách ở mức trên 5% GDP trong nhiều năm khiến cho nợ công ngày càng tăng cao, còn thâm hụt cán cân thương mại ở mức 10 - 15% GDP trong các năm 2007 - 2010 đã khiến cho dự trữ ngoại hối quốc gia bị sụt giảm mạnh.

Từ đầu năm 2011, Chính phủ đã bắt đầu chuyển hướng điều hành nền kinh tế theo hướng ổn định kinh tế vĩ mô. Nghị quyết số 11 của Chính phủ ban hành vào tháng 2.2011 phản ánh nội dung này. Kết quả là lạm phát đã được ghìm cương, bắt đầu xu hướng giảm từ tháng 8.2011, và đến cuối năm 2011, tỷ giá bắt đầu ổn định hơn.

Nhưng cái giá phải trả của chương trình ổn định kinh tế vĩ mô mà Chính phủ theo đuổi là tăng trưởng kinh tế năm 2011 giảm xuống còn 5,89%. Đây cũng là thời điểm mà yêu cầu tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế được đặt ra. Bởi nếu không tái cơ cấu nền kinh tế để tìm động lực tăng trưởng mới thì nền kinh tế sẽ khó có thể tìm lại được giai đoạn đạt tốc độ tăng trưởng cao và lạm phát vừa phải như giai đoạn 2002 - 2007. Yêu cầu này đã được thảo luận tại Hội nghị lần thứ Ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa XI) diễn ra vào tháng 10.2011 và Trung ương đã ban hành Nghị quyết tái cơ cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng.

Theo đó, trong giai đoạn 2011 - 2015, nền kinh tế cần tập trung thực hiện tái cơ cấu ba lĩnh vực: tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị trường tài chính với trọng tâm là tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính; và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước. Đầu năm 2013, Thủ tướng đã phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng giai đoạn 2013 - 2020. Ngoài 3 nội dung tái cơ cấu được đưa ra trong Hội nghị Trung ương 3, Đề án tổng thể đã có thêm hai trọng tâm tái cơ cấu nữa là tái cơ cấu ngành kinh tế kỹ thuật, dịch vụ và tái cơ cấu kinh tế vùng.

Công cuộc tái cơ cấu nền kinh tế Việt Nam đã khởi động và triển khai được hơn 2 năm, kể từ Hội nghị Trung ương 3 (tháng 10.2011). Thành tựu lớn nhất của công cuộc này cho đến nay có lẽ là khâu thay đổi nhận thức và chủ trương của Đảng và Nhà nước về sự cần thiết phải đổi mới mô hình tăng trưởng.

Các thành tích triển khai tái cơ cấu được ghi nhận thực tế mang nội dung ổn định kinh tế vĩ mô hơn là tạo lập được mô hình tăng trưởng mới cho nền kinh tế. Những nội dung như cắt giảm đầu tư công hay yêu cầu các ngân hàng yếu kém phải tự tái cơ cấu qua các hình thức sáp nhập hay hợp nhất thực chất hướng vào việc kiểm soát lạm phát và giảm căng thẳng thanh khoản, giúp cho môi trường kinh tế vĩ mô của nước ta trở nên ổn định hơn.

Cho đến nay, các nội dung tái cơ cấu nền kinh tế đã nhận được sự ủng hộ cao của các nhà hoạch định chính sách, các chuyên gia và cộng đồng doanh nghiệp. Tinh thần chủ đạo của công cuộc tái cơ cấu hướng đến xây dựng một nền kinh tế thị trường hiện đại, hòa nhập với nền kinh tế toàn cầu đã được chấp thuận, và trở thành nền tảng cho việc tiến hành các chương trình tái cơ cấu đầu tư, tái cơ cấu khu vực tín dụng - ngân hàng và tái cơ cấu khu vực doanh nghiệp Nhà nước.

Tuy nhiên, việc triển khai các nội dung tái cơ cấu có vẻ bắt đầu chững lại khi đụng đến lợi ích của các thành phần kinh tế. Trong lĩnh vực tái cơ cấu đầu tư công, đó là khó khăn trong việc cân bằng lợi ích giữa Trung ương và địa phương, giữa các địa phương với nhau, và mối quan hệ của doanh nghiệp nhà nước với đầu tư công. Trong lĩnh vực tái cơ cấu hệ thống tín dụng - ngân hàng, đó là xung đột lợi ích của các cổ đông tại các tổ chức tín dụng khác nhau. Và trong lĩnh vực tái cơ cấu khu vực doanh nghiệp nhà nước, đó là lợi ích của các cơ quan chủ quản, của đội ngũ quản lý doanh nghiệp trong việc cổ phần hóa hoặc thoái vốn đầu tư ngoài ngành.

Một điều đáng chú ý là các khó khăn trong các nội dung tái cơ cấu nền kinh tế đều quy tụ về khu vực doanh nghiệp nhà nước. Đầu tư công hầu hết đều được thực hiện trực tiếp hoặc gián tiếp qua các doanh nghiệp Nhà nước. Vấn đề nợ xấu tại khu vực doanh nghiệp Nhà nước là một trong những cản trở lớn đối với việc tái cơ cấu hệ thống tín dụng ngân hàng.

Minh bạch thông tin cũng trở thành một vấn đề cản trở các chương trình tái cơ cấu. Các thông tin và số liệu về đầu tư công vẫn đang phân tán tại các Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các bộ, ngành chủ quản và các địa phương. Thông tin và dữ liệu tại các doanh nghiệp nhà nước vẫn như là những ốc đảo. Các thông tin và số liệu về hệ thống tín dụng ngân hàng thiếu hệ thống và không được cung cấp định kỳ. Việc chia cắt và kém minh bạch thông tin tại các cơ quan chịu trách nhiệm tiến hành tái cơ cấu nền kinh tế khiến cho việc đánh giá và xử lý các vấn đề lợi ích tổng thể trở nên chậm chạp và kém chính xác.

Những trở ngại đối với quá trình tái cơ cấu nền kinh tế Việt Nam nêu trên đã được Chính phủ và giới chuyên gia nhìn nhận và dần quy về một nguyên nhân căn bản: vấn đề thể chế. Hệ thống thể chế kinh tế hiện nay vẫn có nhiều rào cản về xây dựng nền kinh tế thị trường hiện đại và phát huy quyền làm chủ của người dân; về mối quan hệ ngân sách giữa Trung ương và địa phương; các quy định về quản lý, điều hành, và giám sát doanh nghiệp Nhà nước; việc xử lý các mối quan hệ giữa Ngân hàng Nhà nước, các cơ quan giám sát tài chính với các ngân hàng thương mại cùng với các cổ đông...

Các khuyến nghị chính sách nhằm thúc đẩy tái cơ cấu nền kinh tế

Để tiếp tục tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển sang mô hình tăng trưởng mới bền vững và đạt tốc độ tăng trưởng cao hơn trong thời gian tới, thiết nghĩ:

Trước hết, cần hình thành ngay một ủy ban tái cơ cấu nền kinh tế. Trong bối cảnh tồn tại các rào cản về lợi ích cục bộ và thông tin chia cắt, nên hình thành một Ủy ban tái cơ cấu nền kinh tế, chịu trách nhiệm phối hợp với các cơ quan khác của Chính phủ triển khai và giám sát các chương trình tái cơ cấu.

Hai là, đẩy nhanh việc hoàn thiện các thể chế kinh tế thị trường: rà soát và xem xét lại các bộ luật và nghị định có các điều luật hạn chế sự tham gia của tư nhân kinh doanh trong tất cả các lĩnh vực ngành nghề, hạn chế tư nhân tiếp cận nguồn vốn và tài nguyên đất đai cũng như hạn chế tư nhân tham gia các dự án có vốn đầu tư từ ngân sách; đẩy nhanh tiến độ xóa bỏ độc quyền Nhà nước tại các lĩnh vực điện, viễn thông, xăng dầu... để thúc đẩy kinh tế tư nhân phát triển.

Ba là, đưa ra các quy định thông thoáng hơn cho nhà đầu tư nước ngoài tham gia mua bán nợ xấu, sở hữu ngân hàng và mua bán bất động sản. Để hỗ trợ nền kinh tế tăng trưởng và thúc đẩy quá trình tái cơ cấu nền kinh tế diễn ra nhanh hơn, nguồn lực từ bên ngoài rất quan trọng. Muốn thế, Việt Nam cần thiết lập và cải tiến các quy định liên quan đến mua bán nợ xấu, sở hữu ngân hàng, và bất động sản – những điểm thắt của nền kinh tế.

Bốn là, phải kiên định mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, tránh vì mục tiêu tăng trưởng ngắn hạn, chiều theo sức ép của các nhóm lợi ích mà hy sinh ổn định vĩ mô. Trong suốt quá trình tái cơ cấu nền kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô cần được coi là tiền đề.

Đối với các chương trình tái cơ cấu cụ thể:

Thứ nhất, để thúc đẩy tái cơ cấu đầu tư, trọng tâm là đầu tư công cần nhanh chóng hoàn thiện các Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư công, mô hình PPP để tạo khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động đầu tư công và khuyến khích tư nhân tham gia vào đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, cung cấp hàng hóa và dịch vụ công. Cần thay đổi lại cơ chế thu chi ngân sách để tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách. Địa phương cần được chủ động hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu để có thể thu xếp nguồn tài chính cho các dự án phát triển địa phương. Cùng với đó là thay đổi lại quy trình chi ngân sách Trung ương cho các dự án tại địa phương để tăng trách nhiệm giải trình. Các địa phương có quyền chủ động xây dựng dự án để xin ngân sách Trung ương nhưng Trung ương phải chịu trách nhiệm đánh giá các dự án tại địa phương có phù hợp với quy hoạch tổng thể hay không, phương án đầu tư có hiệu quả và khả thi hay không. Một khi đã cấp vốn, Trung ương cần có trách nhiệm giám sát địa phương thực hiện đúng các nội dung của dự án.

Thứ hai, đối với tái cơ cấu hệ thống tín dụng – ngân hàng, cần dừng chủ trương cho phép các tổ chức tín dụng được đảo nợ hoặc khoanh nợ theo Quyết định 780/QĐ-NHNN của Ngân hàng Nhà nước để phản ánh chính xác hơn hiện trạng nợ xấu của hệ thống tín dụng. Thay đổi cách thức hoạt động của Công ty Quản lý tài sản (VAMC) theo hướng cho phép tổ chức này được huy động thêm vốn từ các định chế tài chính trong nước và nước ngoài để có thể tiến hành nghiệp vụ mua đứt nợ xấu, rồi đẩy mạnh các hoạt động bán ra thị trường. Đồng thời, cần giám sát các quan hệ sở hữu, đặt ra lộ trình để chấm dứt các mối quan hệ sở hữu chéo trong hệ thống tín dụng hiện nay: Ngân hàng Nhà nước cần đầu tư hệ thống thông tin để thu thập và giám sát tất cả các thông tin về quan hệ sở hữu, mua bán cổ phần tại các tổ chức tín dụng; đưa ra lộ trình và các quy định hướng dẫn cụ thể về việc giải quyết các mối quan hệ sở hữu chéo đã tồn tại do các chính sách hoặc do việc buông lỏng quản lý trước đây.

Thứ ba, đối với tái cơ cấu khu vực doanh nghiệp nhà nước: cần giảm quy mô khu vực doanh nghiệp nhà nước không chỉ về số lượng doanh nghiệp mà cả tỷ trọng của khu vực này trong nền kinh tế. Mặc dù trong những năm qua, tỷ trọng đóng góp của doanh nghiệp nhà nước vào GDP đã giảm xuống còn khoảng 25 - 27% GDP, nhưng rõ ràng vẫn ở mức cao so với các nước trên thế giới. Chính phủ cần có định hướng để giảm đóng góp của khu vực này vào GDP ở mức 15 - 17% vào năm 2015, và xuống mức dưới 10% vào năm 2020.

Tiến hành cải cách cơ chế đại diện chủ sở hữu Nhà nước theo hướng tập trung và chuyên nghiệp. Nên chuyển đổi mạnh mẽ việc quản lý các doanh nghiệp nhà nước dưới dạng quỹ quản lý vốn (SCIC) thay vì trực thuộc Chính phủ, các bộ, hoặc UBND tỉnh như hiện nay. Trong giai đoạn còn nhiều doanh nghiệp nhà nước như hiện nay, có thể Nhà nước sẽ phải cần vài công ty kiểu SCIC. Mỗi một công ty quản lý vốn sẽ phụ trách một lĩnh vực hàng hóa và dịch vụ công nào đó. Các SCIC này nên được đặt dưới sự quản lý tạm thời của một Ủy ban cải cách doanh nghiệp nhà nước có vai trò tương đương một bộ trong Chính phủ. Ủy ban này có sứ mệnh thực hiện việc tái cơ cấu các doanh nghiệp nhà nước để giảm quy mô và số lượng các doanh nghiệp Nhà nước về một mục tiêu nào đó, chẳng hạn tỷ trọng đóng góp vào GDP.

Cải cách hệ thống trách nhiệm và khuyến khích trong việc quản trị doanh nghiệp Nhà nước theo hướng người đại diện vốn chủ sở hữu là giám quản của Nhà nước; người điều hành doanh nghiệp Nhà nước được hưởng lợi ích theo cơ sở thị trường. Doanh nghiệp Nhà nước phải là khu vực tiên phong về minh bạch thông tin. Cần áp dụng các chuẩn mực tài chính kế toán và công khai hóa thông tin của các công ty niêm yết đối với các doanh nghiệp Nhà nước. Các doanh nghiệp Nhà nước cũng cần công khai các mục tiêu chính sách, chỉ rõ các chi phí thực hiện để theo đuổi các mục tiêu phi thương mại cũng như các khoản nhận hỗ trợ từ Chính phủ. Bản thân Chính phủ hàng năm cũng cần làm một báo cáo hợp nhất về hoạt động của toàn bộ các công ty quản lý vốn và các doanh nghiệp nhà nước trực thuộc các công ty quản lý vốn.