Mối quan hệ giữa phân cấp quản lý và kỷ luật tài khóa

Quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động NSNN luôn gắn liền với quyền lực nhà nước và gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Hoạt động thu, chi NSNN là các hoạt động cụ thể của Nhà nước, là việc xử lý các mối quan hệ lợi ích cho các mục tiêu kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của quốc gia; quan hệ phát sinh trong hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện chủ yếu theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp… Pháp luật NSNN ở mỗi quốc gia khác nhau đều có những đặc thù phụ thuộc vào thể chế chính trị, kinh tế tại quốc gia đó. Do vậy, phân cấp quản lý NSNN và vấn đề kỷ luật tài khóa là nội dung chủ yếu của pháp luật NSNN chịu sự chi phối trực tiếp của thể chế chính trị, kinh tế của quốc gia.

Về bản chất, Nhà nước quản lý NSNN với hai tư cách: tổ chức quyền lực công quản lý nhà nước về NSNN và chủ sở hữu quỹ tiền tệ của Nhà nước (Nhà nước quản lý NSNN với đầy đủ các quyền năng của chủ sở hữu). Vì vậy, phân cấp quản lý NSNN và kỷ luật tài khóa cũng cần xem xét dưới hai giác độ: Phân cấp quản lý NSNN, kỷ luật tài khóa đối với các cơ quan nhà nước trong quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN, kỷ luật tài khóa giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với các đơn vị sử dụng nguồn lực NSNN. Tuy nhiên, về mặt lý luận cũng như thực tiễn, việc phân biệt trên đều rất khó thực hiện.

Do vậy, nói đến phân cấp quản lý NSNN là bao gồm cả phân cấp quản lý nhà nước về NSNN và phân cấp quản lý của chủ sở hữu đối với NSNN và nói đến kỷ luật tài khóa là tổng thể các quy định có tính pháp lệnh về ngân sách trong thời kỳ ngân sách bắt buộc đối với hoạt động của tất cả các chủ thể tham gia vào các quan hệ ngân sách (cả các cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý NSNN và cả các chủ thể trong tạo lập, sử dụng nguồn lực NSNN).

Phân cấp quản lý NSNN là quá trình Nhà nước Trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý về NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý về NSNN giải quyết các mối quan hệ quyền lực giữa chính quyền Trung ương và các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN, bao gồm những nội dung chủ yếu sau:

(i) Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu chi, quản lý NSNN: quy định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương trong quá trình quản lý NSNN gắn với nhiệm vụ kinh tế - xã hội cụ thể;

(ii) Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cân đối NSNN;

(iii) Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền Nhà nước trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách.

Phân cấp quản lý về NSNN thể hiện ở việc thiết kế mô hình tổ chức hệ thống NSNN, bảo đảm mối quan hệ quyền lực theo chiều dọc và chiều ngang giữa các cấp ngân sách, bảo đảm tính độc lập, tự chủ tương đối của từng cấp trong toàn hệ thống. Cấp ngân sách phải được gắn với một cấp chính quyền nhất định trong thể chế của một quốc gia và phải được giao một số nhiệm vụ chi cụ thể gắn với nhiệm vụ của một cấp chính quyền, đồng thời được thực hiện một số khoản thu nhất định…

Để phân cấp NSNN hiệu quả và hợp lý thì mỗi quốc gia cần xác lập một thể chế phù hợp với kỷ luật tài khóa chặt chẽ. Một trong những tiêu thức để đánh giá tính hiệu quả của phân cấp quản lý NSNN là bảo đảm cân đối NSNN. Điều này càng cho thấy vai trò không thể thiếu của kỷ luật tài khóa.

Cân đối NSNN là sự bằng nhau về lượng giữa tổng số thu với tổng số chi NSNN trong năm tài khoá. Tuy nhiên, cân đối NSNN còn được hiểu là sự cân đối về tỷ trọng giữa các yếu tố trong cơ cấu nội tại của thu, chi NSNN nhằm bảo đảm các mối quan hệ hợp lý trong sự phát triển. Trên thực tế, chi NSNN luôn có xu hướng lớn hơn thu NSNN nên đòi hỏi Nhà nước phải tính toán các khoản chi trên cơ sở sát với các khoản thu dự kiến sẽ huy động được. Xu hướng đó cho thấy, cân đối NSNN không nằm ở trạng thái “tĩnh” mà luôn luôn ở trạng thái “động”. Mặt khác, nguồn thu NSNN là có hạn, nhu cầu chi tiêu thì vô hạn, đặc biệt trong phân cấp quản lý NSNN thì các địa phương, ngành, lĩnh vực khác nhau đều có những lý do để tăng nhu cầu chi tiêu.

Do vậy, kỷ luật tài khóa phải được thắt chặt trong đó kỷ luật về trần chi tiêu phải được tôn trọng triệt để. Sau khi xác định cân đối trên cơ sở trần chi tiêu thì việc phân bổ ngân sách phải nhằm bảo đảm mục tiêu và hiệu quả gắn với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của ngành, địa phương với các quy định cụ thể trong thể chế phân cấp NSNN. Song, lý luận và thực tế đều cho thấy các ngành, các cấp, chính quyền địa phương luôn có nhu cầu muốn có dự toán với số thu thấp hơn thực tế để thực hiện vượt kế hoạch thu, nhưng nguồn ngân sách đáp ứng nhu cầu chi tiêu thì lại luôn muốn được tăng cao, kể cả khi điều chỉnh. Chính vì vậy, để cân đối NSNN thì vần đề kỷ luật tài khóa phải được tuân thủ nghiêm ngặt. Điều đó cũng có nghĩa là yêu cầu hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ NSNN và các quy định về định mức, chỉ tiêu phân bổ NSNN phải phù hợp. Để cân đối NSNN thì khi phân bổ NSNN và ngay cả khi điều chỉnh cơ cấu chi cũng phải bảo đảm kỷ luật tài khóa, kể cả việc sử dụng quỹ dự phòng và đòi hỏi pháp luật phải quy định cụ thể nội dung, quy trình rất chặt chẽ, kèm theo đó là cả chế tài áp dụng khi có vi phạm kỷ luật tài khóa.

NSNN chỉ được quản lý hiệu quả khi được pháp luật điều chỉnh phù hợp. Điều chỉnh vấn đề NSNN phải được xác định về nguyên tắc trong Hiến pháp, trên cơ sở đó được quy định tại Luật NSNN và cụ thể bởi các văn bản pháp luật khác do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Phân cấp NSNN trước hết phải phân cấp và quy định rõ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về ngân sách đối với từng loại và từng cấp cơ quan nhà nước. Ở nước ta hiện nay, chỉ sau khi Hiến pháp sửa đổi Hiến pháp 1992 được hoàn thiện thì Luật NSNN sửa đổi mới có thể được ban hành. Khi đó hệ thống các cơ quan nhà nước và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước đã được Hiến pháp xây dựng về nguyên tắc. Mặt khác, nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN cũng phải được Hiến pháp quy định. Trên cơ sở đó, Luật NSNN, nghị định của Chính phủ và các văn bản pháp luật khác của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới cụ thể hóa nhằm bảo đảm Luật NSNN được đi vào cuộc sống.

Ở Việt Nam, trong thời gian vừa qua, quy định về phân cấp quản lý NSNN và quy định về kỷ luật tài khóa đã thực sự là cơ sở pháp lý cho việc quản lý NSNN, khuyến khích các địa phương phấn đấu tăng thu ngân sách đáp ứng nhu cầu chi tiêu, đồng thời bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, góp phần thúc đẩy nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác quản lý NSNN.

Một số tồn tại và hạn chế

Trong các văn bản quy phạm pháp luật và thực tế từ quá trình triển khai cho thấy, việc phân cấp quản lý NSNN và vấn đề kỷ luật tài khóa đang bộc lộ nhiều bất cập và không rõ ràng ở những điểm sau:

Một là, các quy định về phân cấp trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu chi, quản lý NSNN hiện nay còn thiếu sự thống nhất giữa các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau; việc sửa đổi, bổ sung các quy định trong các văn bản pháp luật về vấn đề này còn thiếu đồng bộ; quy định thẩm quyền ban hành các chính sách, chế độ về NSNN còn chồng chéo đã tạo nên sự thiếu minh bạch trong quản lý NSNN… Hệ quả là nhiều chế độ, tiêu chuẩn, định mức về NSNN chưa cụ thể, chưa đầy đủ, chưa phù hợp với tình hình thực tế (có nhiều chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan trung ương ban hành đã lạc hậu, không phù hợp với đặc điểm cụ thể của địa phương, trong khi trung ương cũng không bao quát hết mọi lĩnh vực ở các địa phương…) làm cho tính hiệu quả của phân cấp quản lý nhà nước về NSNN chưa cao và làm giảm tính kỷ luật tài khóa.

Hai là, giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền nhà nước trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cân đối NSNN còn nhiều bất cập cần được thay đổi.

Ba là, giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền nhà nước trong chu trình ngân sách là chồng chéo, thiếu tính hiệu quả. Chẳng hạn, thẩm quyền quyết định dự toán NSNN là chồng chéo, chưa tạo sự chủ động cho địa phương, cho cấp dưới. Quốc hội quyết định cả ngân sách địa phương và ở địa phương thì HĐND cấp trên quyết định cả ngân sách cấp dưới. HĐND quyết định dự toán ngân sách phải căn cứ vào dự toán ngân sách đã được cấp trên quyết định, giao. Nếu HĐND cấp dưới quyết định dự toán ngân sách không phù hợp dự toán ngân sách được cấp trên quyết định thì cấp trên có quyền yêu cầu điều chỉnh lại…

Theo pháp luật hiện hành, hệ thống ngân sách ở Việt Nam hiện nay gồm: ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã. Trong đó, ngân sách cấp xã, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp tỉnh lồng ghép vào nhau, hợp thành ngân sách địa phương trong mối quan hệ với ngân sách trung ương và ngân sách địa phương gộp với ngân sách trung ương gọi là NSNN. Quy định về tính lồng ghép trong hệ thống ngân sách đã dẫn đến sự chồng chéo về thẩm quyền ngân sách của các cấp chính quyền nhà nước, phân cấp quản lý NSNN không minh bạch, hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách và làm cho quy trình ngân sách phức tạp, kéo dài, ảnh hưởng đến chất lượng của dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước và kỷ luật tài khóa nhiều khi bị vi phạm.

Mặt khác, pháp luật hiện hành chưa có quy định về lập dự toán ngân sách hàng năm gắn với xây dựng khuôn khổ tài chính trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung hạn, đã làm kỷ luật tài khóa khó được tôn trọng một cách triệt để. Bởi tính dự báo chính xác số thu, chi ngân sách cho thời gian một năm trong dự toán là rất khó, điều này làm hạn chế tính chủ động của các cấp chính quyền và của các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực trong việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và bố trí nguồn lực ngân sách một cách hợp lý, hiệu quả và làm hạn chế tính sát thực của dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. Bởi vậy, khi điều hành ngân sách thì kỷ luật tài khóa thường bị vi phạm.

Từ thực tiễn đó, đổi mới quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay là tất yếu. Yêu cầu đặt ra là cần phải đổi mới phân cấp quản lý NSNN cùng với việc tăng cường kỷ luật tài khóa với yêu cầu đặt ra: Xác định rõ thẩm quyền về ngân sách của các cấp chính quyền nhà nước; tăng tính chủ động của chính quyền nhà nước các cấp; bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý NSNN và kỷ luật tài khóa phải được triệt để tôn trọng.

Định hướng phân cấp ngân sách và kỷ luật tài khóa

Từ những vấn đề nêu trên, chúng tôi cho rằng cần sớm hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN đi đôi với tăng cường kỷ luật tài khóa theo một số nội dung sau:

Thứ nhất, sửa đổi Hiến pháp cần quy định những nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN và kỷ luật tài khóa làm căn cứ sửa Luật NSNN

Theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi năm 2001) đã có nhiều điểm mới phù hợp. Chẳng hạn dự thảo quy định “Quốc hội quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán và phân bổ ngân sách trung ương; phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương; xem xét báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán NSNN”. Như vậy, Quốc hội chỉ quyết định dự toán và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương (không quyết định NSNN và phân bổ NSNN, phê chuẩn quyết toán NSNN), Quốc hội xem xét báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán NSNN. Quốc hội chỉ quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương; Quốc hội quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ.

Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 cũng có nhiều quy định nhằm bảo đảm cơ chế cho việc phân cấp NSNN phù hợp với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền và đã xác định về mặt nguyên tắc vị trí, chức năng của Kiểm toán Nhà nước – một trong những định chế nhằm bảo đảm kỷ luật tài khóa. Tuy nhiên, để phân cấp quản lý NSNN có hiệu quả và kỷ luật tài khóa được tôn trọng triệt để thì Hiến pháp sửa đổi cần bổ sung các quy định sau:

(i) Quy định để bảo đảm tất cả các khoản chi từ NSNN chỉ được thực hiện sau khi đã được cơ quan đại diện cho quyền lực nhân dân (Quốc hội, HĐND) quyết định;

(ii) Kiểm toán thu, chi ngân sách cần được Hiến pháp quy định để bảo đảm các báo cáo quyết toán ngân sách phải được Kiểm toán nhà nước kiểm toán trước khi trình cho cơ quan dân cử;

(iii) Hiến pháp cần quy định có tính nguyên tắc về thẩm quyền của chính quyền địa phương với ngân sách địa phương.

Thứ hai, xác định cụ thể hơn nội dung của phân cấp quản lý NSNN, trên cơ sở và phù hợp với việc đổi mới về phân cấp quản lý nhà nước nói chung

Phân cấp quản lý NSNN cần phân cấp rõ hơn về quyền lực nhà nước giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các văn bản pháp luật về NSNN; phân cấp về thẩm quyền trong việc thanh tra, giám sát, kiểm toán về NSNN; phân cấp trong việc xử lý các vi phạm pháp luật về NSNN. Phân cấp quản lý NSNN là một phần của phân cấp quản lý nhà nước nói chung, do vậy đổi mới phân cấp quản lý ngân sách phải đặt trong mối quan hệ tổng thể về đổi mới quản lý nhà nước.

Thứ ba, khắc phục tính lồng ghép của hệ thống NSNN hiện hành

Có nhiều quan điểm về hệ thống NSNN ở Việt Nam hiện nay. Trong đó có quan điểm cho rằng: nên tổ chức hệ thống NSNN bao gồm ba cấp ngân sách độc lập (cấp Trung ương, cấp tỉnh và cấp xã). Theo đó, việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách của ngân sách cấp nào thì do cấp đó quyết định. Quốc hội chỉ quyết định ngân sách trung ương và bổ sung cho ngân sách tỉnh, ngân sách xã. Ngân sách mỗi tỉnh và mỗi xã do HĐND cùng cấp quyết định. Từ yêu cầu trong quản lý NSNN và thực tiễn ở Việt Nam, phù hợp với xu hướng cải cách tài chính công trên thế giới, tôi cho rằng nên tổ chức hệ thống NSNN theo mô hình này.

Về cơ sở pháp lý, để thực hiện ngân sách các cấp độc lập thì khi sửa Luật NSNN phải trên cơ sở sửa một số điều trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sẽ phải xóa bỏ tính lồng ghép của hệ thống NSNN như trên để bảo đảm ngân sách từng cấp phải độc lập, ngân sách cấp nào do chính quyền nhà nước cấp đó quyết định, chính quyền nhà nước cấp trên không giao dự toán thu, chi cho cấp dưới. Bỏ ngân sách lồng ghép thì vấn đề phân cấp quản lý NSNN sẽ trở nên minh bạch hơn, tránh chồng chéo về thẩm quyền. Quyền hạn của từng cấp chính quyền được xác định rõ ràng hơn, đồng thời đơn giản được quy trình, rút ngắn thời gian, nâng cao chất lượng công tác lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Tính dự báo của NSNN dễ được thực hiện và vấn đề xem xét kỷ luật tài khóa được minh bạch.

Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề phức tạp, do vậy bên cạnh các quy định về nội dung phân cấp quản lý NSNN, pháp luật cần quy định chặt chẽ, minh bạch trình tự, thủ tục trong việc thực hiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN, theo hướng đơn giản hóa thủ tục, quy trình, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về ngân sách, trong đó có quy định quy trình lập, chấp hành, quyết toán NSNN.

Hiện nay, quy trình, thời hạn lập, chấp hành NSNN được thực hiện hàng năm, chưa gắn với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã gây ra sự lãng phí nguồn tài chính và sử dụng NSNN kém hiệu quả; quy định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền trong quy trình ngân sách là không rõ ràng, không bảo đảm quyền tự chủ của cấp dưới, hạn chế tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình, kỷ luật tài khóa thiếu được tôn trọng nhưng lại khó xác định trách nhiệm. Học tập kinh nghiệm của một số nước trên thế giới và qua thực hiện thí điểm việc lập, chấp hành kế hoạch tài chính trung hạn, kế hoạch chi tiêu trung hạn và quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ thì khi sửa Luật NSNN nên có quy định cụ thể vấn đề này.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 5 - 2013