Đối với Việt Nam, việc mở rộng cơ sở thuế, chống xói mòn nguồn thu, chống chuyển giá tiếp tục là các nội dung trọng tâm trong chiến lược cải cách hệ thống thuế trong thời gian tới. Việt Nam đã ký kết 80 hiệp định thuế với các quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới. Việc Việt Nam tham gia Hiệp định thuế đa phương là cần thiết và phản ánh xu thế tất yếu của quá trình hội nhập về thuế và nhu cầu cải cách hệ thống thuế của Việt Nam.

Cơ sở hình thành hiệp định thuế đa phương

Tại Hội nghị Thượng đỉnh G20 tháng 9/2013 (tại St. Petersburg), nguyên thủ các quốc gia G20 đã thông qua Dự án chống xói mòn cơ sở thuế và chuyển dịch lợi nhuận (Dự án BEPS) nhằm liên kết các nỗ lực toàn cầu chống lại các hành vi BEPS (Các hành vi BEPS là các hành vi lợi dụng sự không đồng bộ của các quy định quản lý để làm giảm số thuế phải nộp hoặc né tránh nộp thuế. Theo ước tính của OECD, mỗi năm các hành vi BEPS gây thất thoát khoảng từ 100-240 tỷ USD trên toàn cầu, tương ứng với khoảng 4-10% tổng thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp).

Các hiệp định thuế được dựa trên một tập hợp các nguyên tắc chung được thiết kế để loại bỏ việc đánh thuế hai lần có thể xảy ra trong trường hợp kinh doanh và đầu tư qua biên giới. Mạng lưới các hiệp định thuế song phương hiện hành từ những năm 1920 trở lại đây và bản mềm đầu tiên của Mẫu Hiệp định Thuế được phát triển bởi Hội Quốc Liên. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và Liên Hiệp Quốc (UN) sau đó đã cập nhật các mẫu hiệp định thuế. Nội dung của các mẫu hiệp định thuế đó được phản ánh trong hàng ngàn các thỏa thuận song phương giữa các nước và vùng lãnh thổ.

Toàn cầu hóa đã làm trầm trọng thêm tác động của những khác biệt và mâu thuẫn giữa các hệ thống thuế quốc gia khác nhau. Kết quả là, một số đặc trưng của hệ thống hiệp định thuế song phương hiện nay tạo điều kiện hành vi BEPS và cần phải được giải quyết.

Hiệp định thuế đa phương ra đời nhằm mục đích sửa đổi các hiệp định song phương hiện hành một cách đồng bộ và hiệu quả để thực hiện các biện pháp liên quan đến hiệp định được phát triển trong quá trình thực hiện Dự án BEPS mà không phải đàm phán lại từng hiệp định riêng rẽ trong số hơn 3.000 hiệp định. Hiệp định thuế đa phương đưa ra cách tiếp cận mới và hiệu quả đối với quy định về thuế quốc tế, phản ánh sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế toàn cầu và sự cần thiết phải thích ứng nhanh với quá trình phát triển này.

Các nội dung trong hiệp định thuế đa phương được xây dựng dựa trên cơ sở các khuyến nghị của Dự án BEPS nhằm ngăn ngừa việc tránh thuế của các công ty đa quốc gia. Ngày 27/6/2017, tại Paris, Pháp, hơn 68 nước và vùng lãnh thổ đã ký kết Hiệp định thuế đa phương. Tính đến tháng 7/2020, đã có 94 nước và vùng lãnh thổ tham gia Hiệp định thuế đa phương.

Các nội dung chính của Hiệp định thuế đa phương

Hiệp định thuế đa phương thể hiện nỗ lực chung của cộng đồng quốc tế nhằm giải quyết vấn đề toàn cầu về xói mòn cơ sở thuế và chuyển lợi nhuận. Đây là một hiệp định đa phương đầu tiên duy nhất sửa đổi các hiệp định thuế. Với việc sửa đổi đồng bộ hàng loạt các hiệp định thuế, Hiệp định thuế đa phương sẽ giúp giảm đáng kể chi phí và thời gian đàm phán.

Cấu trúc của Hiệp định thuế đa phương gồm 7 Phần và 39 điều khoản gồm: Phạm vi áp dụng và giải thích thuật ngữ; Chống tránh thuế qua các công cụ tài chính; Quy định đối với vấn đề lạm dụng hiệp định; Quy định chống việc tránh hình thành cơ sở thường trú; Nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hiệp định; Trọng tài; Các điều khoản cuối.

Nghiên cứu về mối quan hệ giữa Hiệp định thuế đa phương và các hiệp định thuế song phương cho thấy, Hiệp định thuế đa phương đã sử dụng một số phương pháp xử lý để giải quyết mối quan hệ giữa hiệp định thuế đa phương và hệ thống các hiệp định thuế song phương. Các phương thức mà Hiệp định thuế đa phương cho phép các quốc gia thành viên có một không gian linh hoạt lựa chọn khi gia nhập hiệp định như sau:

Thứ nhất, mặc dù, Hiệp định thuế đa phương có mục tiêu là sửa đổi tất cả các hiệp định thuế song phương hiện tại, tuy nhiên Hiệp định thuế đa phương chỉ áp dụng cho các hiệp định thuế song phương được áp dụng, theo đó một danh sách các hiệp định được thông qua bởi các cơ quan có thẩm quyền. Một quốc gia ký kết có thể lựa chọn loại trừ một hiệp định cụ thể khỏi phạm vi của hiệp định thuế song phương được áp dụng nếu hiệp định đó đã được đàm phán lại để thực hiện các kết quả của BEPS, hoặc hiện đang được đàm phán với mục đích thực hiện các kết quả đó trong các thiệp định đàm phán lại.

Thứ hai, các quốc gia có thể sử dụng các quy định “bảo lưu” để lựa chọn không tham gia toàn bộ hoặc một phần của quy định mà không vi phạm các tiêu chuẩn tối thiểu của BEPS. Những quy định bảo lưu này không áp dụng giữa quốc gia bảo lưu và tất cả các quốc gia còn lại tham gia Hiệp định thuế đa phương, và quốc gia bảo lưu không bắt buộc phải sửa đổi hiệp định thuế song phương bởi điều khoản bảo lưu tại Hiệp định thuế đa phương.

Thứ ba, các quốc gia có thể sử dụng quy định bảo lưu để chọn không tham gia toàn bộ hoặc một phần của quy định tại Hiệp định thuế đa phương với mục đích duy trì điều khoản hiện tại của Hiệp định thuế song phương. Những quy định bảo lưu này sẽ áp dụng giữa quốc gia bảo lưu và tất cả các quốc gia còn lại trong Hiệp định thuế đa phương.

Thứ tư, nhiều điều khoản thay thế hoặc tùy chọn giải quyết một vấn đề BEPS cụ thể được cung cấp trong Hiệp định thuế đa phương sẽ chỉ áp dụng nếu tất cả quốc gia ký kết khi các quốc gia này khẳng định và thông báo lựa chọn áp dụng chúng. Các quốc gia có thể tự do trong việc bổ sung quy định chính của Hiệp định thuế đa phương vào trong hiệp định thuế song phương được áp dụng.

Thứ năm, Hiệp định thuế đa phương cung cấp tính linh hoạt với mức độ cao trong điều khoản liên quan đến tiêu chuẩn tối thiểu của BEPS. Khi một tiêu chuẩn tối thiểu có thể được thỏa mãn trong nhiều cách khác nhau, quốc gia ký kết có thể áp dụng những phương pháp riêng. Trong trường hợp có xung đột hoặc tranh chấp nảy sinh từ việc áp dụng các phương pháp khác nhau đó giữa các nhà chức trách có thẩm quyền, những xung đột được giải quyết một cách thân thiện bằng một giải pháp thỏa đáng lẫn nhau phù hợp với các tiêu chuẩn tối thiểu.

Thứ sáu, mặc dù Hiệp định thuế đa phương cung cấp một cơ chế giải quyết thông qua trọng tài bắt buộc, các quốc gia vẫn được quyền linh hoạt trong việc lựa chọn nguyên tắc trọng tài.

Như vậy, để đảm bảo tối đa các quốc gia thống nhất thực hiện mục tiêu của Dự án BEPS, Hiệp định thuế đa phương đã đưa vào những điều khoản mang tính linh hoạt, cho phép các quốc gia có chiến lược phát triển kinh tế, lợi ích kinh tế và chính sách thuế khác nhau cùng tham gia. Nếu Hiệp định thuế đa phương không đưa ra sự linh hoạt này, các quốc gia sẽ tiếp tục ký kết và duy trì các hiệp định thuế song phương như trước đây và điều đó không tạo sự chung tay, hợp sức giữa các quốc gia trên thế giới trong việc giảm xói mòn thuế, tránh thuế và trốn nghĩa vụ nộp thuế trên phương diện toàn cầu.

Kinh nghiệm triển khai tại một số quốc gia

Tại châu Á, Indonesia, Malaysia, Trung Quốc, Hàn Quốc là những quốc gia đã tham gia tích cực vào quá trình xây dựng chính sách và các điều khoản thực thi của Hiệp định thuế đa phương. Đặc biệt, mặc dù ở trình độ phát triển khác nhau, song các nước này có một số điểm tương đồng với Việt Nam (cùng là nước nhận đầu tư) và tích cực tham gia sáng kiến quốc tế quan trọng như Dự án BEPS. Các quốc gia này đều đưa toàn bộ các hiệp định thuế song phương hiện hành vào đối tượng điều chỉnh của Hiệp định thuế đa phương, đồng thời cũng đã có một số điều chỉnh chính sách trong nước đối với việc tham gia hiệp định thuế đa phương.

Từ thực tiễn một số bài học rút ra gồm:

(i) Cân nhắc tham gia vào Hiệp định thuế đa phương là một quyết định quan trọng đối với mỗi quốc gia. Một quốc gia có thể lựa chọn tham gia Hiệp định thuế đa phương hoặc chọn đàm phán song phương các hiệp định thuế để kết hợp các tiêu chuẩn tối thiểu BEPS và các điều khoản khác nhằm chống lại việc lạm dụng hiệp định thuế.

(ii) Các nước đang phát triển với hệ thống chính sách thuế chưa hoàn thiện cũng cần cân nhắc thận trọng các nội dung mới bổ sung của Hiệp định thuế đa phương nhằm đảm bảo các nội dung mới đưa vào phù hợp với hoàn cảnh của mỗi nước cũng như phù hợp với các hiệp định thuế song phương mà nước này dự kiến sẽ đưa vào danh mục thực hiện Hiệp định thuế đa phương;

(iii) Việt Nam là quốc gia đang phát triển, có nền kinh tế phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu và đầu tư nước ngoài. Cho đến nay, Việt Nam đã ký 80 hiệp định song phương về tránh đánh thuế hai lần với các quốc gia đối tác. Các hiệp định này là nền tảng pháp lý quan trọng để triển khai các hoạt động đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, đảm bảo chủ quyền quốc gia, trong đó có quyền đánh thuế đối với các hoạt động sản xuất kinh doanh của các nhà đầu tư nước ngoài, đồng thời tuân thủ theo các thông lệ về thuế quốc tế. Trên cơ sở các bài học kinh nghiệm của các quốc gia đã tham gia Hiệp định thuế đa phương, và tuân thủ các nguyên tắc định hướng nêu trên, Việt Nam có thể cân nhắc những lựa chọn cho từng điều khoản cụ thể của Hiệp định thuế đa phương phù hợp với các mục tiêu của mình.

Vấn đề đặt ra đối với Việt Nam

Tại Hội nghị toàn thể của Diễn đàn hợp tác thực hiện Dự án BEPS tại Noordvijk, Hà Lan ngày 22/6/2017, được sự phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ, Việt Nam đã chính thức trở thành thành viên thứ 100 của Diễn đàn. Đây là bước đi quan trọng để Việt Nam tham gia thực hiện các hành động trong Dự án BEPS.

Đối với Việt Nam, việc mở rộng cơ sở thuế, chống xói mòn nguồn thu, chống chuyển giá tiếp tục là các nội dung trọng tâm trong chiến lược cải cách hệ thống thuế trong thời gian tới. Việt Nam đã ký kết 80 hiệp định thuế với các quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới. Các hiệp định này một mặt để tránh việc đánh thuế hai lần đối với một khoản thu nhập giữa các quốc gia, bên cạnh đó các hiệp định thuế còn ngăn ngừa việc trốn lậu thuế. Chính sách pháp luật về thuế của Việt Nam đến nay về cơ bản đã thể chế hóa các nội dung của Hiệp định thuế như: định nghĩa cơ sở thường trú, đối tượng cư trú; các khoản thu nhập... Đồng thời các chính sách pháp luật cũng tăng cường việc trốn, tránh thuế của các tổ chức, cá nhân.

Tuy nhiên, những đổi mới gần đây trong các diễn đàn thuế quốc tế, việc cập nhật mẫu hiệp định thuế theo OECD và UN, việc hình thành hiệp định thuế đa phương và các cam kết trong diễn đàn BEPS đã đặt ra những yêu cầu đòi hỏi phải cập nhật lại các hiệp định thuế hiện hành của Việt Nam. Như vậy, việc Việt Nam tham gia Hiệp định thuế đa phương là cần thiết và phản ánh xu thế tất yếu của quá trình hội nhập về thuế và nhu cầu cải cách hệ thống thuế của Việt Nam tới 2030.

Nội dung tham gia hiệp định thuế đa phương của Việt Nam cần được xây dựng trên cơ sở nguyên tắc đảm bảo lợi ích quốc gia, thực hiện các tiêu chuẩn tối thiểu của hành động BEPS và cần phù hợp với trình độ phát triển trong nước.

Tham gia Hiệp định thuế đa phương sẽ đặt ra một số thuận lợi và thách thức nhất định đối với Việt Nam như về xung đột ngôn ngữ và tính nhất quán trong hiệp định, việc hiểu và áp dụng hiệp định, sự tương tác giữa Hiệp định thuế đa phương và các hiệp định thuế song phương của Việt Nam, về đàm phán và phê chuẩn hiệp định, về độ phức tạp trong thực thi hiệp định, năng lực hành chính. Tất cả các yếu tố này cần được cân nhắc kỹ lưỡng trong quá trình xây dựng phương án tham gia và quá trình nội luật hóa cam kết quốc tế tại Hiệp định thuế đa phương.

Để đảm bảo lộ trình và bước đi phù hợp với điều kiện của Việt Nam, cần thiết phải xây dựng Kế hoạch tham gia Hiệp định thuế đa phương, cụ thể:

- Trong giai đoạn phê chuẩn Hiệp định (giai đoạn 2020-2021), cần rà soát các quy định của Hiệp định thuế đa phương và lựa chọn các phương án tham gia phù hợp. Theo đó, việc thu thập thông tin thực tế triển khai các Hiệp định thuế của Việt Nam cũng như kinh nghiệm các nước tham gia Hiệp định thuế đa phương là rất quan trọng để củng cố các lập luận khi xây dựng phương án lựa chọn. Đồng thời, rà soát 76/80 Hiệp định thuế song phương đã có hiệu lực với Việt Nam cũng như các nước đã tham gia Hiệp định thuế đa phương để xác định và làm rõ phạm vi Hiệp định.

Bên cạnh đó, việc ký kết và tham gia Hiệp định thuế đa phương sẽ trở thành 01 điều ước quốc tế đối với Việt Nam do làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của Việt Nam theo pháp luật quốc tế. Do vậy, cần xây dựng dự thảo văn bản hướng dẫn của Chính phủ về việc thực hiện Hiệp định thuế đa phương đối với những nội dung cam kết của Việt Nam như quy định về tránh hình thành cơ sở thường trú, định nghĩa về đối tượng có quan hệ liên kết, quy định về giải quyết tranh chấp liên quan đến Hiệp định; và tăng cường công tác tuyên truyền hướng dẫn áp dụng Hiệp định thuế đa phương để hỗ trợ cơ quan thuế cũng như người nộp thuế thuận tiện trong việc áp dụng Hiệp định tránh đánh thuế 2 lần.

- Trong trung hạn (giai đoạn 2022-2023), cần nghiên cứu bổ sung cơ chế trọng tài để giải quyết các tranh chấp về việc áp dụng các quy định của Hiệp định thuế; Tiếp tục đánh giá những nội dung bảo lưu của Việt Nam trong Hiệp định thuế đa phương để đề xuất, kiến nghị thực hiện khi điều kiện về nhân lực và trình độ quản lý cho phép. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu sửa đổi Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp phù hợp với khuyến nghị của Dự án BEPS về ưu đãi thuế theo hướng hạn chế những thông lệ thuế có hại đến cơ sở thuế, nguyên tắc xác định cơ sở thường trú theo pháp luật Việt Nam, đối tượng có quan hệ liên kết…

Để đảm bảo thực hiện tốt các cam kết của Việt Nam trong Hiệp định thuế đa phương cũng như giải quyết kịp thời những khó khăn, vướng mắc phát sinh, Việt Nam cần chuẩn bị một số điều kiện để thực hiện, cụ thể như sau:

- Thành lập Ban chỉ đạo ở cấp Chính phủ nhằm tăng cường cam kết của Chính phủ Việt Nam đối với việc thực hiện Hiệp định thuế đa phương.

- Tăng cường hoạt động đào tạo nâng cao năng lực cho các cơ quan thuế trong quá trình thực hiện Hiệp định thuế song phương và đa phương; tăng cường công tác tuyên truyền, nâng cao nhận thức cộng đồng doanh nghiệp về pháp luật thuế của Việt Nam, tạo sự đồng thuận trong việc triển khai các hành động chống gian lận thuế thông qua xói mòn cơ sở thuế và chuyển dịch lợi nhuận.

- Đa dạng hoá nguồn lực để triển khai có hiệu quả Hiệp định thuế đa phương bao gồm các nguồn lực từ ngân sách nhà nước, các tổ chức, hiệp hội, doanh nghiệp và các đối tác quốc tế, bao gồm cả nguồn lực tài chính và nguồn lực về hỗ trợ kỹ thuật.

- Xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia người nộp thuế và kết nối với các cơ quan liên quan, liên kết với các cơ sở dữ liệu thông tin quốc gia khác nhằm tạo nền tảng thông tin cơ bản phục vụ công tác theo dõi, giám sát và phát hiện các hành vi gian lận thuế nói chung, tránh hình thành cơ sở thường trú.

- Bổ sung thẩm quyền điều tra cho cơ quan thuế đối với các hành vi trốn lậu thuế, đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới về chống gian lận thuế.

- Đẩy mạnh cải cách, ứng dụng công nghệ thông tin, triển khai diện rộng ứng dụng hỗ trợ kê khai thuế... Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính thuế, rà soát đơn giản hoá các thủ tục hành chính để đáp ứng dịch vụ công trực tuyến cấp độ 3,4.

- Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra thuế theo phương pháp quản lý rủi ro, kết hợp giũa kinh nghiệm thực tiễn với việc áp dụng ứng dụng công nghệ thông tin và bộ tiêu chí đánh giá rủi ro, rà soát các doanh nghiệp có rủi ro cao về thuế.

- Tích cực triển khai các hoạt động hợp tác về thuế với cơ quan thuế các nước và tổ chức quốc tế, nhằm nâng cao kiến thức, kinh nghiệm cho cán bộ thuế, phục vụ tiến trình cải cách, hiện đại hoá hệ thống thuế.

- Triển khai tốt các nội dung trong chương trình BEPS; tham gia Diễn đàn toàn cầu về minh bạch và trao đổi thông tin về thuế (Global Forum) tiến tới tham gia Hiệp định đa phương về Hỗ trợ hành chính thuế (MAC) để thực hiện cơ chế trao đổi thông tin tự động theo tiêu chuẩn báo cáo chung và cơ chế trao đổi báo cáo lợi nhuận liên quốc gia.

Tài liệu tham khảo:

1. OECD (2018), MLI Explanatory Statement;

2. Broekhuijsen, D.M (2017), A multilateral tax treaty: designing an instrument to modernise international tax law;

3. Annet Wanyana Oguttu (2018), Should Developing Countries Sign the OECD Multilateral Instrument to Address Treaty Related Base Erosion and Profit Shifting Measures;

4. OECD (2014), Developing a Multilateral Instrument to Modify Bilateral Tax Treaties – Action 15: Deliverable.