Lĩnh vực tiền tệ ngân hàng là một trong những lĩnh vực có độ nhạy cảm cao nhất, chịu nhiều tác động trực tiếp, gián tiếp từ những khó khăn nội tại của nền kinh tế cũng như những tác động bên ngoài, do vậy ổn định tiền tệ, ổn định hệ thống ngân hàng được xem như là nội dung chủ chốt quan trọng, chính yếu trong ổn định hệ thống tài chính. Trong công cuộc ổn định tài chính, các quốc gia đều nhận thấy vai trò quan trọng của ngân hàng Trung ương (NHTW). Bởi vì NHTW có sự tập trung và am hiểu thị trường tài chính, các định chế và cơ sở hạ tầng – là những vấn đề chính yếu để thực hiện “chính sách an toàn vĩ mô” nhằm ổn định tài chính.

Ổn định tài chính

Mặc dù ổn định tài chính đã được đề cập rất nhiều, nhưng đến nay vẫn chưa có sự chuẩn hóa chính thức về khái niệm, mục tiêu, bộ công cụ chính sách an toàn vĩ mô giữa các quốc gia hay các tổ chức quốc tế. Tuy nhiên, tất cả đều có chung một nhận định, chính sách an toàn vĩ mô có vai trò hết sức quan trọng đối với ổn định tài chính.

Tuy vậy, có thể thống nhất quan điểm về nội hàm của thuật ngữ này như sau: Ổn định tài chính là “một trạng thái trong đó hệ thống tài chính gồm các trung gian tài chính, thị trường và hạ tầng tài chính có khả năng chống đỡ được các cú sốc và những rủi ro do sự mất cân đối tài chính gây ra từ đó làm giảm bớt khả năng sụp đổ của các trung gian tài chính vốn có tác động tiêu cực đối với việc phân bổ tiết kiệm và đầu tư” (Ngân hàng Trung ương Châu Âu).

Ổn định tài chính gồm nhiều thành tố, nhưng quan trọng nhất là ổn định hoạt động của các trung gian tài chính, hạ tầng tài chính (hệ thống thanh toán và hệ thống thông tin tín dụng) và thị trường tài chính. Sự mất ổn định tài chính sẽ tác động đến môi trường kinh tế vĩ mô, các hoạt động kinh tế, ổn định giá trị đồng tiền và quá trình truyền tải chính sách tiền tệ.

Lựa chọn mô hình thể chế và vai trò của NHTW

Trong quá trình thực thi các chính sách an toàn vĩ mô nhằm ổn định hệ thống tài chính, vấn đề then chốt đặt ra là việc lựa chọn mô hình thể chế, trong đó xác định rõ vai trò và tầm ảnh hưởng của NHTW. Việc này có tác động rất lớn đến hiệu quả thực thi các chính sách ổn định tài chính.

Hiện nay, trên thế giới có 3 mô hình thể chế liên quan:

- Hợp nhất hoàn toàn: chính sách an toàn vĩ mô do NHTW chịu trách nhiệm thực thi, đang được áp dụng ở các nước như Cezch, Ireland và Singapore.

- Hợp nhất một phần: chính sách an toàn vĩ mô được thực hiện bởi Ủy ban liên quan đến NHTW hoặc một Ủy ban độc lập, được áp dụng ở Malaysia, Romania, Thailand, Mỹ, Bỉ, Hà Lan, Serbia.

- Phân tán: chính sách an toàn vĩ mô được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau, được áp dụng ở Canada, Mexico, Thụy Sỹ, Peru.

Việc lựa chọn mô hình phụ thuộc vào đặc thù riêng, mục tiêu trong từng giai đoạn của từng nước, tuy nhiên trong phần lớn các mô hình tổ chức hệ thống giám sát tài chính hiện nay, NHTW là cơ quan có chức năng chủ đạo trong việc thực hiện chức năng ổn định tài chính vì các lý do sau:

(i) Sự mất ổn định tài chính tác động đến môi trường kinh tế vĩ mô, đến các hoạt động kinh tế, ổn định giá và quá trình truyền tải chính sách tiền tệ;

(ii) NHTW là nơi cung cấp thanh khoản cơ bản nhất trong nền kinh tế và sự cung cấp thanh khoản phù hợp rất quan trọng đối với ổn định tài chính;

(iii) Việc thực thi chính sách tiền tệ giúp NHTW có sự tập trung và am hiểu thị trường tài chính, các định chế và cơ sở hạ tầng cần thiết để thực hiện “chính sách an toàn vĩ mô” để ổn định tài chính;

Trên thực tế, các thể chế có một vai trò và quyền hạn nhất định đối với chính sách ban hành. Đối với chính sách giám sát an toàn vĩ mô, chỉ số về vai trò và quyền hạn của NHTW các nước được đánh giá theo 4 thang bậc khác nhau. Theo đó an toàn vĩ mô (MaPP) càng cao thì chứng tỏ NHTW được trao quyền và trách nhiệm cao hơn trong việc đảm bảo an toàn vĩ mô của toàn hệ thống.

Tại Việt Nam, cho đến nay, hệ thống ngân hàng vẫn đóng vai trò cốt lõi trong hệ thống tài chính với tổng quy mô tín dụng của hệ thống ngân hàng chiếm trên 80% tổng vốn cung ứng ra nền kinh tế hàng năm. Do đó, tính ổn định của hệ thống ngân hàng sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo ổn định khu vực tài chính. Với vai trò quan trọng đó, ngày 11/11/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 156/2013/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), trong đó quyết định thành lập Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính có chức năng tham mưu, giúp Thống đốc NHNN trong hoạt động, phân tích, đánh giá, thực thi chính sách an toàn vĩ mô của hệ thống tài chính và biện pháp phòng ngừa rủi ro có tính hệ thống của hệ thống tài chính Việt Nam. Việc thành lập Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính như vậy là phù hợp và đã cho thấy mối quan tâm to lớn của Chính phủ Việt Nam đối với vấn đề ổn định khu vực ngân hàng nói riêng và khu vực tài chính chung, đồng thời, đặt nền móng cơ bản để gia tăng sự phát triển ổn định, bền vững cho khu vực tài chính trong nước là một trong những nhân tố quan trọng để phát triển kinh tế bền vững. Mặt khác, thiết lập một đơn vị nghiên cứu, phân tích, đánh giá tình hình ổn định khu vực tài chính ở Việt Nam như vậy được xem như một bước tiến quan trọng trong việc hoạch định cho mình một chính sách vĩ mô để ngăn ngừa, phòng chống khủng hoảng có thể từ nội tại nền kinh tế cũng như những tác động từ bên ngoài.

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam với ổn định tài chính và ổn định kinh tế vĩ mô

Thực tế của Việt Nam cũng là một minh chứng tốt về tầm quan trọng của ổn định khu vực tài chính đối với sự phát triển kinh tế. Với một hệ thống tài chính phát triển còn ở trình độ thấp, phụ thuộc chủ yếu vào khu vực ngân hàng, những sự ổn định của hệ thống ngân hàng đặc biệt là trong giai đoạn 3 năm trở lại đây đã cho thấy vai trò đóng góp quan trọng cho việc duy trì ổn định tài chính và ổn định kinh tế vĩ mô, góp phần thúc đẩy tăng trưởng.

Chính sách tiền tệ đã được điều hành một cách linh hoạt và mềm dẻo với mục tiêu chủ đạo là duy trì lạm phát thấp và ổn định, từ đó đóng góp quan trọng để kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô. Từ năm 2011 đến nay, NHNN đã luôn kiên định theo mục tiêu là ưu tiên kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế hợp lý, đồng thời chú trọng đảm bảo an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng. Nhờ đó, lạm phát đã dần được kiểm soát ở mức thấp hơn so với giai đoạn trước. Với mức lạm phát thực tế là 6,81% của năm 2012 và 6,04% trong năm 2013, có thể nói, đây là hai năm đầu tiên trong vòng nhiều năm qua mức lạm phát thực tế sát với mức lạm phát mục tiêu do Quốc hội đề ra. Trong bối cảnh kinh tế khó khăn, tăng trưởng thấp, sản xuất bị thu hẹp do những ảnh hưởng từ khủng hoảng kinh tế tài chính toàn cầu và quá trình tái cơ cấu mới đang được triển khai, thì việc lạm phát được kiểm soát ở mức thấp đã đóng vai trò quan trọng để duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, gia tăng niềm tin vào nền kinh tế, thúc đẩy mở rộng sản xuất kinh doanh.

Tỷ giá cũng được xem là một trong những thành công trong điều hành chính sách của NHNN trong thời gian qua với thông điệp rõ ràng ngay từ đầu là điều hành linh hoạt nhưng theo xu hướng ổn định để góp phần kiểm soát lạm phát, khuyến khích xuất khẩu, kiểm soát nhập khẩu, đồng thời tăng được dự trữ ngoại hối. Thực tế cho thấy, dự trữ ngoại hối tăng lên rất nhiều, đến nay đã đạt mức kỷ lục là 35 tỷ USD. Thị trường vàng cũng từng bước được sắp xếp và đổi mới căn bản, đã loại bỏ được rủi ro liên quan đến vàng và cơ bản chấm dứt tình trạng “vàng hóa”, qua đó góp phần ngăn chặn được ảnh hưởng của biến động giá vàng đến tỷ giá, thị trường ngoại hối và ổn định kinh tế vĩ mô. Việc kiểm soát được giá vàng và thị trường vàng là một bước tiến đáng kể của NHNN để kiểm soát được ổn định hệ thống tài chính. Rủi ro liên quan đến kinh doanh vàng của các tổ chức tín dụng (TCTD) về cơ bản đã được xóa bỏ. Tâm lý muốn găm giữ và hoạt động đầu cơ vàng trong dân chúng đã giảm rõ rệt. Nguồn vốn thay vì tập trung lưu trữ dưới hình thái vàng thì đã được huy động vào sản xuất kinh doanh thúc đẩy phát triển nền kinh tế thực.

Thị trường tín dụng được duy trì ổn định và từng bước được điều tiết về mức tăng trưởng hợp lý đã góp phần quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế phù hợp trong giai đoạn khó khăn. Trong năm 2013, trước tình hình lạm phát hạ nhiệt và duy trì ổn định, NHNN đã thực thi chính sách tiền tệ nới lỏng có kiểm soát bằng việc tiếp tục giảm thêm 2% các mức lãi suất điều hành chủ chốt, đưa mặt bằng lãi suất về xấp xỉ mức lạm phát được kỳ vọng trong năm (7%). Kỳ vọng lạm phát giảm nhanh và thanh khoản giữ ổn định đã giúp cho mặt bằng lãi suất cho vay trong nền kinh tế 2013 đã tiếp tục được giảm xuống. So với thời điểm cuối năm 2012, lãi suất cho vay giảm từ 2,5% - 3,5% đối với kỳ hạn ngắn, từ 4% - 4,5% đối với trung và dài hạn. Giống như năm 2012, tăng trưởng tín dụng 2013 chậm trong nửa đầu năm nhưng đã có những cải thiện rõ rệt vào những tháng cuối năm. Bên cạnh đó, nhiều chính sách hỗ trợ doanh nghiệp tiếp cận vốn ngân hàng cũng đã được thực thi, đóng vai trò quan trọng để hỗ trợ các doanh nghiệp tiếp cận nguồn vốn, vượt qua giai đoạn khó khăn của nền kinh tế, nhờ đó, từng bước phục hồi sản xuất.

Quá trình tái cấu trúc hệ thống các TCTD đã được tiến hành một cách căn bản, triệt để, toàn diện và thận trọng với những lộ trình thích hợp, từng bước củng cố và nâng cao tính an toàn, hiệu quả của các tổ chức tài chính, đảm bảo quá trình tái cơ cấu không ảnh hưởng đến lợi ích của người gửi tiền và các bên liên quan, không gây ra đổ vỡ ngoài tầm kiểm soát của Nhà nước, hạn chế tổn thất và chi phí của ngân sách nhà nước. Tình hình thanh khoản của hệ thống ngân hàng được đảm bảo biểu hiện ở mặt bằng lãi suất liên ngân hàng tiếp tục ổn định, hoạt động điều hành linh hoạt. Những biến động lãi suất tuy có xuất hiện nhưng chỉ mang tính ngắn hạn, tạm thời và thường tập trung tại các kỳ hạn ngắn 1 tháng trở xuống. Quá trình tái cấu trúc hệ thống các TCTD diễn ra một cách thuận lợi, êm thấm như vậy đã qua đó góp phần từng bước tăng cường tính hiệu quả, an toàn và bền vững của hệ thống ngân hàng, nhờ đó, niềm tin vào hệ thống ngân hàng được củng cố, góp phần giữ vững niềm tin vào hệ thống tài chính.

Như vậy có thể thấy, trước những tác động bất lợi từ nền kinh tế thế giới, cùng những khó khăn, thách thức từ nội tại nền kinh tế thời gian qua, hệ thống ngân hàng vẫn duy trì được sự ổn định đã giúp cho chức năng huy động và phân bổ các nguồn lực kinh tế được đảm bảo, duy trì cung ứng vốn phục vụ cho tăng trưởng kinh tế, đảm bảo thông suốt cho quá trình lưu thông tiền tệ, phục vụ sản xuất kinh doanh. Để có được kết quả đó, phương thức điều hành của NHNN đã có sự chuyển đổi rõ nét trong giai đoạn vừa qua với tính chủ động trong kiểm soát và dẫn dắt thị trường ngày càng gia tăng. Sự chủ động trong điều hành chính sách tiền tệ bước đầu đã được thể hiện thông qua sự kiên định đối với mục tiêu kiểm soát lạm phát, chủ động và linh hoạt trong sử dụng các công cụ, trung hòa hóa thành công các dòng tiền tệ, tạo điều kiện để giữ thế chủ động trong việc kiểm soát khối lượng tiền, đảm bảo thanh khoản và thực thi hiệu quả chính sách lãi suất trên toàn hệ thống. Đối với mục tiêu đảm bảo an toàn hệ thống, NHNN đã nỗ lực đưa ra các hành lang an toàn cho các TCTD, bước đầu thực hiện giám sát từ xa, tăng cường tính chủ động trong kiểm soát rủi ro hệ thống và cảnh báo sớm. Với tính chủ động tăng lên như vậy, khả năng điều hành và duy trì ổn định hệ thống ngân hàng của NHNN rõ ràng đã tăng lên một bước và có sự chuyển biến về chất.

Một số vấn đề ổn định tài chính tại Việt Nam

Nền tảng cho ổn định tiền tệ - tài chính của Việt Nam vẫn thiếu vững chắc với hàng loạt các vấn đề đang tồn tại và những “nút thắt” khó giải quyết như:

(i) Kinh tế vĩ mô chưa thật ổn định, nợ công tăng nhanh và ở mức khá cao;

(ii) Thể chế kinh tế thị trường chưa hoàn thiện;

(iii) Khu vực tài chính phát triển còn mất cân đối, nền kinh tế chủ yếu dựa vào nguồn vốn tín dụng ngân hàng, thị trường trái phiếu doanh nghiệp chưa phát triển;

(iv) Năng lực và trình độ quản trị của đa số doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế thực ở mức thấp; Mức độ rủi ro trong kinh doanh của các doanh nghiệp ở mức cao do tỷ lệ sử dụng đòn bẩy tài chính cao1.

(v) Hiệu quả sử dụng vốn ở khu vực tài chính công và ở khu vực tư nhân đều rất thấp, đặc biệt là khu vực DNNN.

Đối với hệ thống tài chính: có sự phát triển nhanh chóng, phức tạp cả về quy mô lẫn cấu trúc, với các hoạt động tài chính đan xen giữa các khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và trong môi trường kinh tế vĩ mô nhiều biến động.

Điều đó dẫn đến cơ quan giám sát tài chính hiện hành hoặc không nhận diện được hoặc không đủ thẩm quyền để kiểm soát hoặc chưa nằm trong đối tượng điều chỉnh của pháp luật hiện hành, do đó làm hạn chế hiệu quả của công tác thanh tra, giám sát của Nhà nước. Điều này đã tiềm ẩn các rủi ro chéo giữa khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm và các rủi ro mang tính hệ thống từ sự bất ổn của môi trường kinh tế vĩ mô cũng như từ các cú sốc bên ngoài.

Đối với hệ thống giám sát tài chính: chủ yếu tập trung vào công tác giám sát an toàn vi mô trên cơ sở giám sát tuân thủ hơn là giám sát dựa trên rủi ro. Vì vậy, hệ thống giám sát tài chính đi theo mô hình giám sát phân tán truyền thống với sự tách biệt của ba khu vực ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Dẫn đến một số vấn đề như: (i) hạn chế trong phối hợp giữa các chủ thể giám sát và các kênh giám sát; (ii) nhược điểm của hệ thống pháp lý về giám sát thị trường tài chính; (iii) bất cập trong năng lực giám sát chuyên ngành; (iv) bất cập về thông tin giám sát và công bố thông tin tài chính...

Bên cạnh đó, các chính sách, khuôn khổ, các công cụ phục vụ cho giám sát an toàn vĩ mô thị trường tài chính Việt Nam chưa hoàn thiện, khuôn khổ pháp lý cho chính sách an toàn vĩ mô chưa có, hệ thống chỉ tiêu giám sát an toàn vĩ mô mới chỉ đang trong giai đoạn nghiên cứu triển khai.

Nhìn từ các quốc gia trên thế giới và thực trạng nền kinh tế, Việt Nam rất cần một khuôn khổ chính sách và một thể chế hữu hiệu để duy trì, đảm bảo ổn định tiền tệ - tài chính, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Kinh nghiệm quốc tế, cũng như thực tế cấu trúc hệ thống tài chính – ngân hàng chỉ rõ về mặt thể chế, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nên đóng vai trò quan trọng, là đầu mối trong giám sát an toàn vĩ mô nhằm duy trì ổn định tài chính đồng thời nhấn mạnh sự phối hợp chính sách và phối hợp hành động giữa các cơ quan trong mạng an toàn tài chính.

Một số giải pháp và khuyến nghị

Những khó khăn, vướng mắc trên đã đặt ra những áp lực lớn đối với NHNN trong việc thực hiện tốt vai trò và nhiệm vụ mà Chính phủ giao phó. Theo đó, trong thời gian tới, để hoàn thành tốt vai trò của mình, NHNN sẽ phải tập trung vào những giải pháp sau:

* NHNN nên tập trung vào lĩnh vực cụ thể, có thứ tự ưu tiên, tránh dàn trải vì đó là điều rất quan trọng trong việc sử dụng các nguồn lực để thực hiện hiệu quả chính sách ổn định hệ thống tiền tệ - tài chính.

* NHNN cần phân rõ chức năng, nhiệm vụ giữa Vụ Ổn định tiền tệ-tài chính (giám sát an toàn vĩ mô) với Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng (giám sát an toàn vi mô) và các bộ phận liên quan.

* NHNN cần kiên định lập trường điều hành chính sách tiền tệ chặt chẽ, thận trọng và linh hoạt để đạt được mục tiêu xuyên suốt đó là ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát ở mức thấp (xoay quanh 7%/năm), tạo điều kiện duy trì lãi suất thấp hỗ trợ tăng trưởng kinh tế.

* Tăng cường chuẩn mực an toàn trong hoạt động cho từng tổ chức tín dụng và cả hệ thống các TCTD gắn với tái cơ cấu hệ thống các tổ chức tín dụng; Tăng cường quyền lực và hoàn thiện cơ chế hoạt động cho VAMC để tăng cường năng lực, hiệu quả và tiến độ của xử lý nợ xấu ngân hàng.

* Tăng cường công tác thông tin, tuyên truyền về cơ chế, chính sách thuộc lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng đến mọi đối tượng trong xã hội để định hướng thị trường và tạo sự đồng thuận cao trong xã hội góp phần đưa cơ chế, chính sách nhanh chóng đi vào cuộc sống, có hiệu quả tích cực hơn trong điều hành nền kinh tế.

Tài liệu tham khảo:

1. Tài liệu hội thảo khoa học cấp Ngành: “Vai trò của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đối với sự ổn định của hệ thống tài chính” do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam tổ chức tại Hà Nội, tháng 5/2014.

*¹ Các nghiên cứu trong năm 2012 đối với các doanh nghiệp niêm yết cho thấy, tỷ lệ này khoảng 1,53 đến hơn 2 lần và là tỷ lệ cao so với nhiều nền kinh tế khác, kể cả phát triển lẫn mới nổi: ở Mỹ là 1,2 lần, Trung Quốc là 1,06 lần.