Bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính ở nước ta
Trong xu thế toàn cầu hóa hiện nay, quyền con người, quyền công dân không chỉ là quan tâm nội bộ của mỗi quốc gia mà đã trở thành vấn đề được quốc tế hóa ngày càng sâu rộng.
Bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính là bảo đảm quyền công dân trong hoạt động tư pháp, là việc Nhà nước thiết lập các điều kiện cần thiết nhằm tôn trọng và thực hiện các quyền công dân của các cá nhân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng.
Các vụ án hành chính được giải quyết bởi Tòa Hành chính nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân theo một cơ chế riêng được điều chỉnh bởi ngành Luật Tố tụng hành chính. Các điều kiện pháp lý bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính bao gồm: Có hệ thống pháp luật tố tụng hành chính hợp hiến, có tính thống nhất, tính khả thi; có hệ thống Tòa Hành chính hoạt động có hiệu lực, hiệu quả với những thẩm phán hành chính có trình độ chuyên môn tốt và đạo đức, bản lĩnh nghề nghiệp vững vàng; có cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ của Viện Kiểm sát nhân dân trong quá trình giải quyết vụ án hành chính; các phán quyết của Tòa hành chính phải được bảo đảm thực thi...
Trước yêu cầu thể chế hóa các chủ trương cải cách tư pháp của Đảng, yêu cầu cụ thể hóa các quy định tại Hiến pháp năm 2013 và để đáp ứng đòi hỏi từ thực tiễn, hệ thống pháp luật tố tụng hành chính theo thời gian đã từng bước hoàn thiện, có tính thống nhất ngày càng cao, ghi nhận và bảo đảm quyền con người, quyền công dân bằng pháp luật và bảo đảm quyền công dân trong lĩnh vực này được thực hiện trên thực tế.
Theo các báo cáo kết quả công tác hàng năm, ngành Tòa án đã thực hiện tốt các yêu cầu như tăng cường tranh tụng tại phiên tòa; đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức; làm tốt công tác tổng kết thực tiễn xét xử và đảm bảo áp dụng thống nhất pháp luật nên kết quả giải quyết, xét xử các loại vụ án tiếp tục có sự chuyển biến tích cực.
Bên cạnh đó, pháp luật về tổ chức và hoạt động của Tòa Hành chính đã từng bước được hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp trong giai đoạn hiện nay. Công tác tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật tố tụng hành chính đã góp phần nâng cao ý thức pháp luật cho người dân và các cơ quan, tổ chức có liên quan khi tham gia vào các quan hệ hành chính trên mọi lĩnh vực.
Tuy nhiên, dù pháp luật tố tụng hành chính đã từng bước được hoàn thiện qua các lần sửa đổi, bổ sung nhưng thực tế vẫn còn một số điều bất cập. Thực tiễn xét xử hành chính thời gian quacho thấyTòa Hành chínhcác cấp đã giải quyết nhiều vụ án hành chính, trong đó chủ yếu là các vụ án về các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trongquản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai (chiếm khoảng 70%) và các khiếu kiện về xử phạt vi phạm hành chính, khiếu kiện về quyết định hành chính về quản lý nhà nước trong lĩnh vực thuế...
Không ít Thẩm phán trực tiếp xét xử các vụ án hành chính đã có nhận xét rằng, trong phần lớn các vụ án hành chính, ở giai đoạn xét xử sơ thẩm tại Tòa cấp huyện (thậm chí Tòa cấp tỉnh) thì người dân thường thua kiện. Chỉ khi đến cấp phúc thẩm thì vụ án mới được xem xét khách quan hơn và nhiều vụ trong số đó Tòa phúc thẩm đã có phán quyết ngược lại hoặc hủy án sơ thẩm.
Nhận định này đã được chứng minh khi tỷ lệ các bản án hành chính sơ thẩm bị cấp phúc thẩm hủy, sửa theo hướng chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện vẫn còn cao. Tình hình thực tế đó đã khiến người dân nghi ngại và đặt ra những câu hỏi lớn về nguyên nhân. Phải chăng việc xét xử án hành chính cấp sơ thẩm chưa bảo đảm tính khách quan, chưa độc lập trong xét xử hay do nguyên nhân từ bản thân các Thẩm phán hành chính, về trình độ nhận thức, kinh nghiệm, kỹ năng nghề nghiệp, bản lĩnh... của chính Thẩm phán.
Một số hạn chế khác trong hoạt động xét xử án hành chính là: Thứ nhất, một số Thẩm phán của Tòa án các cấp do không áp dụng triệt để, chính xác quy trình của việc áp dụng pháp luật như không xác minh, thu thập đầy đủ tài liệu, chứng cứ và không phân tích đánh giá khách quan, toàn diện các tình tiết của vụ án hành chính nên khi xét xử đã ban hành các bản án hành chính không phản ánh đúng bản chất của vụ việc. Thứ hai, thẩm phán không nghiên cứu kỹ các văn bản pháp luật cũng như các nội dung, ý nghĩa của các quy phạm pháp luật, những nội dung cụ thể có liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính. Thứ ba, thẩm phán xét xử án hành chính, đặc biệt là ở cấp huyện, còn thiếu kinh nghiệm, còn lúng túng về kỹ năng xét xử và thiếu kiến thức về quản lý nhà nước; còn có tâm lý e ngại, bị phụ thuộc hoặc bị chi phối, bị can thiệp hoặc nể nang... Thứ tư, công tác tổng kết thực tiễn, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, đặc biệt là các văn bản hướng dẫn về mặt nội dung khi giải quyết vụ án hành chính trong những năm qua chưa đáp ứng đầy đủ, kịp thời yêu cầu công tác xét xử.
Nguyên nhân của những hạn chế trên là: một số quy định của pháp luật tố tụng hành chính chưa phù hợp, chậm được sửa đổi, bổ sung hoặc hướng dẫn kịp thời, đặc biệt là các quy định liên quan đến đất đai và quản lý đất đai, những quy định về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ...; trình độ nghiệp vụ của Thẩm phán hành chính (đặc biệt là cấp huyện), của Kiểm sát viên trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính còn nhiều hạn chế; công tác thanh, kiểm tra hoạt động nghiệp vụ và thực thi công vụ của cán bộ, công chức, viên chức ở một số Tòa Hành chính chưa thường xuyên và hiệu quả nên chưa phát huy hết tính phòng ngừa, răn đe các hành vi vi phạm; Đối với người dân thì lĩnh vực tố tụng hành chính còn mới, người dân thường ở vị thế yếu hơn do là đối tượng “bị quản lý”, còn e ngại khi khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền.
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (có hiệu lực từ 1-7-2016) đã khắc phục những vướng mắc, bất cập của Luật Tố tụng hành chính năm 2010, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và hoàn thiện hơn để Tòa Hành chính giải quyết các khiếu kiện hành chính hiệu quả hơn, mang lại niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước. Tuy nhiên, để bảo đảm quyền công dân ngày một tốt hơn trong tố tụng hành chính thì cần:
Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp Luật Tố tụng hành chính, hoàn thiện hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành và quy định chi tiết Luật Tố tụng hành chính.
Theo yêu cầu của Hiến pháp năm 2013, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật tố tụng hành chính theo hướng thiết lập cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc trong xét xử hành chính, đặc biệt là nguyên tắc “Thẩm phán và Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm” (Điều 103 Hiến pháp 2013). Tòa án là cơ quan duy nhất có quyền xét xử và quyết định về việc giải quyết vụ án.
Hoạt động xét xử của Tòa án được coi là biểu hiện tập trung nhất của quyền tư pháp, thể hiện sự bình đẳng trước pháp luật đối với tất cả các cá nhân, tổ chức. Do đó, để tăng cường tính độc lập của Thẩm phán hành chính, cần nghiên cứu hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính theo hướng bổ nhiệm Thẩm phán không có nhiệm kỳ, xác định rõ ràng Thẩm phán là chức danh nghề nghiệp chứ không phải chức vụ quản lý.
Đối với Hội thẩm nhân dân, cần lựa chọn những người có nhiều kiến thức và kinh nghiệm về quản lý hành chính nhà nước và hiểu biết sâu sắc về quyền con người, quyền công dân bên cạnh các điều kiện khác.
Thứ hai, tiếp tục đổi mới mạnh mẽ về tổ chức và hoạt động của Tòa Hành chính.
Tòa Hành chính được thành lập sau các Tòa chuyên trách khác và ngày càng được hoàn thiện theo thời gian qua các quy định của pháp luật từ Luật Tổ chức Tòa án nhân dân đến pháp luật tố tụng hành chính. Trong hệ thống Tòa Hành chính từ trung ương đến địa phương, nếu đối chiếu theo quy định hiện hành thì Tòa án nhân dâncấp tỉnh và Tòa án nhân dâncấp huyện có thể có Tòa Hành chính chuyên trách hoặc không có Tòa Hành chính chuyên trách mà chỉ có một Thẩm phán hành chính chuyên trách để giải quyết các vụ án hành chính.
Đối với những tỉnh, huyện ở vùng sâu, vùng xa, dân cư thưa thớt sinh sống trải dài hoặc có nhiều khó khăn cho người dân trong việc tiếp cận thông tin pháp luật cũng như đi khởi kiện vụ án hành chính thì càng ít xảy ra khiếu kiện hành chính.
Chính vì vậy, cần tiếp tục đổi mới về tổ chức và hoạt động của hệ thống Tòa Hành chínhnói riêng theo hướng tạo điều kiện thuận lợi nhất và các yếu tố cần thiết, dễ dàng để người dân đặt niềm tin vào Tòa Hành chính, coi Tòa Hành chínhlà chỗ dựa vững chắc và cao nhất để bảo đảm quyền công dân của họ.
Thứ ba, cần tăng cường cơ chế kiểm soát, giám sát của Tòa Hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước thông qua hoạt động xét xử.
Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, khi các cơ quan này thực hiện hoạt động chấp hành các quy định của các cơ quan quyền lực nhà nước và điều hành các quá trình phát triển xã hội trên cơ sở thi hành các quy định của pháp luật thì đối tượng chịu tác động trực tiếp của hoạt động này (đối tượng chịu ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực) chính là người dân.
Quá trình quản lý hành chính nhà nước đòi hỏi các cơ quan hành chính nhà nước phải chấp hành nghiêm chỉnh, thường xuyên, đúng đắn pháp luật để duy trì trật tự, kỷ cương, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Mỗi hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước phải bị kiểm tra, kiểm soát, giám sát của các cơ quan khác, của tổ chức xã hội và công dân. Trong đó phải kể đến hoạt động kiểm soát, giám sát của các cơ quan tư pháp, là hệ thống Tòa án nhân dân, trong đó có Tòa Hành chính.
Quy định về hoạt động kiểm soát, giám sát của Tòa án thể hiện ngay trong quy định về chức năng, nhiệm vụ của hệ thống Tòa án nhân dân nói chung và Tòa Hành chính nói riêng. Tòa án có nhiệm vụ xét xử các tranh chấp về quyền và vi phạm pháp luật, thông qua hoạt động xét xử, Tòa án bảo đảm việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước.
Sự kiểm soát, giám sát của Tòa Hành chính trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thông qua các phiên tòa xét xử, Hội đồng xét xử xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân người có thẩm quyền (được Nhà nước ủy quyền), trong các quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện, các quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan.
Đã đến lúc cần thiết lập cơ chế ràng buộc trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền với Tòa Hành chínhkhi phát sinh tranh chấp hành chính. Các cơ quan hành chính nhà nướcnếu nhận thức rõ vị trí, vai trò của Tòa Hành chínhtrong kiểm soát các quyết định hành chính thì họ sẽ cẩn trọng hơn khi ban hành quyết định hành chính và người có thẩm quyền cũng sẽ cân nhắc kỹ trước khi có hành vi hành chính có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Đồng thời, cần xác định rõ trách nhiệm kiểm soát, giám sát của Tòa Hành chínhtrong hoạt động xét xử đối với các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền hành chính bằng cách quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa Hành chính, trách nhiệm cụ thể của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của Tòa Hành chính.
Xác định rõ quy trình thực hiện, những nội dung cần giám sát, kiểm soát, xác định rõ trách nhiệm pháp lý của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong trường hợp không thực hiện yêu cầu, kiến nghị... những quy định này cần gắn với việc bảo vệ và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong các quan hệ hành chính.
Thứ tư, nâng cao trình độ chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp của Thẩm phán hành chính
Để Thẩm phán yên tâm về cuộc sống cá nhân, đủ niềm tin, nghị lực, ý chí để giữ gìn phẩm chất đạo đức, kiên định thực hiện quyền tư pháp, xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, không bị can thiệp, chi phối, tác động bởi các quyền lực, thế lực làm ảnh hưởng đến hoạt động của người cầm cán cân công lý thì Nhà nước cần có chính sách hợp lý đối với Thẩm phán về tiền lương, phụ cấp và các chế độ chính sách khác; đồng thời nghiêm cấm các hành vi cản trở, đe dọa, xâm phạm tính mạng, danh dự, uy tín, nhân phẩm, thân nhân của Thẩm phán.
Trong quan hệ giữa người dân và cơ quan hành chính, người dân luôn là bên “yếu thế”. Tranh chấp luôn có khả năng phát sinh trong quan hệ quản lý nhà nước, giữa nhà nước và công dân, khi mà tư duy hành chính “mệnh lệnh - phục tùng” vẫn còn tồn tại dai dẳng.
Do vậy, Thẩm phán hành chính cần phải am hiểu sâu cả về lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng để có thể áp dụng chính xác pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án. Sự ảnh hưởng, can thiệp của các cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan nhà nước ở địa phương đối với Thẩm phán hành chính trong việc định hướng giải quyết vụ án hành chính là rất lớn khi chính các cơ quan này là nơi có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện.
Để giải quyết tốt các vụ khiếu kiện hành chính có xu hướng ngày càng tăng, cần đẩy mạnh việc bổ sung, kiện toàn đội ngũ Thẩm phán hành chính các cấp. Tiếp tục đẩy mạnh công tác đào tạo nghiệp vụ xét xử, đặc biệt là nghiệp vụ xét xử hành chính để tạo nguồn bổ nhiệm Thẩm phán hành chính các cấp.
Đồng thời, bồi dưỡngbản lĩnh chính trị, đạo đức nghề nghiệp, ý thức trách nhiệm của đội ngũ Thẩm phán hành chính các cấp để giải quyết kịp thời, đúng pháp luật đối với các khiếu kiện hành chính. Cần bổ sung thêm tiêu chuẩn bổ nhiệm Thẩm phán hành chính là được đào tạo về quản lý nhà nước.
Phát hiện và xử lý kịp thời cán bộ, công chức có hành vi vi phạm pháp luật nhằm chấn chỉnh kỷ cương, kỷ luật công vụ, nâng cao chất lượng công tác thanh, kiểm tra nghiệp vụ và thực hiện kỷ luật công vụ của cán bộ, công chứcTòa Hành chính.
Thứ năm, nâng cao hiệu quả của công tác thi hành án hành chính
Công tác thi hành án hành chính có những điểm đặc thù vừa mang tính tự nguyện, vừa mang tính cưỡng chế, người phải thi hành án chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước.
Do đó, cần xác định rõ trách nhiệm, các hình thức buộc người phải thi hành án thi hành nghiêm bản án, quyết định của Tòa Hành chính và xác định rõ trách nhiệm của cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án trong việc chỉ đạo, đôn đốc cấp dưới thi hành án...
Phương hướng đổi mới quản lý công tác thi hành án hành chính là cần xác định rõ vai trò, trách nhiệm của Tòa án trong việc ra quyết định buộc thi hành án như tăng cường vai trò, trách nhiệm của Tòa án trong việc theo dõi, kiểm soát, thống kê, giải thích, đính chính các bản án, quyết định đã được Tòa án ra quyết định thi hành.
Hiện nay, các quy định của pháp luật về thi hành án hành chính nằm rải rác ở các văn bản khác nhau như Luật Tố tụng hành chính, Luật Thi hành án dân sự, các văn bản hướng dẫn thi hành... Một phán quyết có hiệu lực pháp luật của Tòa án được thực hiện theo các văn bản pháp luật khác nhau và do các chủ thể khác nhau tổ chức thực hiện (Cơ quan thi hành án dân sự, Tòa Hành chính, Thủ trưởng cơ quan cấp trên của người phải thi hành án) thì người dân khó có thể tiếp cận và tự bảo vệ quyền được thi hành án của mình.
Do đó, để bảo đảm sự thống nhất và toàn diện từ trình tự, thủ tục, thẩm quyền, trách nhiệm của các cá nhân, cơ quan liên quan trong việc thi hành án hành chính thì Nhà nước cần hoàn thiện hệ thống thể chế về thi hành án hành chính, đặc biệt là xây dựng Luật Thi hành án hành chính.
