Sau khi đối diện với những bất ổn vĩ mô vào năm 2011 như lạm phát tăng mạnh, kinh tế suy giảm, thanh khoản của hệ thống ngân hàng rơi vào tình trạng nguy ngập thì từ năm 2012 và cả năm 2013 tình hình kinh tế vĩ mô từng bước được khắc phục theo hướng tốt hơn. Năm 2013, lạm phát tiếp tục duy trì ở mức thấp (6,04% nếu so với cuối năm 2012) và Việt Nam tiếp tục có thặng dư thương mại dù không lớn, lãi suất giảm dần và tỷ giá ổn định được coi là những thành công bước đầu trong ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng tiếp tục thấp dù có tăng hơn đôi chút so với năm 2012 (ước đạt 5,42% năm 2013 so với mức 5,25% năm 2012) với khó khăn của nhiều doanh nghiệp đã khiến cho một số khoản thu ngân sách không đạt dự toán. Chính sách tài khóa 2014 cũng như trong ngắn và trung hạn đang đứng trước những thách thức rất lớn để có thể vừa đáp ứng được yêu cầu duy trì tăng trưởng kinh tế hợp lý, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô và đảm bảo an sinh xã hội là bài toán khó trong điều hành của Chính phủ.

Bài viết này sẽ nhìn lại tình hình thực hiện chính sách tài khóa của năm 2013 và giai đoạn gần đây. Đồng thời, bài viết cũng sẽ thảo luận những gợi ý chính sách nhằm gia tăng kỷ luật tài khóa và cải thiện tính bền vững của ngân sách. Ngoài phần mở đầu và kết luận, bài viết gồm 3 phần chính: phần thứ nhất sẽ điểm lại tình hình kinh tế 2013 và những tác động của nó tới chính sách tài khóa; phần thứ 2 là phân tích thực trạng tài khóa năm 2013 và những bài học kinh nghiệm; phần thứ 3 sẽ đánh giá những thuận lợi và khó khăn cho năm tài khóa 2014 cũng như những vấn đề đặt ra trong trung hạn.

1. Vài nét về tình hình kinh tế năm 2013

Nền kinh tế Việt Nam bước vào năm 2013 với những thách thức lớn cả bên trong và bên ngoài. Kinh thế thế giới năm 2013 vẫn còn nhiều bất ổn và biến động phức tạp. Tăng trưởng kinh tế của các nước thuộc khu vực đồng tiền chung châu Âu, đặc biệt là một số nước thành viên đang chịu ảnh hưởng của nợ công vẫn còn rất mờ nhạt. Mặc dù có một vài dấu hiệu tích cực cho thấy các hoạt động kinh tế đang phục hồi trở lại sau suy thoái nhưng triển vọng kinh tế toàn cầu nhìn chung chưa vững chắc, nhất là đối với các nền kinh tế phát triển. Những yếu tố không thuận lợi đó từ thị trường thế giới tiếp tục ảnh hưởng đến kinh tế - xã hội Việt Nam. Những khó khăn, tồn tại của nền kinh tế như: hàng tồn kho ở mức cao, sức mua yếu, tỷ lệ nợ xấu ngân hàng ở mức đáng lo ngại, nhiều doanh nghiệp phải thu hẹp sản xuất, dừng hoạt động hoặc giải thể... vẫn chưa được giải quyết triệt để. Điều này đã ảnh hưởng lớn đến tăng trưởng kinh tế năm 2013.

Trước tình hình đó, ngay từ đầu năm, Chính phủ đã ban hành hai Nghị quyết quan trọng là Nghị quyết số 01/NQ-CP về những giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2013 và Nghị quyết số 02/NQ-CP về một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu.

Chính phủ tiếp tục thực hiện mục tiêu trong năm 2013 là duy trì việc tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô; đẩy mạnh thực hiện ba đột phá chiến lược gắn với tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng; bảo đảm an sinh xã hội và phúc lợi xã hội.

Nhìn tổng thể dù vẫn còn nhiều khó khăn song kinh tế 2013 đã cho thấy một số tín hiệu tích cực. Tổng sản phẩm trong nước (GDP) năm 2013 ước tính tăng 5,42% so với năm 2012, trong đó quý I tăng 4,76%; quý II tăng 5,00%; quý III tăng 5,54%; quý IV tăng 6,04%. Mức tăng trưởng năm nay tuy thấp hơn mục tiêu tăng 5,5% đề ra nhưng cao hơn mức tăng 5,25% của năm 2012 và có tín hiệu phục hồi.

Về hoạt động ngoại thương, năm 2013 kim ngạch hàng hóa xuất khẩu đạt 132,2 tỷ USD, tăng 15,4% so với năm 2012 (thấp nhất trong 3 năm gần đây: năm 2011 tăng 34,2%; năm 2012 tăng 18,2%). Trong năm 2013, kim ngạch xuất khẩu khu vực kinh tế trong nước đạt 43,8 tỷ USD, tăng 3,5%; khu vực có vốn đầu tư nước ngoài (gồm cả dầu thô) đạt 88,4 tỷ USD, tăng 22,4%. Như vậy, hàng hóa xuất khẩu năm nay tăng cao chủ yếu ở khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Kim ngạch hàng hóa nhập khẩu năm 2013 đạt 132,1 tỷ USD, tăng 15,1% so với năm trước (năm 2011 tăng 25,8%; năm 2012 tăng 6,6%). Theo ước tính của Tổng cục Hải quan thì cán cân xuất nhập khẩu hàng hóa năm 2013 chỉ có thặng dư khoảng gần 10 triệu USD59, bằng 0,003% tổng kim ngạch hàng hóa xuất khẩu, trong đó khu vực kinh tế trong nước nhập siêu hơn 13 tỷ USD; khu vực có vốn đầu tư nước ngoài xuất siêu gần 14 tỷ USD. Chỉ số giá tiêu dùng tháng 12/2013 tăng 0,51% so với tháng trước và tăng 6,04% so với tháng 12/2012. Đây là năm có chỉ số giá tiêu dùng tăng thấp nhất trong 10 năm trở lại đây.

Chỉ số giá tăng thấp một phần là do sức mua của nền kinh tế cũng giảm sút. Tổng mức hàng hóa bán lẻ và doanh thu dịch vụ tiêu dùng năm 2013 ước tính đạt 2618 nghìn tỷ đồng, tăng 12,6% so với năm 2012 và là mức tăng thấp nhất trong vòng bốn năm trở lại đây, loại trừ yếu tố giá năm 2013 tăng 5,6%; năm 2012 tăng 6,5%; năm 2011 tăng 4,4%. Bối cảnh kinh tế năm 2013 đã có những ảnh hưởng lớn tới việc thực hiện năm tài khóa 2013, đặc biệt là thu ngân sách nhà nước (NSNN).

2. Thực trạng năm tài khóa năm 2013

Trong bối cảnh khó khăn của nền kinh tế năm 2013 nhằm thực hiện tốt dự toán ngân sách nhà nước 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 01/NQ-CP và số 02/NQ-CP ngày 7/1/2013. Quan điểm chủ đạo trong điều hành chính sách tài khóa năm 2013 là thực hiện chính sách tài khóa thận trọng, phấn đấu tăng thu và tiết kiệm chi NSNN. Những khó khăn của nền kinh tế đã khiến cho việc thực hiện nhiệm vụ thu NSNN 2013 theo dự toán là thử thách rất lớn. Theo ước tính sơ bộ lần đầu của Bộ Tài chính, tổng thu NSNN năm 2013 ước đạt 826.027 tỷ đồng, đạt 101,2 % dự toán năm, tăng xấp xỉ gần 10 % so với cùng kỳ năm 2012, trong đó:

+ Thu nội địa ước đạt hơn 565 nghìn tỷ đồng, đạt 103,6 % dự toán năm. Trong thu nội địa, thu từ khu vực doanh nghiệp Nhà nước 159,3 nghìn tỷ đồng, bằng 91,4% dự toán năm; thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (không kể dầu thô) 111,2 nghìn tỷ đồng, bằng 103,6%; thu thuế công, thương nghiệp và dịch vụ ngoài Nhà nước 110,2 nghìn tỷ đồng, bằng 91,6%; thu thuế thu nhập cá nhân 45,8 nghìn tỷ đồng, bằng 83,4%; thu thuế bảo vệ môi trường 11,7 nghìn tỷ đồng, bằng 81,5%; thu phí, lệ phí 15,2 nghìn tỷ đồng, bằng 146,5%. Thu từ giao quyền sử dụng đất đạt 39.200 tỷ đồng, bằng dự toán và chỉ bằng 86,9 % cùng kỳ năm 2012.

Cần lưu ý rằng theo yêu cầu của NQ 02/NQ-CP nhằm hỗ trợ các gia đình và doanh nghiệp vượt qua tình hình kinh tế khó khăn của năm 2013, đã có hàng loạt các chính sách miễn giảm, gia hạn thời gian nộp thuế của một số sắc thuế như thuế VAT, thuế TNDN và gia hạn, giảm tiền thuê đất, tiền sử dụng đất.

+ Thu từ dầu thô cả năm 2013 ước đạt 115 nghì tỷ đồng, đạt 102,68 % dự toán.

+ Thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất, nhập khẩu ước đạt 140,8 nghìn tỷ đồng, bằng 84,6% dự toán năm và chỉ băng 94,4 % của năm 2012. Thu từ hoạt động ngoại thương giảm có nhiều nguyên nhân, trong đó có tác động mạnh từ sự sụt giảm mạnh nhập khẩu các hàng hóa có số thu thuế cao như ô tô và việc cắt giảm các dòng thuế theo yêu cầu của WTO. Năm 2013, Việt Nam đã phải cắt giảm 214 dòng thuế nhập khẩu phù hợp với cam kết WTO...

Mặc dù tổng thu NSNN vượt dự toán song có sự sụt giảm của một số các nguồn thu chính (ngoại trừ thu từ dầu khí) như thu từ DNNN chỉ đạt 91,43 % còn thu từ khu vực ngoài quốc doanh đạt 91.58% dự toán, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt 84.5 % dự toán. Riêng khu vực FDI là có số thu cao hơn dự toán từ những nỗ lực cải thiện hiệu quả thu thuế của cơ quan thuế. Ngân sách cũng đạt nhiệm vụ thu nhờ vào việc Chính phủ thu trên 20.000 tỷ đồng từ khoản vốn đầu tư vào các doanh nghiệp nhà nước và vượt thu vào những tháng cuối khoản thu từ tiền sử dụng đất.

Nguyên nhân chính của việc thu NSNN năm 2013 găp nhiều thử thách là tình hình kinh tế khó khăn. Tuy nhiên, cũng cần nhắc đến một nguyên nhân khác là do nhiều năm liền Việt nam đã có quy mô ngân sách thu luôn cao hơn mức hợp lý và không còn không gian dự phòng cho thu ngân sách. Do vậy, dễ gặp rủi ro khi có sự biến động của nền kinh tế. Hơn nữa do thu ngân sách phụ thuộc khá lớn vào sự biến động mức giá nên khi lạm phát được kiềm chế thì cũng sẽ có hệ quả là giảm phần NSNN có được do tăng giá.

Đồ thị ở hình 2 cho thấy có vẻ như dự toán NSNN năm 2013 đã được kỳ vọng quá lớn so với thực trạng nền kinh tế khi mà tốc độ tăng trưởng GDP chỉ cao hơn 2012 rất ít song số dự toán thu cân đối thì lại được tăng lên đáng kể (10,1% so với dự toán 2012).

Những nỗ lực của Chính phủ cuối cùng cũng giúp cho thu NSNN 2013 có kết quả khả quan nếu chỉ xét về góc độ tốc độ tăng thu NSNN so với cùng kỳ năm trước (năm 2009 thu cân đối NSNN chỉ tăng 5,6%, năm 2012 tăng 2,9%). Tổng chi ngân sách Nhà nước năm 2013 ước tính đạt gần 1000 nghìn tỷ đồng60, và chỉ tăng khoảng 1% dự toán năm. Đây là năm thứ 2 liên tiếp chi NSNN có sự chênh lệch không nhiều so với dự toán chi cân đối NSNN. Đây có thể coi là thành công của việc thực hiện chính sách tài khóa tiết kiệm và là hướng đi đúng đắn cần tiếp tục trong những năm tới. Kinh tế vĩ mô ổn định với chỉ số lạm phát thấp hơn giai đoạn trước cũng là lý do dẫn tới số chi cân đối NSNN tăng thấp so với dự toán.

So với dữ liệu tương ứng của giai đoạn 2005-2011 thì kết quả thực hiện chi NSNN so với dự toán là rất đáng khả quan (xem hình 3). Điều này phản ánh việc ban hành Nghị quyết 01/NQ-CP về thực hiện chính sách tài khóa chặt chẽ, tiết kiệm đã có tác dụng nhất định đến chi tiêu ngân sách năm 2013. 

Theo ước tính của Bộ Tài chính chi đầu tư phát triển năm 2013 đạt 201,6 nghìn tỷ đồng, bằng 115,1% (riêng chi đầu tư xây dựng cơ bản 196,3 nghìn tỷ đồng, bằng 115,4%); chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý Nhà nước, Đảng, đoàn thể (bao gồm cả chi thực hiện cải cách tiền lương) ước tính đạt 679,6 nghìn tỷ đồng, bằng 100,8%; chi trả nợ và viện trợ 105 nghìn tỷ đồng, bằng 100%. Tóm lại, về cơ bản việc thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN 2013 là khá tích cực. Tuy nhiên, có thể thấy tốc độ tăng chi đầu tư vẫn khá cao so với dự toán (ước vượt 15% dự toán năm) cho thấy hoặc là việc lập dự toán cho chi đầu tư vẫn còn chưa chính xác hoặc là việc tái cơ cấu đầu tư công vẫn còn chưa thực sự hiệu quả. Do kết quả thu ngân sách không tốt nên bội chi ngân sách nhà nước sẽ tăng lên dù chi tiêu đã được kiểm soát tốt. Tỷ lệ bội chi NSNN năm nay ước ở mức 5,3% GDP, vượt mức 4,8% đã dự toán. Tình trạng mất cân bằng NSNN tiếp tục có chiều hướng xấu đi kể từ 2011. Thiếu hụt nguồn thu NSNN đã buộc Việt nam phải tăng cường vay nợ. Cả năm 2013, hệ thống KBNN đã huy động ước đạt 194.6 nghìn tỉ đồng trái phiếu chính phủ tăng khoảng 25 % so với tổng lượng TPCP huy động của năm 2012. 

Tháng 11/2013, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết về việc điều chỉnh dự toán NSNN năm 2013 và dự toán NSNN năm 2014, trong đó, trần bội chi NSNN cho 2 năm được nâng lên 5,3% GDP. Quốc hội đồng ý giao Chính phủ nâng mức bội chi NSNN năm 2013 để bù đắp số hụt thu ngân sách trung ương nhưng không quá 195.500 tỷ đồng (tương đương 5,3% GDP ước thực hiện). Đánh giá về tình hình NSNN năm 2013 có thể rút ra một vài bài học cho chính sách tài khóa:

Một là, sự chỉ đạo điều hành kịp thời với những thay đổi của tình hình kinh tế đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước. Việc Chính phủ ban hành Nghị quyết số 01/NQ-CP và số 02/NQ-CP là lý do quan trọng giải thích cho những nỗ lực vượt khó của năm tài khóa 2013.

Hai là, ngay trong bối cảnh khó khăn kinh tế thì việc tăng cường kiểm tra, giám sát trong quản lý thu thuế, chống thất thu thuế; tập trung xử lý các khoản nợ đọng thuế; triển khai các biện pháp cưỡng chế nợ thuế để thu hồi nợ đọng và hạn chế phát sinh số nợ thuế mới cần đặc biệt được quan tâm.

Ba là, cần điều chỉnh việc lập dự toán NSNN phù hợp với những thay đổi dự kiến của tình hình kinh tế, nhất là biến động về tăng trưởng GDP, ngoại thương và giá cả.

Bốn là, cần tiếp tục thực hiện các biện pháp chủ động và tích cực trong việc tiết kiệm chi tiêu từ NSNN, phối hợp các bộ ngành rà soát toàn bộ các dự án đầu tư để có các biện pháp xử lý, loại bỏ các dự án đầu tư kém hiệu quả. Tuy nhiên cũng cần chú ý việc cắt giảm đầu tư công cần được xem xét trên quan điểm hiệu quả, nghiên cứu cơ chế cho phép các nhà đầu tư ngoài nhà nước tham gia vào các dự án đầu tư công dở dang để hoàn thiện dự án đưa vào sử dụng tránh gây lãng phí.

3. Những thuận lợi và khó khăn với năm tài khóa 2014 và trong trung hạn

Theo dự toán NSNN năm 2014 đã được Quốc hội phê chuẩn thì số thu ngân sách được dự báo là 782.700 tỷ đồng, số chi là 1.006.700 tỷ đồng và bội chi dự kiến là 224.000 tỷ đồng- tương đương 5,3% GDP. Trong bối cảnh kinh tế năm 2014 việc thực hiện dự toán này có những thuận lợi nhất định song chính sách tài khóa cũng sẽ tiếp tục phải đối mặt với những khó khăn trong ngắn hạn và trung hạn.

3.1. Những thuận lợi

Mặc dù kinh tế vĩ mô vẫn tiếp tục có những khó khăn, song dường như Việt nam đã qua khỏi giai đoạn kinh tế khó khăn nhất. Theo dự báo của các tổ chức quốc tế thì năm 2014 tăng trưởng kinh tế của Việt Nam sẽ khả quan hơn, IMF dự báo tăng trưởng có thể sẽ đạt khoản 5,6% và lạm phát sẽ khoảng 6,3 %61. Ngân hàng thế giới (WB) dự báo tăng trưởng GDP của Việt Nam đạt khoảng 5,5% trong năm 2014 với lạm phát có thể nằm trong mức mục tiêu của Chính phủ. Tuy nhiên, WB đánh giá mặc dù tình hình kinh tế vĩ mô có cải thiện hơn trong năm 2013 nhưng dự báo tăng trưởng kinh tế sẽ tiếp tục ở dưới mức tiềm năng do phải đối mặt với các vấn đề về cơ cấu liên quan đến các DNNN, lĩnh vực ngân hàng, thu ngân sách giảm, khó khăn trong đầu tư tư nhân… 

Kinh tế Việt Nam hiện nay đang phụ thuộc khá lớn vào tình hình biến động của kinh tế thế giới (độ mở của nền kinh tế tính theo quy mô ngoại thương/GDP trong giai đoạn gần đây lên đến 150%). Tăng trưởng của Việt Nam phụ thuộc rất lớn vào xuất khẩu khi kinh tế thế giới có biến chuyển tốt kinh tế Việt Nam sẽ có tác động tốt. Sự thuận lợi của tình hình kinh tế trong và ngoài nước có thế tác động tích cực đến nguồn thu NSNN. Có thể thấy điều này khá rõ khi xem xét thu NSNN của quý 1 năm 2014. Hầu hết các nguồn thu NSNN đều cho kết quả khả quan hơn so với năm 2014. Hơn nữa, mức lập dự toán thu cân đối NSNN năm 2014 cũng không cao như giai đoạn 2012- 2013 nên khả năng xảy ra hụt thu sẽ ít hơn.

Một thuận lợi khác là sự đồng thuận của toàn bộ xã hội trong việc tiếp tục phải cải thiện hiệu quả chi tiêu, thực hiện tiết kiệm chi tiêu nhằm hạn chế tình trạng thâm hụt ngân sách quá cao. Sự thay đổi về quy mô thu ngân sách cũng cho thấy điều này. Mặc dù Việt nam vẫn còn là quốc gia có quy mô ngân sách khá cao so với những nước có cùng trình độ phát triển song xu hướng thay đổi có vẻ đã tích cực hơn. 

Sau nhiều năm duy trì quy mô thu NSNN ở mức cao thì theo đánh giá của IMF, Việt Nam đã bắt đầu giảm quy mô thu NSNN xuống ngang mức trung bình các nước có thu nhập thấp tuy vẫn cao hơn so với các nước ở khu vực châu Á.

3.2. Những khó khăn với chính sách tài khóa trong ngắn hạn và trung hạn

Dù có một vài thuận lợi thì chính sách tài khóa trong ngắn hạn vẫn tiếp tục đứng trước những khó khăn rất lớn mà nếu không có những cải cách triệt để thì có thể lại ảnh hưởng tiêu cực đến kinh tế vĩ mô trong tương lai.

+ Thứ nhất, sự bền vững của ngân sách: Dù có nhiều nỗ lực song đến năm 2013 thì cơ cấu thu NSNN vẫn còn phụ thuộc khá nhiều vào các nguồn thu có tính ổn định không cao và không bền vững như thu từ dầu thô, thu từ tiền sử dụng đất, thu từ hải quan (tổng 3 nguồn này chiếm khoảng 35 % tổng thu NSNN năm 2013). Cần lưu ý rằng trong ngắn hạn thì nguồn thu NSNN có thể giảm do thay đổi chính sách thuế.

Theo Luật thuế TNDN đã được Quốc hội thông qua thì từ 1/1/2014 thuế suất thuế TNDN sẽ chỉ còn 22% so với 25% hiện nay. Thu thuế xuất nhập khẩu cũng có thể giảm đi khi Việt Nam tiếp tục cắt giảm thuế suất theo cam kết gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới và cam kết theo Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN giai đoạn 2012-2014. Quy mô thu ngân sách giảm nhanh nếu không đi kèm với việc giảm quy mô chi tiêu tương ứng thì sẽ có nguy cơ làm tăng thâm hụt ngân sách và nợ công. Hiện tổng chi thường xuyên đã lớn hơn mức thu từ thuế và phí. Điều này vi phạm nguyên tắc về tính bền vững đã được nêu ra trong luật ngân sách và tạo ra rủi ro rất lớn cho ngân sách về dài hạn khi chúng ta bắt đầu phải vay để tiêu dùng thay vì chỉ vay để đầu tư.

+ Thứ hai, khó khăn khi thực hiện chi tiêu ngân sách nhà nước tiết kiệm, hiệu quả

Có thể thấy là dù có nhiều biện pháp để tiết kiệm chi tiêu nhưng tốc độ tăng chi NSNN theo dự toán của Quốc hội và nhất là tăng chi thường xuyên vẫn khá cao (năm 2012 vượt xa so với tốc độ lạm phát). Vì vậy, dù Chính phủ có những biện pháp mạnh mẽ thì việc thực hiện tiết kiệm chi tiêu từ NSNN năm 2014 và trong trung hạn cũng không dễ do:

(i) Các biện pháp tiết kiệm chi tiêu đã được áp dụng nên sẽ khó có thể tiết kiệm NSNN hơn nữa khi chưa có sự thay đổi mạnh về hệ thống và cơ chế chi tiêu. Tình trạng chi cho quản lý hành chính tiếp tục tăng lên trong vài năm gần đây cho thấy rõ điều này. Hơn nữa, Chính phủ vẫn sẽ tiếp tục duy trì các khoản chi vì mục đích an sinh xã hội để hỗ trợ người dân trong tình hình kinh tế khó khăn.

(ii) Với chi tiêu cho đầu tư: Hiện nay, Việt Nam đang đứng trước thế lưỡng nan. Nếu tiếp tục duy trì đầu tư công ở mức cao để hỗ trợ tăng trưởng thì sẽ phải chấp nhận bội chi ngân sách lớn hơn và nợ công tăng lên. Nếu chấp nhận cắt giảm mạnh đầu tư công để giảm thâm hụt NSNN thì cần chấp nhận tăng trưởng giảm sút, tình trạng việc làm khó khăn. Do vậy, cần chấp nhận sự đánh đổi lợi ích - chi phí trong việc lựa chọn biện pháp trong ngắn hạn. Việc lựa chọn cách nào cũng cần phải có truyền thông, phổ biến rộng rãi để tạo sự đồng thuận khi thực hiện.

(iii) Chi ngân sách cho trả nợ tăng lên: Do quy mô vay nợ ngày càng tăng lên và nhiều khoản vay đã bắt đầu đến kỳ hạn trả nợ nên trong cơ cấu chi NSNN thì chi trả nợ (cả lãi và gốc) đang tăng bắt đầu tăng nhanh. Tỷ lệ trả lãi trong tổng chi cân đối NSNN vào năm 2005 chỉ là 2,9 % đã tăng lên 5,2 % năm 2013. Nếu tính tổng chi NSNN cho trả cả lãi và gốc thì năm 2014 sẽ cần khoảng 12 % tổng chi cân đối NSNN dành để trả nợ.

+ Thứ ba, vấn đề vay nợ và hiệu ứng lấn át: Do Việt Nam liên tục bị hạ tín nhiệm trên thị trường vốn quốc tế nên sẽ rất khó khăn khi tìm kiếm nguồn vốn vay từ bên ngoài. Nhằm bù đắp số tuyệt đối bội chi cao thì chúng ta buộc phải phát hành trái phiếu chính phủ huy động vốn trong nước nhiều hơn. Mặc dù không in tiền trực tiếp để bù đắp bội chi ngân sách nhưng cách thức các ngân hàng thương mại hiện nay mua trái phiếu chính phủ rồi sử dụng nó để xin tái cấp vốn cũng làm tăng cung tiền cho nền kinh tế. Hệ quả là nền kinh tế có thể vẫn sẽ đối mặt với tình trạng lạm phát cao như các lý thuyết kinh tế đã chỉ ra (Sargent và Wallace (1981). Hơn nữa, nếu Chính phủ vay nợ nhiều hơn cũng có nguy cơ tạo ra hiệu ứng lấn át với việc vay vốn của khu vực tư nhân. Nghiên cứu của Thành (2012) cho thấy việc tăng đầu tư công 1% sẽ làm giảm đầu tư tư nhân 0,48%.

Có thể thấy rõ là mặc dù tỷ lệ đầu tư/GDP của Việt Nam bắt đầu thấp hơn tiết kiệm/GDP theo tính toán của IMF song do nhu cầu phát hành trái phiếu Chính phủ cao nên đường cong lợi suất của trái phiếu Chính phủ không giảm đi nhiều mà vẫn duy trì ở ngưỡng khá cao nhất là với trái phiếu có kỳ hạn trên 5 năm. Do hiện nay một số đầu tư từ trái phiếu chính phủ chưa được đưa vào tính cân đối ngân sách nên dường như khi ngân sách gặp khó khăn thì Việt Nam đang sử dụng nhiều hơn công cụ trái phiếu chính phủ. Điều này có thể làm cho thâm hụt ngân sách trên sổ sách không tăng lên nhưng vẫn sẽ làm tăng nghĩa vụ nợ công của Việt Nam.

+ Thứ tư, kỷ luật ngân sách cũng là vấn đề đáng quan tâm cả trong chấp hành ngân sách ở trung ương và địa phương. Vấn đề kỷ luật ngân sách đã được phân tích kỹ trong Báo cáo nghiên cứu vĩ mô 2013 của Nhóm nghiên cứu tư vấn chính sách (MAG) Ủy ban Kinh tế của Quốc hội. Tình trạng vi phạm kỷ luật diễn ra cả ở các bộ, ngành trung ương và cả ở các địa phương. Kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm của nhiều địa phương đều cho thấy việc chấp hành quy định về thu, chi, quản lý NSNN phần lớn đều rất kém: để xảy ra thất thu lớn và chi tiêu sai còn nhiều, tổ chức thu, chi bất hợp lý, không khoa học… thậm chí có sự tùy tiện, sai phạm ở nhiều cấp.63 Tất cả những điều đó dẫn đến việc nhiều địa phương không cân đối được nguồn thu - nguồn chi, ảnh hưởng không nhỏ đến yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Mặc dù tình trạng vi phạm kỷ luật ngân sách đã có một vài tiến bộ sau khi Chính phủ thực hiện các giải pháp siết chặt hơn chi tiêu công. Song việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật tài chính ngân sách đang thực sự là vấn đề lớn, đáng lo ngại, cần được xem xét, bàn thảo để tìm ra giải pháp hiệu quả để quản lý tốt ngân sách nhà nước. Một trong những nguyên nhân của tình trạng vi phạm kỷ luật ngân sách phổ biến là do quy trình lập, quản lý ngân sách hiện nay còn lạc hậu, việc thực hiện ngân sách lồng ghép dẫn đến tình trạng không thể chỉ ra trách nhiệm của các vi phạm thuộc vào ai. Vì vậy, trong giai đoạn hiện nay thì đổi mới phân cấp NSNN mà cụ thể là tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách, xóa bỏ mô hình ngân sách lồng ghép là giải pháp rất quan trọng nhằm tăng hiệu lực của các cơ quan dân cử trong giám sát thực thi ngân sách.

Kết luận và khuyến nghị chính sách

Thực hiện tốt chính sách tài khóa năm 2013 trong bối cảnh kinh tế còn nhiều khó khăn là nhiệm vụ rất khó. Đây có thể nói là cố gắng rất lớn của Chính phủ trong việc thực hiện chính sách tài khóa năm 2013. Về ngắn hạn: Với dự toán NSNN năm 2014 khá cao thì mặc dù có nhiều thuận lợi, Chính phủ cũng sẽ cần vượt qua nhiều thách thức để có thể hoàn thành tốt năm tài khóa 2014. Để thực hiện tốt nhiệm vụ này thì cần có sự theo dõi chặt chẽ tình hình kinh tế - xã hội và những giải pháp kịp thời, phù hợp.

Về trung hạn: Dù hiện nay quy mô nợ công của Việt Nam vẫn được coi là trong ngưỡng an toàn song với việc duy trì thâm hụt ngân sách nhiều năm ở mức xấp xỉ 5% GDP trong khi hiệu quả chi tiêu công chưa được cải thiện thì nguy cơ mất ổn định tài khóa không chỉ là cảnh báo. Trong bối cảnh Việt Nam đang có những thảo luận về thay đổi thể chế kinh tế thì cần thiết phải có những thảo luận sâu về đổi mới chính sách tài khóa.

Với các khoản thu NSNN, cải cách hệ thống thuế nhằm giảm bớt gánh nặng thuế khóa, tạo nguồn thu ngân sách ổn định và cân bằng cần được coi là quan điểm chủ đạo. Để làm được điều này ngoài các giải pháp mang tính kỹ thuật như giảm thuế suất hay thay đổi phạm vi tính thuế… thì phải cải thiện hiệu quả của công tác quản lý thuế. Hiện nay, vai trò của DNNN trong đóng góp NSNN vẫn rất lớn, trong khi đóng góp của các khu vực kinh tế khác chưa tương xứng với tiềm năng. Vì vậy, cần tiếp tục nâng cao hiệu quả thu thuế từ các khu vực kinh tế ngoài nhà nước - một công việc không đơn giản. Để giảm được sức ép thu thuế thì tất yếu phải giảm quy mô chi tiêu công và thu hẹp vai trò của nhà nước trong nền kinh tế. Song việc cắt giảm các khoản chi tiêu nên dựa trên việc đánh giá hiệu quả và mức độ ưu tiên của chi tiêu công chứ không nên thực hiện cắt giảm đồng loạt theo tỷ lệ cố định. Trong khi thảo luận về cải cách mô hình lập, quản lý tài chính công thì cần có những đổi mới mạnh mẽ về cách thức, mô hình lập và chấp hành ngân sách. Áp dụng quản lý ngân sách theo đầu ra và áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn là giải pháp cần được xem xét một cách đầy đủ.

Nhằm nâng cao vai trò của Quốc hội trong phê duyệt dự toán NSNN thì có thể xem xét thay đổi các Nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách thành các luật ngân sách hàng năm. Điều này cho phép tăng cường tính kỷ luật ngân sách và hạn chế tính trạng chi chuyển nguồn như hiện nay. Với các khoản chi được thực hiện trong nhiều năm thì việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn là rất cần thiết. Điều này cũng cho phép cải thiện hiệu quả chi NSNN cho các dự án đầu tư khi phương pháp này đòi hỏi khi lập các dự án thì phải có thứ tự ưu tiên, chỉ rõ các kết quả đầu ra thay vì chỉ dựa trên nguồn lực sẵn có như hiện nay.

Cắt giảm quy mô chi tiêu NSNN cũng sẽ cho phép làm giảm thâm hụt, từng bước cân bằng NSNN. Với tỷ lệ ngày càng lớn trong ngân sách thì sẽ khó có thể thực hiện điều này nếu không thực hiện cải cách hành chính, tiết kiệm chi tiêu. Chính phủ cần có những giải pháp mạnh mẽ hơn với việc cắt giảm chi tiêu trong quản lý hành chính và cải thiện hiệu quả làm việc của bộ máy. Sự gia tăng nhanh chóng của số lượng công chức những năm gần đây, nhất là ở cấp xã là rào cản rất lớn cho việc cắt giảm chi tiêu công.

Với những khoản chi tiêu cho khu vực sự nghiệp, có thể xem xét thay đổi cơ cấu chi tiêu theo nguyên tắc Nhà nước chỉ bao cấp những dịch vụ công cơ bản, cần thiết và tăng dần sự tham gia của các thành phần kinh tế khác vào cung cấp dịch vụ. Xã hội hóa các dịch vụ công đang được coi là chủ trương cần đẩy mạnh song cần đi đôi với việc nhà nước phải kiểm soát tốt chất lượng các dịch vụ xã hội hóa.

Tài liệu tham khảo

ADB (2012) Key Indicators for Asie and Pacific Burgess, Robert and Nicolas Stern. 1993. “Taxation and Development.” Journal of economic literature, 31(No.2), pp. 762-830.

Corden, W.M., & Neary, J.P. 1982. “Booming sector and deindustrialisation in a small open economy”. The economic journal, 92, 825-848.

IMF (Quỹ tiền tệ quốc tế) (2001) Government Finance Statistic Manual

IMF (2013) – Transition and Tension – World Economic Outlook Report, Dec. 2013

IMF (Quỹ tiền tệ quốc tế) (2014) “Fiscal Monitor – Public Expenditure Reform” – World Economic and Financial Survey 4/2014

Nhóm tư vấn (MAG) Ủy ban Kinh tế Quốc hội – (2012) “Từ bất ổn vĩ mô đến con đường tái cơ cấu” – Báo cáo kinh tế vĩ mô 2012.

Nhóm tư vấn (MAG) Ủy ban Kinh tế Quốc hội – (2013) “Thách thức còn ở phía trước” – Báo cáo kinh tế vĩ mô 2013.

Sargent, Thomas J. and Neil Wallace. 1981. “Some Unpleasant Monetarist Arithmetic.” Quarterly Review of Federal Reserve Bank of Minneapolis, pp. 28p.

Tô Trung Thành (2012) Đầu tư công lấn át đầu tư tư nhân – mô hình thực nghiệm VECM – Báo cáo nghiên cứu 27 –VEPR

Tanzi Vito và L. Schknecht (1997). “Reforming government: Anoverview of recent experience.” European Journal of Political economy, vol. 13, pp. 395-417.

Tanzi Vito và Zee Howell H. (2000).“Tax Policy for Emerging Markets: Developing Countries.” National-Tax-Journal, vol. 53(2), pp. 299-322.

Vũ Sỹ Cường (2012) “Quan hệ giữa lập dự toán và thưc hiện ngân sách nhà nước với lạm phát” - Tạp chí Ngân hàng số 2/2012.