Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước: Bài học những năm 90 của nước Nga
(Tài chính) Nghiên cứu những bài học từ thất bại của các nước đi trước sẽ góp phần cho sự thành công của tiến trình tái cơ cấu doanh nghiệp Nhà nước (DNNN), trọng tâm là cổ phần hóa nhằm tạo ra bước đột phá mạnh mẽ cho sự phát triển kinh tế-xã hội của nước ta.
TNH và cổ phần hóa gắn liền với bối cảnh kinh tế quốc tế
Quá trình tư nhân hóa và cổ phần hóa (TNH) DNNN trong các nước trên thế giới vào những năm 1990 được giới nghiên cứu chia thành 3 làn sóng theo ba thời kỳ: - Từ 1990 đến cuộc khủng hoảng Mexico 1994, TNH được tiến hành với quy mô rộng lớn. - Giai đoạn 2 từ 1995-1997 (giữa 2 cuộc khủng hoảng kinh tế Mexico và châu Á) thể hiện sự thành công của phương pháp TNH truyền thống trong điều kiện kinh tế và tài chính thế giới tăng trưởng mạnh. - Giai đoạn thứ 3 sau những năm 1997-1998, củng cố xu thế của những năm 1990 trên cơ sở tích lũy kinh nghiệm giai đoạn trước trong điều kiện kinh tế thế giới tăng trưởng chậm.
Tuy nhiên, ở nhóm các nước quá độ (gồm các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và các quốc gia thuộc Liên Xô cũ), do sở hữu Nhà nước bao trùm hầu hết các lĩnh vực kinh tế, đồng thời với cuộc cải biến nền tảng chính trị-xã hội nên tiến trình TNH mang tính đặc thù với những phức tạp riêng. Trong giai đoạn này, các nước quá độ Trung và Đông Âu (trừ các nước SNG-Liên Xô cũ) đã xác định được những tiếp cận cơ bản để chuyển đổi sở hữu có hiệu quả cho phát triển đất nước.
Trong lúc đó, TNH ở nước Nga thời kỳ 1991-1998 đã không mang lại thành công, nếu không nói là thất bại. Năm 1991, dư luận xã hội Nga kỳ vọng rất cao vào hiệu quả của chính sách TNH sẽ làm tăng tự do hóa nền kinh tế và dân chủ hóa xã hội, nhưng kỳ vọng đã không được đáp ứng. Kết quả thăm dò ý kiến công luận của Quỹ dư luận xã hội tháng 5/2008 cho thấy sự thất vọng sau 8 năm TNH. Theo kết quả khảo sát vào tháng 5/1998, khi được hỏi “theo bạn, quá trình TNH ở nước Nga những năm 1990 có tuân thủ theo pháp luật không, hay là có sự vi phạm pháp luật?”, chỉ có 6% số người trả lời là “đúng pháp luật”, 16% “đôi khi đúng, đôi khi không”, 63% trả lời “vi phạm pháp luật” còn 15% là “khó đánh giá”.
Tổng hợp từ các tài liệu nghiên cứu của nước Nga, có thể khái quát về một số nguyên nhân chính của sự thất bại này là: Sai lầm giữa mục tiêu và lựa chọn giải pháp TNH. Mục tiêu TNH bao gồm: Tạo ổn định nguồn thu cho ngân sách (nguồn thu từ TNH); thu hút dòng chảy nguồn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (bao gồm cả vốn, công nghệ hiện đại và vốn tri thức-kỹ năng quản trị DN); đa dạng hóa nguồn cung trên các thị trường vốn và chứng khoán; cuối cùng quan trọng nhất là đảm bảo cho nền kinh tế tăng sức cạnh tranh và nhịp độ tăng trưởng, ổn định xã hội.
Tuy nhiên, nước Nga trong thời kỳ 1991-1998, đặc biệt giai đoạn đầu 1991-1994 đã tiến hành TNH bằng giải pháp cấp tập với khối lượng rất lớn các DNNN. Tiến trình TNH các DN Nhà nước theo 2 hình thức: Bán các DN nhỏ qua đấu giá, còn các DN lớn chuyển thành các công ty cổ phần. Giai đoạn 1991-1993 đã tiến hành TNH gần 89.000 DNNN (gần 30.000 DN một năm), năm 1994 là 23.800, 1995 - 10.200, 1996 - gần 5.000, 1997 - xấp xỉ 2.500.
Chậm trễ xây dựng thể chế về tài chính, pháp lý
Các văn bản pháp lý cho TNH thường được ban hành chậm trễ từ 6 tháng đến 1 năm so với tiến trình triển khai.
Hơn nữa, các chương trình, kế hoạch TNH không có hướng dẫn kỹ thuật cụ thể trong việc xây dựng định mức, lộ trình triển khai giữa Nhà nước Trung ương và chính quyền địa phương. Đặc biệt là việc cấu trúc ngân sách Nhà nước không kịp sửa đổi để phản ánh minh bạch quá trình sử dụng nguồn thu từ TNH và mục đích chi các nguồn này cho phát triển kinh tế-xã hội.
Đáng chú ý, việc chuyển nhượng thông qua chứng chỉ (voucher) cầm cố đặc biệt, thiếu phương tiện thanh toán bằng tiền dẫn đến hiện tượng chuyển đổi sở hữu không phản ánh thực chất giá trị, tài sản quốc gia. Vì vậy, việc định giá tài sản DN gồm cả giá trị sử dụng đất đai không chính xác, thấp hơn rất nhiều so với thực tế và được cầm cố sang tay tư hữu với giá rẻ mạt. Những cơ sở vật chất của các xí nghiệp nằm ở vị trí “sinh lợi cao” sau TNH được chuyển mục đích thành cơ sở kinh doanh thương mại.
Thống kê vào năm 2001 cho thấy, mặc dù đã tích cực sửa sai nhưng trong số diện tích 337 triệu m2 nhà xưởng thuộc sở hữu Liên bang cũ sau TNH đã bị chuyển sang sử dụng cho mục đích thương mại 214 triệu m2. Việc thiếu sự đảm bảo về pháp lý đã không thu hút được các nhà đầu tư nước ngoài do lo ngại độ rủi ro cao. Năm 2000, đầu tư nước ngoài vào Nga chỉ có 10,9 tỷ USD.
Sau 10 năm sửa sai, đến năm 2010 con số này đã tăng lên 9,52% đạt 114,7 tỷ USD. TNH không kết hợp với tái cơ cấu hệ thống DN, dù Nhà nước vẫn giành được quyền kiểm soát đa phần các khâu kinh tế trọng yếu (mạng lưới đường sắt, ngành sản xuất hàng không vũ trụ, tổ hợp năng lượng thống nhất, nguồn nước ngầm và thềm lục địa) nhưng hậu quả sản xuất vẫn đình trệ, tình hình kinh tế và xã hội đều trở nên xấu đi. GDP liên tục bị suy giảm với mức -3% mỗi năm từ 1200 tỷ USD năm 1991 còn 900 tỷ USD năm 1998.
Sự thao túng của tội phạm có tổ chức liên kết với tham nhũng
Sự thao túng của tội phạm có tổ chức cao được tổng kết từ thực tiễn ở một số quốc gia trên thế giới có thể mô tả theo sơ đồ dưới đây:
74% số người được hỏi (năm 1993) đều cho rằng kết quả của TNH là phần lớn tài sản của các DN Nhà nước được sang tay cho các nhóm ít người mà không phải cho các tầng lớp dân cư rộng rãi, một phần đáng kể sở hữu Nhà nước đã rơi vào tay các cá nhân có quan hệ mật thiết với các tổ chức tội phạm, hoặc với các nhóm quan chức trong hệ thống quản lý. Kết quả của những sai lầm nêu trên đã tác động đến nền kinh tế nước Nga giai đoạn 1991-1998, thể hiện qua biểu đồ dưới đây:
GDP nước Nga kể từ khi Liên Xô tan rã
Ở nước Nga, trong thời kỳ 1991-1998, cùng với hai nguyên nhân nêu trên, kết hợp với sự thiếu minh bạch của thông tin về chính sách và quá trình thực hiện chính sách TNH đã tạo ra kẽ hở cho việc thao túng, rửa tiền của các tổ chức tội phạm. Trong tiến trình TNH, sự câu kết của tội phạm có tổ chức với nhóm quan chức tham nhũng đã thao túng ngay từ khâu hoạch định chính sách và tác động vào cả lĩnh vực tài chính, ngân hàng và thị trường chứng khoán, nên chỉ trong thời gian ngắn đã hình thành tầng lớp chủ tư hữu, tài phiệt lớn lũng đoạn nền kinh tế.
Nỗ lực sau hơn 10 năm khắc phục hậu quả sai lầm TNH những năm 90
Sai lầm TNH của giai đoạn 1991-1998 đã được nhận ra và quyết liệt điều chỉnh sau khi ông V. Putin làm Tổng thống Nga (1999). Tuy nhiên, cho đến 10 năm sau vẫn còn những hệ lụy chưa thể khắc phục hết.
Quá trình tư nhân hóa và cổ phần hóa (TNH) DNNN trong các nước trên thế giới vào những năm 1990 được giới nghiên cứu chia thành 3 làn sóng theo ba thời kỳ: - Từ 1990 đến cuộc khủng hoảng Mexico 1994, TNH được tiến hành với quy mô rộng lớn. - Giai đoạn 2 từ 1995-1997 (giữa 2 cuộc khủng hoảng kinh tế Mexico và châu Á) thể hiện sự thành công của phương pháp TNH truyền thống trong điều kiện kinh tế và tài chính thế giới tăng trưởng mạnh. - Giai đoạn thứ 3 sau những năm 1997-1998, củng cố xu thế của những năm 1990 trên cơ sở tích lũy kinh nghiệm giai đoạn trước trong điều kiện kinh tế thế giới tăng trưởng chậm.
Tuy nhiên, ở nhóm các nước quá độ (gồm các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và các quốc gia thuộc Liên Xô cũ), do sở hữu Nhà nước bao trùm hầu hết các lĩnh vực kinh tế, đồng thời với cuộc cải biến nền tảng chính trị-xã hội nên tiến trình TNH mang tính đặc thù với những phức tạp riêng. Trong giai đoạn này, các nước quá độ Trung và Đông Âu (trừ các nước SNG-Liên Xô cũ) đã xác định được những tiếp cận cơ bản để chuyển đổi sở hữu có hiệu quả cho phát triển đất nước.
Trong lúc đó, TNH ở nước Nga thời kỳ 1991-1998 đã không mang lại thành công, nếu không nói là thất bại. Năm 1991, dư luận xã hội Nga kỳ vọng rất cao vào hiệu quả của chính sách TNH sẽ làm tăng tự do hóa nền kinh tế và dân chủ hóa xã hội, nhưng kỳ vọng đã không được đáp ứng. Kết quả thăm dò ý kiến công luận của Quỹ dư luận xã hội tháng 5/2008 cho thấy sự thất vọng sau 8 năm TNH. Theo kết quả khảo sát vào tháng 5/1998, khi được hỏi “theo bạn, quá trình TNH ở nước Nga những năm 1990 có tuân thủ theo pháp luật không, hay là có sự vi phạm pháp luật?”, chỉ có 6% số người trả lời là “đúng pháp luật”, 16% “đôi khi đúng, đôi khi không”, 63% trả lời “vi phạm pháp luật” còn 15% là “khó đánh giá”.
Tổng hợp từ các tài liệu nghiên cứu của nước Nga, có thể khái quát về một số nguyên nhân chính của sự thất bại này là: Sai lầm giữa mục tiêu và lựa chọn giải pháp TNH. Mục tiêu TNH bao gồm: Tạo ổn định nguồn thu cho ngân sách (nguồn thu từ TNH); thu hút dòng chảy nguồn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (bao gồm cả vốn, công nghệ hiện đại và vốn tri thức-kỹ năng quản trị DN); đa dạng hóa nguồn cung trên các thị trường vốn và chứng khoán; cuối cùng quan trọng nhất là đảm bảo cho nền kinh tế tăng sức cạnh tranh và nhịp độ tăng trưởng, ổn định xã hội.
Tuy nhiên, nước Nga trong thời kỳ 1991-1998, đặc biệt giai đoạn đầu 1991-1994 đã tiến hành TNH bằng giải pháp cấp tập với khối lượng rất lớn các DNNN. Tiến trình TNH các DN Nhà nước theo 2 hình thức: Bán các DN nhỏ qua đấu giá, còn các DN lớn chuyển thành các công ty cổ phần. Giai đoạn 1991-1993 đã tiến hành TNH gần 89.000 DNNN (gần 30.000 DN một năm), năm 1994 là 23.800, 1995 - 10.200, 1996 - gần 5.000, 1997 - xấp xỉ 2.500.
Chậm trễ xây dựng thể chế về tài chính, pháp lý
Các văn bản pháp lý cho TNH thường được ban hành chậm trễ từ 6 tháng đến 1 năm so với tiến trình triển khai.
Hơn nữa, các chương trình, kế hoạch TNH không có hướng dẫn kỹ thuật cụ thể trong việc xây dựng định mức, lộ trình triển khai giữa Nhà nước Trung ương và chính quyền địa phương. Đặc biệt là việc cấu trúc ngân sách Nhà nước không kịp sửa đổi để phản ánh minh bạch quá trình sử dụng nguồn thu từ TNH và mục đích chi các nguồn này cho phát triển kinh tế-xã hội.
Đáng chú ý, việc chuyển nhượng thông qua chứng chỉ (voucher) cầm cố đặc biệt, thiếu phương tiện thanh toán bằng tiền dẫn đến hiện tượng chuyển đổi sở hữu không phản ánh thực chất giá trị, tài sản quốc gia. Vì vậy, việc định giá tài sản DN gồm cả giá trị sử dụng đất đai không chính xác, thấp hơn rất nhiều so với thực tế và được cầm cố sang tay tư hữu với giá rẻ mạt. Những cơ sở vật chất của các xí nghiệp nằm ở vị trí “sinh lợi cao” sau TNH được chuyển mục đích thành cơ sở kinh doanh thương mại.
Thống kê vào năm 2001 cho thấy, mặc dù đã tích cực sửa sai nhưng trong số diện tích 337 triệu m2 nhà xưởng thuộc sở hữu Liên bang cũ sau TNH đã bị chuyển sang sử dụng cho mục đích thương mại 214 triệu m2. Việc thiếu sự đảm bảo về pháp lý đã không thu hút được các nhà đầu tư nước ngoài do lo ngại độ rủi ro cao. Năm 2000, đầu tư nước ngoài vào Nga chỉ có 10,9 tỷ USD.
Sau 10 năm sửa sai, đến năm 2010 con số này đã tăng lên 9,52% đạt 114,7 tỷ USD. TNH không kết hợp với tái cơ cấu hệ thống DN, dù Nhà nước vẫn giành được quyền kiểm soát đa phần các khâu kinh tế trọng yếu (mạng lưới đường sắt, ngành sản xuất hàng không vũ trụ, tổ hợp năng lượng thống nhất, nguồn nước ngầm và thềm lục địa) nhưng hậu quả sản xuất vẫn đình trệ, tình hình kinh tế và xã hội đều trở nên xấu đi. GDP liên tục bị suy giảm với mức -3% mỗi năm từ 1200 tỷ USD năm 1991 còn 900 tỷ USD năm 1998.
Sự thao túng của tội phạm có tổ chức liên kết với tham nhũng
Sự thao túng của tội phạm có tổ chức cao được tổng kết từ thực tiễn ở một số quốc gia trên thế giới có thể mô tả theo sơ đồ dưới đây:
 |
74% số người được hỏi (năm 1993) đều cho rằng kết quả của TNH là phần lớn tài sản của các DN Nhà nước được sang tay cho các nhóm ít người mà không phải cho các tầng lớp dân cư rộng rãi, một phần đáng kể sở hữu Nhà nước đã rơi vào tay các cá nhân có quan hệ mật thiết với các tổ chức tội phạm, hoặc với các nhóm quan chức trong hệ thống quản lý. Kết quả của những sai lầm nêu trên đã tác động đến nền kinh tế nước Nga giai đoạn 1991-1998, thể hiện qua biểu đồ dưới đây:
GDP nước Nga kể từ khi Liên Xô tan rã
 |
Ở nước Nga, trong thời kỳ 1991-1998, cùng với hai nguyên nhân nêu trên, kết hợp với sự thiếu minh bạch của thông tin về chính sách và quá trình thực hiện chính sách TNH đã tạo ra kẽ hở cho việc thao túng, rửa tiền của các tổ chức tội phạm. Trong tiến trình TNH, sự câu kết của tội phạm có tổ chức với nhóm quan chức tham nhũng đã thao túng ngay từ khâu hoạch định chính sách và tác động vào cả lĩnh vực tài chính, ngân hàng và thị trường chứng khoán, nên chỉ trong thời gian ngắn đã hình thành tầng lớp chủ tư hữu, tài phiệt lớn lũng đoạn nền kinh tế.
Nỗ lực sau hơn 10 năm khắc phục hậu quả sai lầm TNH những năm 90
Sai lầm TNH của giai đoạn 1991-1998 đã được nhận ra và quyết liệt điều chỉnh sau khi ông V. Putin làm Tổng thống Nga (1999). Tuy nhiên, cho đến 10 năm sau vẫn còn những hệ lụy chưa thể khắc phục hết.
|
Các chỉ tiêu chính Tỉ trọng khu vực tư nhân GDP tỷ USD |
Năm 2000 5%(1991) 1.123 |
Năm 2010 65% 2.211 |
% Thay đổi +1300% +96,7 % |
|
Ngoại thương tỷ USD |
149,9 |
648,4 |
+332 % |
|
Cán cân thương mại tỷUSD |
60,7 |
151,6 |
+150 % |
|
Đầu tư nước ngoài FDI tỷ USD |
10,9 |
114,7 |
+952 % |
|
Nợ nước ngoài tỷ USD |
166 |
27,8 |
−83,3 % |
|
Lạm phát % |
20,2 |
8,8 |
−56,5 % |
|
Sản xuất Công nghiệp |
100 % |
147 % |
+47 % |
|
Tiền lương có tính đến lạm phát |
100 % |
242 % |
+142 % |
|
Lương hưu có tính đến lạm phát |
100 % |
331 % |
+231 % |
|
Tỷ lệ nghèo đói % |
29 |
12,6 |
−56,6 % |
Để tránh vấp phải thất bại do những nguyên nhân nêu trên trong tiến trình tái cơ cấu DNNN và cổ phần hóa DN ở nước ta, chúng tôi cho rằng quan điểm được nêu trong thông điệp đầu năm 2014 của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng phải được thực sự quán triệt, trong đó đáng chú ý là:
"Nhà nước phải tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng theo cơ chế thị trường; kiểm soát chặt chẽ và xóa bỏ độc quyền DN cũng như những cơ chế chính sách dẫn đến bất bình đẳng trong cạnh tranh. Pháp luật và cơ chế chính sách phải tạo thuận lợi nhất cho mọi người dân và DN phát triển sản xuất kinh doanh. Tài nguyên, nguồn lực của quốc gia phải được phân bổ tới những chủ thể có năng lực sử dụng mang lại hiệu quả cao nhất cho đất nước”
