Trên cơ sở đánh giá những kết quả, hạn chế của cơ chế, chính sách, bài viết đề xuất các giải pháp thực hiện nhằm tăng cường hiệu quả, hiệu lực của quá trình đẩy mạnh cơ chế tự chủ các ĐVSNCL trong thời gian tới.

Đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL yêu cầu cấp thiết, cấp bách nhằm vừa nâng cao chất lượng dịch vụ công, vừa tái cơ cấu ngân sách nhà nước (NSNN) một cách hợp lý và bền vững. Áp dụng cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm hay xã hội hóa các ĐVSNCL là một trong những chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước ta nhằm đạt được mục tiêu ấy.

Nhìn lại lịch sử, cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp lần đầu tiên được áp dụng khi Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP quy định về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu. Sau một thời gian thực hiện, cơ chế tự chủ dần được sửa đổi và hoàn thiện khi Chính phủ lần lượt ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 (quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với ĐVSNCL), Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 (về cơ chế tự chủ của ĐVSNCL) và Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định về cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL thay thế Nghị định 16/2015/NĐ-CP.

Khung pháp lý về cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập và quá trình thực thi

Là văn bản pháp lý đầu tiên quy định về cơ chế tài chính mới với những chính sách mang tính đột phá, bước ngoặt khởi đầu cho các ĐVSNCL, Nghị định số 10/2002/NĐ-CP xác định 2 loại hình đơn vị sự nghiệp thực hiện xã hội hóa gồm tự chủ một phần và toàn bộ chi thường xuyên.

Theo đó, đơn vị tự chủ tài chính, được chủ động bố trí kinh phí để thực hiện nhiệm vụ, được chủ động số biên chế được giao, chủ động sắp xếp, bố trí lao động, được phép vay tín dụng ngân hàng, quỹ hỗ trợ phát triển để mở rộng và nâng cao chất lượng dịch vụ. Kết quả thực hiện nhiệm vụ được khuyến khích tăng thu nhập thêm 2 đến 2,5 lần mức lương tối thiểu chung do Nhà nước quy định.

Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ban hành sau đó phân loại đơn vị sự nghiệp cơ bản không khác biệt lớn so với Nghị định số 10/2002/NĐ-CP nhưng cơ chế trao quyền tự chủ cho đơn vị mạnh mẽ hơn rất nhiều. Đơn vị được trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính, từng bước giảm bao cấp của nhà nước, được khuyến khích chuyển đổi hoạt động thành doanh nghiệp hoặc đơn vị ngoài công lập thông qua các chính sách ưu đãi về thuế, đất đai, tài sản nhà nước. Đơn vị sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết trong hoạt động cung cấp dịch vụ, quyết định mua sắm tài sản, đầu tư của đơn vị; được tự quyết định các vấn đề về tổ chức, bộ máy và người lao động...

Trong thực tế, các ĐVSNCL trong các lĩnh vực giáo dục – đào tạo, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, sự nghiệp kinh tế... được giao quyền tự chủ tài chính đã chủ động sử dụng nguồn kinh phí NSNN giao để thực hiện nhiệm vụ có hiệu quả; chủ động sử dụng tài sản, nguồn nhân lực để phát triển và nâng cao chất lượng hoạt động cấp dịch vụ công (khám chữa bệnh, đào tạo...) phát triển nguồn thu.

Năm 2010, thống kê cho thấy, nguồn thu của các ĐVSNCL chỉ sau gần 4 năm thực hiện cơ chế tự chủ trung bình đạt gần 70% kinh phí hoạt động thường xuyên của đơn vị; các đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động có số thu bằng 60%, các đơn vị khác có số thu khoảng trên 40% kinh phí hoạt động (Báo cáo tình hình thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, Bộ Tài chính); góp phần giảm nguồn kinh phí từ NSNN cấp. Số thu tăng thêm chủ yếu do các đơn vị mở rộng hoạt động sự nghiệp, tăng quy mô, đa dạng hóa dịch vụ cung cấp cho xã hội, thu hút người tham gia hoạt động dịch vụ khám chữa bệnh, đào tạo, hoạt động kiểm định, kiểm dịch...

Mặc dù có những chuyển biến tích cực nhưng việc thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các ĐVSNCL trên cả nước còn diễn ra chậm, chưa có bước đột phá, dẫn đến số lượng ĐVSNCL thực hiện còn thấp, kinh phí hoạt động của các đơn vị vẫn phụ thuộc chủ yếu vào nguồn NSNN trong khi chất lượng các dịch vụ công chưa cao, thậm chí có lĩnh vực còn gây nhiều bức xúc trong xã hội.

Các nguyên nhân là do chưa tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nước với chức năng cung cấp dịch vụ công; việc ban hành cơ chế chính sách thực hiện còn chậm, chưa đồng bộ, lạc hậu hoặc còn thiếu (chế độ học phí, viện phí, định mức giờ giảng, định mức biên chế...); giao kinh phí NSNN cho ĐVSNCL còn mang tính bình quân, chưa thực sự gắn kết với thực hiện nhiệm vụ được giao dẫn đến tâm lý ỷ lại, trông chờ vào bao cấp của Nhà nước, chậm đổi mới.

Thực hiện chủ trương của Bộ Chính trị yêu cầu đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL (Thông báo kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị về Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các ĐVSNCL, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công”), đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP theo hướng quy định khung các chính sách về cơ chế tự chủ, làm căn cứ để xây dựng dự thảo các nghị định riêng quy định cơ chế tự chủ của ĐVSNCL cho 08 lĩnh vực cụ thể (giáo dục đại học, giáo dục phổ thông và giáo dục khác; giáo dục nghề nghiệp; y tế; khoa học-công nghệ; sự nghiệp kinh tế; thông tin, truyền thông và báo chí; văn hóa, thể thao và du lịch).

Nghị định số 16/2015/NĐ-CP mở thêm một loại hình ĐVSNCL có mức độ tự chủ tài chính ở mức cao nhất từ trước đến nay là đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư. Thực hiện tự chủ theo loại hình này, đơn vị được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm rất lớn như đơn vị được quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị trực thuộc của mình; xây dựng vị trí việc làm và cơ cấu viên chức, tự quyết định số lượng người làm việc; không khống chế mức trích lập quỹ bổ sung thu nhập, chi bổ sung thu nhập cho người lao động gắn với số lượng, chất lượng và hiệu quả công tác...

Theo báo cáo chưa đầy đủ, năm 2018 trong lĩnh vực khoa học và công nghệ có 74% đơn vị đã được phê duyệt phương án tự chủ tài chính, trong đó phần lớn đăng ký đảm bảo một phần chi thường xuyên và đảm bảo toàn bộ chi thường xuyên (Báo cáo tình hình thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, Bộ Tài chính). Lĩnh vực sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác có số lượng đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên và đầu tư lớn nhất (khoảng 40%). Trong lĩnh vực y tế, có khoảng hơn 60% đơn vị tự đảm bảo một phần chi thường xuyên, nổi bật có 04 bệnh viện gồm: Bệnh viện Chợ Rẫy, Bạch Mai, Việt Đức và Bệnh viện K thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm toàn diện cả về chi đầu tư và chi thường xuyên.

Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, có 11 trường đại học công lập được thực hiện cơ chế tự chủ tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư theo Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 của Chính phủ về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014-2017. Đến nay, các trường này vẫn thực hiện cơ chế tự chủ sau khi được Chính phủ chấp thuận kéo dài cơ chế thí điểm. Đối với các cơ sở giáo dục phổ thông công lập thì thực hiện theo chủ trương phổ cập giáo dục tiểu học và trung học cơ sở nên NSNN cấp kinh phí là chủ yếu, ngoại trừ một số trường chất lượng cao thực hiện thu hút xã hội hóa theo lộ trình ba năm, NSNN cấp giảm dần và đến năm thứ ba trở đi, nhà nước không cấp ngân sách chi thường xuyên nữa.

Nhìn chung, do được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính, các đơn vị đã chủ động sử dụng các nguồn lực tài chính cho các hoạt động chuyên môn, bố trí hợp lý các khoản chi trong dự toán ngân sách được giao, áp dụng các biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí để có nguồn chi thu nhập tăng thêm cho nhân viên, thu hút nhân tài, lao động giỏi đến nghiên cứu và làm việc, trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp để tái đầu tư, phát triển đơn vị; các đơn vị tự chủ tăng nguồn thu của đơn vị so với giai đoạn trước khi tự chủ, từ đó giảm gánh nặng cho NSNN.

Tuy nhiên, thực tế cho thấy, số lượng đơn vị thực hiện tự chủ còn khiêm tốn so với yêu cầu đặt ra; số đơn vị thực hiện tự chủ toàn bộ cả chi thường xuyên và đầu tư còn hạn chế, hầu hết là các đơn vị tự đảm bảo một phần hoặc toàn bộ chi thường xuyên, số lượng ĐVSNCL do Nhà nước đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động còn lớn; lĩnh vực có số lượng ĐVSNCL lớn thì tỷ lệ đơn vị thực hiện tự chủ còn thấp như lĩnh vực y tế và giáo dục đào tạo. Điều này dẫn đến các cơ chế, chính sách của Nhà nước về tự chủ chưa phát huy được tối đa hiệu quả như kỳ vọng nên chưa tạo động lực đổi mới hoạt động của các ĐVSNCL, chưa tạo cơ sở cho cơ cấu lại chi NSNN, cải cách tiền lương và nâng cao thu nhập cho cán bộ, viên chức trong ĐVSNCL.

Những hạn chế nêu trên xuất phát từ những nguyên nhân chính sau:

Thứ nhất, công tác xây dựng văn bản pháp quy để thực hiện cơ chế tự chủ còn chậm và chưa đồng bộ. Mặc dù, Chính phủ đã có nhiều chỉ đạo quyết liệt nhưng các bộ, ngành được giao chưa thực sự tích cực, chủ động đảm bảo tiến độ thời gian ban hành các nghị định. Đến nay, mới có 02 nghị định quy định cơ chế tự chủ trong các lĩnh vực gồm cơ chế tự chủ của ĐVSNCL khoa học và công nghệ công lập thực hiện theo Nghị định số 54/2016/NĐ-CP, cơ chế tự chủ của các ĐVSNCL trong lĩnh vực sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác thực hiện theo Nghị định số 141/2016/NĐ-CP. Còn lại 6/8 nghị định về cơ chế tự chủ trong các lĩnh vực chưa được ban hành, nên chưa có cơ chế pháp lý đầy đủ, thống nhất cho việc triển khai đồng bộ.

Thứ hai, chưa phân định rõ hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao với hoạt động kinh doanh dịch vụ của các ĐVSNCL. Điều này dẫn đến tình trạng chưa đổi mới cơ chế phân bổ nguồn lực, quản lý, cấp phát NSNN. Kinh phí NSNN cấp cho các ĐVSNCL còn cào bằng, bình quân, chưa sát với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị.

Thứ ba, một số chính sách là điều kiện quan trọng để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ĐVSNCL chưa đầy đủ, chưa hoàn thiện, cũng là nguyên nhân làm chậm quá trình xã hội hóa đối với ĐVSNCL.

Danh mục dịch vụ công sử dụng NSNN và danh mục sự nghiệp công không sử dụng ngân sách chưa được tách bạch rõ ràng nên chưa tạo tiền đề để tái cơ cấu kinh phí hỗ trợ từ NSNN. Bên cạnh đó, giá dịch vụ sự nghiệp công làm cơ sở xác định nguồn thu cho đơn vị được xây dựng trên cơ sở các định mức kinh tế - kỹ thuật, định mức chi phí nhưng thời gian qua, việc xây dựng và ban hành các định mức này còn thiếu, chưa đồng bộ. Điều này gây khó khăn trong việc xác định đơn giá đặt hàng, đấu thầu đối với dịch vụ cung cấp của đơn vị.

Thứ tư, cách xác định mức độ tự chủ tài chính làm cơ sở xác định mức NSNN hỗ trợ hiện nay thực hiện dựa trên việc so sánh toàn bộ các khoản thu và tổng hòa các khoản chi hoạt động của ĐVSNCL. Cách làm này dẫn đến hệ quả là Nhà nước đang hỗ trợ tất cả các sản phẩm, dịch vụ công do Nhà nước yêu cầu cung cấp và sản phẩm, dịch vụ công do ĐVSNCL tự quyết định cung cấp.

Thứ năm, còn thiếu vắng sự vào cuộc quyết liệt của các cấp, các ngành, còn tâm lý ỷ lại, trông chờ vào sự hỗ trợ, bao cấp của Nhà nước của các ĐVSNCL nên mặc dù chính sách tự chủ tài chính là phù hợp với bối cảnh của đất nước nhưng kết quả đạt được còn chưa tương xứng với tiềm năng.

Giải pháp đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ tại các đơn vị sự nghiệp công lập

Thực tế trên cho thấy, để đẩy mạnh cơ chế tự chủ tại các ĐVSNCL, thời gian tới cần thực hiện các giải pháp sau:

Một là, để thúc đẩy nhanh tiến trình thực hiện giao quyền tự chủ cho các ĐVSNCL trước hết phải khẩn trương hoàn thiện hệ thống pháp luật hướng dẫn thi hành. Tập trung ban hành văn bản hướng dẫn khung về cơ chế tự chủ ĐVSNCL làm cơ sở triển khai thống nhất, đồng bộ; đối với từng lĩnh vực cần khẩn trương ban hành Nghị định hướng dẫn riêng để tổ chức thực hiện ổn định, lâu dài, tạo tâm lý yên tâm cho cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong đơn vị. Bên cạnh đó, kịp thời ban hành định mức kinh tế - kỹ thuật làm cơ sở cho việc xác định giá dịch vụ sự nghiệp công; quy định cụ thể, minh bạch các dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN và các dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng NSNN.

Ngoài ra, cần tính toán xác định lộ trình, thời điểm cụ thể tính đủ chi phí cấu thành trong giá dịch vụ sự nghiệp công, đồng thời cụ thể hóa bằng quy phạm pháp luật yêu cầu các cấp, các ngành thực thi.

Hai là, đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến về cơ chế tự chủ của các ĐVSNCL đối với người đứng đầu, người lao động trong các ĐVSNCL, giúp họ thấy rõ được vai trò, sự ưu việt của cơ chế mới và giúp họ xây dựng kế hoạch, bước đi, lộ trình cụ thể gắn với chính đơn vị họ đang công tác.

Ba là, trên cơ sở hoàn thiện danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN, cần đẩy mạnh việc tổ chức thực hiện Nghị định số 32/2019/NĐ-CP của Chính phủ quy định giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng NSNN nhằm tạo cạnh tranh bình đẳng giữa các ĐVSNCL cung cấp dịch vụ sự nghiệp công với các đơn vị cung cấp dịch vụ ngoài công lập, tạo sức ép buộc các đơn vị phải đổi mới và năng động hơn.

Bốn là, thay đổi căn bản cách xác định mức độ tự chủ tài chính của ĐVSNCL trên cơ sở phân định rõ hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị do Nhà nước giao và hoạt động kinh doanh dịch vụ của đơn vị; từ đó nhất quán nguyên tắc NSNN chỉ hỗ trợ đối với các nhiệm vụ nhà nước giao; đối với các sản phẩm dịch vụ công cung cấp theo nhu cầu xã hội, thực hiện theo nguyên tắc thị trường, lấy thu bù chi, Nhà nước không hỗ trợ.

Năm là, không ngừng hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL và hiệu quả hoạt động của các bộ, ngành, địa phương trên cơ sở đưa ra các chỉ tiêu đánh giá hoàn thành nhiệm vụ liên quan đến cơ chế tự chủ của các ĐVSNCL. Các chỉ số đánh giá này sẽ do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các tổ chức được uỷ quyền) ban hành phù hợp theo đặc điểm hoạt động của các ngành, lĩnh vực, các địa phương.

Đối với các ĐVSNCL phải xây dựng các tiêu chí nhằm đo lường, đánh giá kết quả của các hoạt động sự nghiệp, thực hiện các chương trình, hoạt động, nhiệm vụ được giao, so sánh với chi tiêu sự nghiệp để làm cơ sở đánh giá mức độ hiệu quả khi thực hiện nhiệm vụ trên số kinh phí tiêu hao.

Đổi mới cơ chế tự chủ của các ĐVSNCL là chủ trương đúng đắn và lâu dài của Đảng và Nhà nước. Kiên định mục tiêu này, gần đây, Bộ Tài chính đã trình Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/2021/NĐ-CP ngày 21/6/2021 quy định về cơ chế tự chủ tài chính của các ĐVSNCL thay thế Nghị định 16/2015/NĐ-CP và một số Nghị định khác về cơ chế này với kỳ vọng tạo hành lang pháp lý mới nhằm khắc phục những hạn chế hiện nay từ đó tạo cú huých đột phá cho cơ chế này như: Quy định thời hạn hoàn thành lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công đối với một số lĩnh vực cơ bản như y tế, giáo dục; trách nhiệm định kỳ phải rà soát, nâng mức độ tự chủ tài chính của các ĐVSNCL; quy định cách xác định mức độ tự chủ thường xuyên của đơn vị trên cơ sở tách bạch nguồn thu và nhiệm vụ chi từ đó định ra NSNN chỉ hỗ trợ các nhiệm vụ nhà nước giao, không hỗ trợ dịch vụ do đơn vị tự cung cấp theo nhu cầu xã hội; quy định nguyên tắc phân phối kết quả tài chính trong năm tương ứng với mức độ tự chủ của đơn vị nhằm tạo động lực cho các đơn vị phấn đấu tăng mức độ tự chủ của đơn vị mình...

Hy vọng rằng, với nỗ lực hoàn thiện chính sách pháp luật của Chính phủ và công tác tổ chức thực hiện quyết liệt, quyết tâm của các cấp, các ngành, của cả hệ thống chính trị và sự nhiệt huyết và tận tâm của mỗi cán bộ, công chức, viên chức lao động tại các ĐVSNCL, hoạt động của các ĐVSNCL được đổi mới, mang lại chất lượng dịch vụ sự nghiệp công tốt nhất, chuyên nghiệp nhất cho người dân và doanh nghiệp.

Bài viết thể hiện quan điểm, chính kiến riêng của tác giả.

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết số 19 - NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập;

2. Thông báo kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị về Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công;

3. Chính phủ, Nghị định số 10/2002/NĐ-CP quy định về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu; Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập; Nghị định 16/2015/ NĐ-CP ngày 14/02/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập;

4. Bộ Tài chính (2020), Báo cáo tình hình thực hiện Nghị định số 16/2015/ NĐ-CP; Dự thảo Nghị định quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập.

Bài đăng Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 6/2021

ThS. Đặng Thị Thủy

Vụ Pháp chế, Bộ Tài chính