Những khó khăn, thách thức đang đặt ra

Nhìn tổng thể kết quả 3 năm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của kế hoạch 2011-2013, các cân đối lớn của nền kinh tế được cải thiện khá tích cực và mục tiêu tổng quát năm 2013 là: “tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô, lạm phát thấp hơn, tăng trưởng cao hơn năm 2012” về cơ bản đã thực hiện được. Kết quả điều hành chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa, cũng như những thành quả bước đầu của tiến trình tái cấu trúc nền kinh tế, đã có những đóng góp nhất định vào thành tựu chung này.

Tuy nhiên, về cơ bản, kinh tế nước ta vẫn đang trong giai đoạn khó khăn, tiếp tục phải đối mặt với nhiều thách thức trong ngắn hạn và chưa thể trở lại quỹ đạo tăng trưởng nhanh trong 1-2 năm tới. Những tồn tại, hạn chế trong trong công tác quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô nói chung thời gian qua được xác định là một trong những nguyên nhân chính gây lên tình trạng trên.

Nền kinh tế đang trong giai đoạn khó khăn, thậm chí nhiều ý kiến cho rằng, Việt Nam đang ở thời điểm khó khăn nhất kể từ khi Đổi mới. Điều này khó phủ nhận khi cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính toàn cầu 2008-2009 mặc dù không tác động trực tiếp tới nền kinh tế Việt Nam thông qua hệ thống tài chính, nhưng đã làm khuếch đại những bất ổn kinh tế nội tại của quốc gia vốn đã tích tụ từ nhiều năm trước đó.

Suốt gần thập kỷ qua, kinh tế vĩ mô Việt Nam luôn trong tình trạng bất ổn. Sự mất cân đối nghiêm trọng giữa tiết kiệm và đầu tư lâu nay đã đẩy nền kinh tế luôn phải đối mặt với tình trạng thâm hụt cán cân thương mại, thâm hụt ngân sách nhà nước (NSNN) và nợ công tăng mạnh. Hệ lụy tất yếu là lạm phát dâng cao, theo đó là sự bất ổn của tỷ giá, lãi suất, rối loạn hoạt động tài chính - ngân hàng và đình trệ kinh tế, tiếp theo là sự suy giảm lòng tin. Những thành quả kinh tế đạt được từ năm 2011 tới nay còn mang tính tạm thời, chưa thực sự bền vững.

Năm 2011- 2013, dù luôn được đánh giá là có chuyển biến tích cực, song một số chỉ tiêu kinh tế quan trọng vẫn chưa đạt. Đầu năm 2011, Đại hội Đảng lần thứ XI đã thông qua mức tăng GDP bình quân 5 năm từ 7%-7,5% trong giai đoạn 2011-2015. Tại kỳ họp cuối năm 2011, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2015 với GDP tăng ở mức khiêm tốn hơn: khoảng 6,5%-7%.

Nhưng liền ba năm qua, con số 6,5% cho GDP chưa một lần xuất hiện. Nếu tính theo giá so sánh năm 2010, mức tăng trưởng GDP các năm 2011 và 2012 lần lượt là 6,24% và 5,25%; năm 2013 theo ước tính của Tổng cục Thống kê là 5,42% và bình quân 3 năm 2011-2013 là 5,6%. Với con số dự kiến cho 2014 là 5,8% trong tình hình kinh tế đang được đánh giá là khó khăn như hiện nay thì gần như chắc chắn chỉ tiêu tăng GDP của 5 năm sẽ không thể về đích.

Về chỉ số giá tiêu dùng CPI, kết quả kiềm chế lạm phát năm qua là hết sức rõ ràng. CPI tăng chậm lại theo đà suy giảm của tổng cầu cùng mỗi khi những tác động trực tiếp và tức thời của các quyết định điều chỉnh giá hàng hóa dịch vụ cơ bản (mang tính phi thị trường) qua đi. Với năm 2013, theo công bố của Tổng cục Thống kê, CPI chỉ còn ở quanh mức 6,04%. Mặc dù vậy, nguy cơ lạm phát quay trở lại vẫn tiềm ẩn do trong thời gian tới, CPI có thể chịu các “cú sốc” từ việc một số hàng hóa, dịch vụ cơ bản tiếp tục được điều chỉnh theo cơ chế thị trường, trong khi lạm phát từ yếu tố tiền tệ cùng lúc có thể xuất hiện sau độ trễ của chính sách tiền tệ “linh hoạt”.

Bên cạnh tăng trưởng kinh tế và lạm phát, các chỉ tiêu tỷ trọng đầu tư trên GDP, tỷ lệ bội chi ngân sách, tăng năng suất lao động so với năm 2010, tỷ lệ huy động ngân sách trên GDP cũng khó có thể đạt kế hoạch 5 năm. Năm 2011, bội chi NSNN ở mức khoảng 4,9% GDP, đến 2012 là 4,8% GDP, sang 2013 ước thực hiện là 5,3% GDP. Dự kiến đến năm 2015, chỉ tiêu này ở mức dưới 5,3% GDP, vượt mục tiêu 4,5% đã đề ra trong kế hoạch 5 năm.

Tỷ lệ động viên từ thuế, phí trên GDP vào NSNN đang giảm dần: năm 2011 là 22,7% GDP; năm 2012 đạt 20,6% GDP; năm 2013 ước đạt 18,4% GDP và trong hai năm 2014-2015 dự kiến giảm hơn do từ ngày 1/1/2014, thuế suất phổ thông đối với thu nhập doanh nghiệp sẽ giảm từ 25% xuống 22%, năm 2014 dự toán chỉ còn 17,2% GDP, không đạt chỉ tiêu huy động của cả giai đoạn từ 22-23% GDP đã được Quốc hội quyết định. Tổng thu NSNN 3 năm ước đạt 52,2% trong khi tổng chi NSNN ước đạt 51,8% mục tiêu phấn đấu 5 năm.

Với nợ công, lcác báo cáo chính thức cho thấy: năm 2011 tỷ lệ nợ công so với GDP là 54,9%; năm 2012 là 55,7%. Tỷ lệ dư nợ chính phủ so với GDP năm 2011 là 43,1%; năm 2012 là 43,3%. Tỷ lệ dư nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP năm 2011 là 41,5%, năm 2012 là 41,1%. Mặc dù các cơ quan chức năng luôn khẳng định các tỷ lệ dư nợ công, dư nợ chính phủ và dư nợ nước ngoài của quốc gia dự kiến đến năm 2015 đều nằm trong ngưỡng đề ra của kế hoạch 2011-2015, song vấn đề phạm vi nợ công nên được xác định lại ra sao, tổng số theo đúng bản chất là bao nhiêu, đâu là ngưỡng tối ưu và đâu là trần an toàn của nợ công đang và sẽ là tâm điểm của nhiều cuộc tranh luận về an ninh tài chính quốc gia.

Liên quan đến chính sách tiền tệ, định hướng chuyển từ “nới lỏng” sang “thắt chặt”, rồi “chặt chẽ, linh hoạt” đã đưa mức tăng tổng phương tiện thanh toán M2 cũng trở nên linh hoạt: năm 2011 tăng 12,5%, năm 2012 tăng 22,5%, năm 2013 ước khoảng 16%, đạt kế hoạch. Còn dư nợ tín dụng: năm 2011 tăng 14,4%; năm 2012 tăng 8,85%; ngày 27/12/2013, tại Hội nghị triển khai nhiệm vụ ngành ngân hàng năm 2014 trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Nguyễn Văn Bình công bố tăng trưởng tín dụng toàn hệ thống đạt trên 11%.

Từ năm 2011 đến nay, mặt bằng lãi suất huy động đã giảm 7%-10%/năm, lãi suất cho vay giảm 9%-12%/năm, tương đương mức lãi suất trong giai đoạn 2005-2006. Hiện nay, lãi suất cho vay phổ biến đối với các lĩnh vực ưu tiên ở mức 7%-9%/năm; lĩnh vực sản xuất, kinh doanh khác ở mức 9%-11,5%/năm, trong đó lãi suất cho vay đối với khách hàng tốt chỉ còn 6,5%-7%/năm.

Trên thị trường ngoại hối, sự ổn định cơ bản đã được thiết lập lại. Tỷ giá đang duy trì xu thế ổn định đã kéo dài từ năm 2012 tới nay và chưa chịu sức ép phá giá đáng kể nào. Quy mô thị trường tự do đã bị thu hẹp và tỷ giá tự do không còn vai trò dẫn dắt tỷ giá liên ngân hàng nữa, ngược lại đang tiệm cận, bám sát tỷ giá này. Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đã thực hiện khá tốt việc mua vào ngoại tệ bổ sung dự trữ ngoại hối tại những thời gian thuận lợi. Đây là một cơ sở quan trọng giúp NHNN có thể tuyên bố giữ tỷ giá chỉ biến động trong 1 biên độ hẹp trong năm 2014 khi bối cảnh vĩ mô đang có nhiều thuận lợi.

Thị trường vàng trong nước cũng đang đi vào ổn định sau những nỗ lực tăng cường quản lý, điều tiết, giám sát của Chính phủ và NHNN. Tuy nhiên về trung hạn, việc tiếp tục phải duy trì hoạt động bán đấu thầu can thiệp thị trường vàng sẽ gây quan ngại trước hết ở khía cạnh làm suy giảm quỹ dự trữ ngoại hối quốc gia.      

Mặc dù thực trạng bất cập, lạc hậu của cấu trúc nền kinh tế và mô hình tăng trưởng hiện tại của Việt Nam đã được chỉ ra tại Kết luận của Hội nghị Trung ương 3, Khoá XI cùng với yêu cầu cấp thiết tái cấu trúc nền kinh tế, tuy nhiên các hành động để hiện thực hóa “3 trọng tâm”, với “3 đột phá” vẫn rất chậm chạp do vấp phải nhiều lực cản. Trong đó, lực cản quan trọng nhất bắt đầu từ sự chậm chạp cải cách thể chế kinh tế.

Nhìn tổng thể, cho đến cuối năm 2013, Chính phủ vẫn đánh giá, các giải pháp thực hiện tái cơ cấu kinh tế cho đến nay về cơ bản vẫn trong thể chế hiện hành, chưa có đột phá trong thể chế huy động, phân bố và sử dụng nguồn lực xã hội theo cơ chế thị trường. Điều này có nguyên nhân từ nhận thức trên một số vấn đề về chủ trương, quan điểm đã được đề ra vẫn còn khác nhau dẫn đến đổi mới thể chế, chính sách còn ngập ngừng, thiếu nhất quán, nhất là về vai trò của Nhà nước và kinh tế nhà nước trong kinh tế thị trường, bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân, sở hữu và quyền sử dụng đất đai, giá cả một số mặt hàng và dịch vụ công thiết yếu, chưa tạo được đột phá để huy động mạnh mọi nguồn lực cho phát triển…

Với mục tiêu hai năm cuối của kế hoạch 5 năm tăng tính ổn định vững chắc kinh tế vĩ mô, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế, một số chỉ tiêu kinh tế quan trọng cũng đã được điều chỉnh. Theo đó, phấn đấu đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 2 năm 2014-2015 khoảng 6%/năm; giá tiêu dùng tăng khoảng 7%/năm; tổng vốn đầu tư toàn xã hội khoảng 31%-32% GDP; kim ngạch xuất khẩu tăng bình quân 10%/năm; giải quyết việc làm cho 3,0-3,2 triệu lao động; tỷ lệ thất nghiệp ở khu vực thành thị dưới 4%. Chỉ tiêu cho riêng 2014 được quyết định với tốc độ tăng trưởng kinh tế đạt khoảng 5,8%; giá tiêu dùng tăng khoảng 7%; kim ngạch xuất khẩu tăng 10%; tỷ lệ nhập siêu khoảng 6%; tổng vốn đầu tư toàn xã hội bằng khoảng 30% GDP và bội chi ngân sách 5,3% GDP.

Chỉ tiêu điều chỉnh giảm nhưng áp lực đối với công tác quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô không hề nhẹ đi. Với năm 2014, Chính phủ xác định “tiếp tục thực hiện chính sách tài khóa phối hợp hiệu quả với chính sách tiền tệ và các chính sách kinh tế vĩ mô khác nhằm bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế”.

Với việc nới bội chi và phát hành bổ sung trái phiếu được kỳ vọng chi cho đầu tư phát triển sẽ tăng lên. Song trên thực tế, chi đầu tư phát triển đang giảm một cách mạnh mẽ, 2013 là năm giảm nhất kể từ khi đổi mới về chi đầu tư phát triển. Trong giai đoạn 2006-2010, chi đầu tư phát triển bình quân là khoảng 35%-37%, thậm chí năm đầu 40%, có những năm lên tới 42%, năm 2013 tổng đầu tư toàn xã hội chỉ còn ước đạt 29,1% GDP. Và nếu muốn đạt mức tăng GDP 5,8% ở 2014 thì tổng vốn đầu tư toàn xã hội phải đạt từ 30% GDP trở lên. Trong khi đó, các chính sách đổi mới kinh tế trong thập kỷ qua về cơ bản đã phát huy hết vai trò là động lực phát triển, cần phải có những đột phá mới để sức sống mới cho sự phát triển tiếp theo.

Thực tế trên đây đòi hỏi một nghệ thuật điều hành hết sức khôn khéo, đặc biệt là với hai công cụ chính sách tiền tệ và tài khóa. Nhưng, để giải quyết căn cơ những yếu kém nội tại đã gây bất ổn cho nền kinh tế nhiều năm qua thì cả trong ngắn hạn và dài hạn, cải cách thể chế kinh tế cũng đang là yêu cầu cấp thiết.

Một số khuyến nghị giải pháp chính sách

Trên cơ sở thực trạng và triển vọng của nền kinh tế, nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế vĩ mô, ứng phó kịp thời, hiệu quả với các biến động kinh tế - xã hội trong và ngoài nước, góp phần thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Quốc hội và Chính phủ quyết định, ngày 06/8/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 1317/QĐ-TTg phê duyệt Đề án cải cách cơ chế phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô do Bộ Kế hoạch và Đầu tư đệ trình. Quyết định đang được các cơ quan liên quan, chủ trì và đầu mối là Bộ Kế hoạch và Đầu tư tích cực triển khai, trước mắt là việc sớm thống nhất ban hành Quy chế phối hợp trong điều hành và quản lý kinh tế vĩ mô giữa 4 cơ quan là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, NHNN Việt Nam, Bộ Tài chính và Bộ Công Thương.

Nội hàm của quy chế này chủ yếu là sự phối hợp giữa các chính sách tài khóa, tiền tệ, tín dụng, đầu tư, thương mại và giá cả nhằm đảm bảo thực hiện nhất quán và cân đối các mục tiêu kinh tế vĩ mô, bao gồm tăng trưởng, lạm phát, các cân đối lớn và việc làm.

Trước mắt cho năm 2014-2015, trên cơ sở định hướng điều hành Quốc hội yêu cầu: “tiếp tục thực hiện chính sách tiền tệ linh hoạt, chính sách tài khóa chặt chẽ”, chúng tôi xin có một số khuyến nghị như sau:

Chính phủ sớm tuyên bố sẽ theo đuổi mục tiêu lạm phát 7% +-1%/năm trong 2014-2015 và có thể sẽ thấp hơn ở trung hạn và kiên định các chính sách nhằm ưu tiên giữ ổn định kinh tế vĩ mô. Điều này giúp các chủ thể kinh tế và công chúng hình thành kỳ vọng lạm phát hợp lý và yên tâm triển khai các kế hoạch, dự án sản xuất, kinh doanh hay thực hiện các dự định tiêu dùng cá nhân. Theo đó, NHNN khẩn trương xây dựng và triển khai khuôn khổ điều hành chính sách tiền tệ theo lạm phát mục tiêu. Khi có sự xung đột giữa các mục tiêu hoạt động được giao, NHNN được phép theo đuổi mục tiêu ưu tiên số một là lạm phát.

NHNN cũng sớm tuyên bố sẽ theo đuổi mục tiêu ổn định tỷ giá với biên độ biến động hẹp trong 2014-2015, không quá 2%-3%, để các nhà đầu tư cả trong nước và ngoài nước yên tâm đầu tư kinh doanh, cũng như dân chúng có thể sẵn sàng chuyển hóa tài sản ngoại tệ sang nội tệ để sử dụng. NHNN có thể cân nhắc, sử dụng đến dư địa cuối cùng về lãi suất ngoại tệ đối với các tổ chức kinh tế (hiện là 0,25%/năm, đưa về 0%) để hỗ trợ cho định hướng điều hành tỷ giá này. Đánh đổi, việc nới lỏng dần tiến tới tự do hóa tài khoản vốn cần chặt chẽ, thận trọng và theo một lộ trình thích hợp.

Tuy nhiên, căn cứ vào lộ trình thực hiện các cam kết với quốc tế và khu vực, và khi thực lực quỹ dự trữ ngoại hối được đảm bảo, NHNN cần có những điều chỉnh tỷ giá thích hợp để phản ánh đúng hơn giá trị đối ngoại thực của Đồng Việt Nam theo nguyên tắc ngang giá sức mua.

Trong năm 2014-2015, sự phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng khi mà NSNN gia tăng mức bội chi và Bộ Tài chính phải đẩy mạnh phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP). Cụ thể, NHNN trong khi vẫn cần đảm bảo cung ứng đủ thanh khoản cho hệ thống tổ chức tín dụng, khích lệ hệ thống đáp ứng đủ vốn tín dụng cho nền kinh tế trên nguyên tắc hiệu quả, nhưng không được làm gia tăng áp lực lạm phát tiền tệ, đồng thời phải tạo điều kiện cho Bộ Tài chính phát hành thành công tín phiếu và TPCP theo kế hoạch 2014-2015. Ngược lại, Bộ Tài chính cũng cần tính toán kỹ và thống nhất với NHNN về lượng, cơ cấu kỳ hạn, thời điểm cũng như mức lãi suất trái phiếu dự kiến phát hành.

Mức lãi suất có thể cần nhích lên để đáp ứng kỳ vọng nhà đầu tư, nhưng không phá vỡ mặt bằng lãi suất trong nền kinh tế mới hình thành. Cần hết sức lưu ý là hệ thống tổ chức tín dụng hiện đang nắm giữ tới gần 450 nghìn tỷ đồng tín phiếu và TPCP, chiếm khoảng 90% tổng lượng TPCP đang lưu hành là một quan ngại lớn. Với áp lực phát hành TPCP gộp, cả để đảo nợ đến hạn (tổng 2 năm 2014-2015 là khoảng 320 nghìn tỷ đồng, dự đoán sẽ phát hành tập trung trong năm 2014), nguy cơ nợ công chuyển sang trạng thái mất an toàn là có khả năng.

Cán cân thương mại tuy đã thăng bằng, nhưng không bền vững và thực ra không thực chất. Nếu tính cả lượng vàng miếng trong năm 2013 lẽ ra nền kinh tế sẽ nhập về nếu NHNN không đứng ra nhập thay để bán đấu thầu can thiệp thị trường (hiện lên tới 67 tấn, tương đương 3 tỷ USD), cán cân thương mại có thể sẽ bị âm thêm khoảng 3 tỷ USD. Điều cần lưu ý là, số ngoại tệ lẽ ra nền kinh tế phải bỏ ra để nhập khẩu lượng vàng vật chất trên, phải chảy về NHNN thông qua hệ thống tổ chức tín dụng làm gia tăng quỹ dự trữ ngoại hối nhà nước và NHNN sử dụng chính số đó để nhập vàng về bán đấu thầu.

Tuy nhiên, thực tế không hẳn diễn ra như vậy. Điều này chứng tỏ nền kinh tế có dấu hiệu găm giữ, tích trữ ngoại tệ, tức là mức độ đô-la hóa dù đã giảm nhiều, nhưng vẫn còn khá nặng. Nói cách khác, mục “Lỗi và sai sót” sẽ lớn làm cán cân thanh toán tổng thể xấu đi so dự báo. Như vậy, có lẽ đã đến lúc cần thiết cân nhắc, xem xét lại chủ trương quản lý thị trường vàng miếng theo Nghị định 24/CP để đảm bảo lợi ích thu được lớn hơn chi phí bỏ ra và về dài hạn, tuân thủ quy luật của  thị trường.

NHNN cũng cần chủ động tính đến các công cụ chính sách tiền tệ thích hợp và sẵn sàng sử dụng được để trung hòa bớt lượng tiền bơm ra qua kênh chiết khấu trái phiếu VAMC, bởi lượng này dự tính có thể lên tới 70-80 nghìn tỷ đồng trong năm 2014 khi mà khả năng Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam - VAMC tới cuối 2014 sẽ mua vào khoảng 100-120 nghìn tỷ đồng.

NHNN nên cân nhắc, có thể tạm thời phải lùi tiếp thời hạn hiệu lực của Thông tư 02/2013/TT-NHNN, ngày 21/012013 quy định về phân loại tài sản có, mức trích, phương pháp trích lập dự phòng rủi ro và việc sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, thêm 6 tới 12 tháng nữa để các tổ chức tín dụng có thêm thời gian củng cố, chấn chỉnh, khắc phục khó khăn hiện tại. Bởi trong bối cảnh kinh tế - tài chính hiện tại, việc sớm thực thi Thông tư 02 đồng thời với việc xử lý triệt để hiện tượng sở hữu chéo, đầu tư chéo, hệ thống tổ chức tín dụng chắc chắn sẽ bị rơi vào tình trạng sụt giảm vốn chủ sở hữu, kéo theo thu hẹp quy mô tài sản và làm xấu đi các tỷ lệ an toàn, lành mạnh tài chính. Nhiều tổ chức tín dụng, kể cả ngân hàng thương mại nhà nước có thể phải đối mặt với nguy cơ cụt vốn tự có, đổ vỡ, phá sản.

Rộng hơn và bao trùm hơn, theo chúng tôi, Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với NHNN, Bộ Tài chính và Bộ Công Thương nên tích cực triển khai “Lập chương trình tài chính” trên cơ sở nguồn dữ liệu chuẩn mực và các điều kiện, kịch bản kinh tế hợp lý để thực sự có thể khai thác và sử dụng công cụ này một cách hữu hiệu, giúp cải thiện hiệu quả phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô. Bên cạnh đó, những giải pháp căn cơ hơn nhằm tạo nền tảng phát triển bền vững cho những giai đoạn tiếp theo là đẩy mạnh triển khai cải cách thể chế và tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế.

Tài liệu tham khảo

1. Quốc hội (2013). Nghị quyết số 53/2013/QH13 về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2014

2. Thủ tướng Chính phủ (2013). Báo cáo về Tình hình kinh tế - xã hội năm 2013, kết quả 3 năm thực hiện Kế hoạch 5 năm 2011-2015 và nhiệm vụ năm 2014-2015, Trình bày tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII, ngày 21/10/2013

3. Ủy ban Kinh tế - Quốc hội (2013). Báo cáo thẩm tra đánh giá kết quả thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội năm 2013, 3 năm 2011-2013; Kế hoạch Phát triển kinh tế - xã hội năm 2014