Cùng với quá trình thực hiện “đổi mới” và sự hình thành, phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì chính sách, pháp luật về đất đai cũng đã từng bước được thay đổi cho phù hợp. Từ Luật Đất đai năm 2003, lần đầu tiên, vấn đề tài chính đất đai được đề cập đến đầy đủ, toàn diện với tư cách vừa là một công cụ quản lý nhà nước về đất đai, vừa là đối tượng, nguồn lực cần phải được quản lý, khai thác sử dụng một cách chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả.

Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế và yêu cầu không ngừng hoàn thiện thể chế thị trường có sự điều tiết vĩ mô của Nhà nước, Luật Đất đai năm 2003 nói chung và chính sách, pháp luật về tài chính đất đai nói riêng đã bộc lộ một số hạn chế như: chưa xác định rõ và vận dụng có hiệu quả phương thức quản lý, sử dụng đất đai cũng như các công cụ điều tiết trong kinh tế thị trường; sự thiếu hụt các chế định rõ ràng về xác định giá đất theo thị trường, đặc biệt về điều tiết giá trị tăng thêm không do người sử dụng tạo ra; vì vậy, nguồn thu từ đất chưa được tập trung đầy đủ vào ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Nhà nước cũng chưa dẫn dắt, kiểm soát được thị trường bất động sản theo hướng có lợi cho Nhà nước và đông đảo nhân dân, khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, có hiệu quả. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi trao đổi về 02 vấn đề lớn có liên quan đến tài chính, đó là: giá đất và tài chính đối với đất đai.

Về giá đất

Trước hết, cần khẳng định, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu về đất đai là chủ thể quyết định giá đất. Tuy nhiên, đất đai cũng là một loại hàng hoá (hàng hoá đặc biệt); do đó, trong cơ chế chung của kinh tế thị trường, việc định giá đất của Nhà nước phải theo nguyên tắc thị trường, tức là phải thực hiện theo quy luật cung-cầu, đảm bảo sự chuyển nhượng bình thường, công khai, minh bạch, đồng thời phải đảm bảo sự quản lý vĩ mô của Nhà nước.

Trong quá trình triển khai Luật Đất đai hiện hành (Luật Đất đai năm 2003) có sự lúng túng khi thực hiện nguyên tắc quy định tại Điều 56 của Luật: “Giá đất sát giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường”. Trước hết, đó là do thị trường chuyển nhượng đất đai hiện nay còn đang ở giai đoạn đầu, chịu ảnh hưởng rất lớn của yếu tố đầu cơ trong khi các công cụ kiểm soát và điều tiết như: xây dựng và công bố quy hoạch sử dụng đất, thuế đánh vào kinh doanh bất động sản, thẩm định giá… còn nhiều yếu kém dẫn đến định giá đất theo “sát thị trường” đang còn rất khó khăn, nhiều khi giá thị trường chính là giá nhà nước cộng (+) với giá đầu cơ. Mặt khác, trong nhiều trường hợp, thị trường chỉ xuất hiện sau khi có tác động của Nhà nước như công bố quy hoạch, công bố dự án…; do đó, giá đất trước và sau Dự án cũng là nội dung khó áp dụng trong thực tế. Đồng thời, có những vùng, miền trên thực tế hầu như không có chuyển nhượng nên không có thị trường thực sự, từ đó không có căn cứ để định giá đất “sát thị trường”.

Vì những lẽ trên, về nguyên tắc, giá đất phải do Nhà nước xác định và theo nguyên tắc thị trường có sự quản lý của Nhà nước để đảm bảo vai trò chủ

 động của Nhà nước trong việc hình thành và điều tiết thị trường. Tuy nhiên, sự tác động của “thị trường” cũng như việc “quản lý” của Nhà nước đối với từng loại đất khác nhau nên để đảm bảo tính khả thi cần thể hiện cụ thể nguyên tắc trên bằng các quy phạm của Luật đối với từng loại đất như sau:

a) Đối với đất ở: Việc định giá đất thực hiện trên cơ sở sát với giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường tại thời điểm xác định; đồng thời, Nhà nước có chính sách tạo quỹ đất ở phù hợp với quy hoạch sử dụng đất và trên cơ sở quan hệ cung cầu, chủ động ổn định thị trường bất động sản theo hướng đưa giá đất ở, nhà ở trở về mức phù hợp với thu nhập thực tế của đại bộ phận hộ gia đình, cá nhân, tạo điều kiện để tiến tới mọi người dân đều có nhà ở theo tiêu chuẩn quốc gia. Cùng với đó, phát huy tác dụng của các công cụ tài chính như thuế, phí… để điều tiết thị trường đất ở nói riêng và thị trường bất động sản nói chung, chống đầu cơ và thu đúng, thu đủ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất vào ngân sách nhà nước để phục vụ lợi ích chung.

b) Đối với đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp: Giá đất được xác định theo mục đích và thời hạn sử dụng đất tối đa là 70 năm trong tương quan hợp lý với giá đất ở. Đồng thời, chuyển chế độ sử dụng đất từ giao đất sang cho thuê đất (không phân biệt tổ chức, cá nhân trong nước, ngoài nước), đảm bảo chi phí về đất hợp lý trong tổng chi phí sản xuất kinh doanh, thúc đẩy sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả.

c) Đối với đất nông nghiệp: Theo phương pháp truyền thống của nhiều nước trên thế giới, giá đất được xác định theo phương pháp thu nhập từ sản xuất nông nghiệp, theo thời hạn sử dụng đất tương ứng với quy định của Luật Đất đai sửa đổi (dự kiến là 50 năm). Đây là cơ sở tính toán khi thực hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

Về chính sách tài chính đối với đất đai

a) Về thu hồi đất

Đây là nội dung lớn, có nhiều vấn đề tồn tại phải xử lý để vừa đạt được mục tiêu cơ cấu lại nền kinh tế, phát triển hạ tầng, nâng cao phúc lợi xã hội, đồng thời phải đảm bảo được sự đồng thuận của người có đất bị thu hồi.

Qua thảo luận, có nhiều ý kiến cho rằng có 02 cơ chế thu hồi đất: Một là, Nhà nước thu hồi đất; Hai là, nhà đầu tư thoả thuận với người có đất bị thu hồi. Tuy nhiên, theo Hiến pháp thì Nhà nước là đại diện chủ sở hữu về đất đai. Do đó, việc thu hồi đất là của Nhà nước và chỉ có Nhà nước mới có quyền thu hồi; còn lại những trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất thì Nhà nước chỉ công nhận việc chuyển nhượng. Theo đó, cần xác định rõ sự khác biệt giữa hai nhiệm vụ của Nhà nước là thu hồi đất và công nhận việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo 2 nội dung sau đây:

Một là, thu hồi đất là việc Nhà nước thực hiện quyền “định đoạt” của chủ sở hữu, thu hồi quyền sử dụng đất của một số tổ chức, cá nhân để thực hiện các dự án phục vụ lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng.

Tuy nhiên, Luật Đất đai hiện hành (Điều 40) còn cho phép Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các “Dự án phát triển kinh tế”. Đây là một vướng mắc lớn do không xác định cụ thể phạm vi “phát triển kinh tế” dẫn đến Nhà nước ôm đồm mà không làm được, phải đưa nhà đầu tư vào thoả thuận làm nảy sinh nhiều bất cập về giá đền bù cũng như chia sẻ “địa tô” theo hướng có lợi cho nhà đầu tư, gây bức xúc lớn trong dân. Vì vậy, cần làm rõ nội hàm của việc Nhà nước thu hồi đất cho các Dự án phát triển kinh tế; theo đó, chỉ bao gồm các Dự án phát triển kinh tế phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng như điện lực, thuỷ điện, cảng biển, cảng hàng không, khu công nghiệp có quy mô lớn...

Đối với trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất vi phạm, do sắp xếp lại quỹ đất, do điều chỉnh quy hoạch... Nhà nước chủ động thu hồi đất nhưng phải đảm bảo thực hiện theo đúng kế hoạch, tiến độ được phê duyệt và có sự đồng thuận của đa số người dân. Trường hợp việc thực hiện thu hồi đất không tuân thủ theo đúng kế hoạch, tiến độ được duyệt gây thiệt hại cho người có đất bị thu hồi thì phải bồi thường nhằm khắc phục tình trạng “quy hoạch treo” diễn ra phổ biến như hiện nay.

Hai là, ngoài các trường hợp Nhà nước thu hồi đất như trên, các tổ chức, cá nhân có thể chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo sự thoả thuận giữa các bên trên cơ sở quyền tài sản quy định tại Luật Dân sự. Nhà nước không can thiệp vào quá trình chuyển nhượng mà chỉ công nhận việc chuyển nhượng đó nếu hợp pháp (cấp đổi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất). Đồng thời, điều tiết qua thuế đối với hoạt động chuyển nhượng này.

b) Về bồi thường, hỗ trợ tái và định cư khi Nhà nước thu hồi đất

hỗ trợ chưa thỏa đáng, không bố trí được nhà tái định cư hoặc nhà tái định cư chưa đảm bảo yêu cầu; (2) Xây dựng và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ thiếu minh bạch; chưa coi trọng vai trò của các tổ chức đoàn thể và cộng đồng; (3) Để cho nhà đầu tư đứng ra “thỏa thuận” với dân. Khi so sánh giữa giá bồi thường và giá kinh doanh của nhà đầu tư, người dân cho rằng nhà đầu tư quá “lợi” nên không đồng tình; (4) Xử lý khiếu nại kém hiệu quả theo hướng tăng dần lợi ích của người khiếu nại dẫn đến hệ lụy là khuyến khích khiếu nại vì càng khiếu nại càng được lợi...

Từ các vấn đề nêu trên, cần xem xét thay đổi cơ chế và phương thức bồi thường, hỗ trợ cho người dân có đất bị thu hồi theo hướng ưu đãi hơn đối với người dân bị thu hồi đất; đồng thời, phải thật minh bạch, dân chủ, đảm bảo kỷ cương Nhà nước. Theo đó, cần xử lý theo các trường hợp cụ thể sau:

(i) Trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân thì ngoài việc bồi thường bằng đất có cùng mục đích hoặc bằng tiền được xác định theo phương pháp thu nhập của thời hạn giao đất nông nghiệp tối đa là 50 năm để người nông dân khi bị thu hồi đất vẫn được hưởng theo thu nhập từ sản xuất nông nghiệp của diện tích đất thu hồi bằng với thời hạn giao đất là 50 năm. Ngoài ra, Nhà nước còn sử dụng một phần nguồn thu chuyển mục đích sử dụng đất để hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, tạo việc làm mới. Khoản hỗ trợ này vào khoảng 3-5 lần so với tiền bồi thường. Đây là chính sách cần thiết, mặc dù có thể cao hơn so với thu nhập hiện hữu của người nông dân, song cơ bản nông dân là những người nghèo nên dành thêm ngân sách cho người nông dân trước hết là những người bị thu hồi đất cũng là hợp đạo lý và chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước.

(ii) Trường hợp thu hồi đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp thì thực hiện bồi thường, hỗ trợ theo thời hạn thuê đất còn lại. Người có đất bị thu hồi được xem xét bố trí cho thuê đất hoặc giao đất mới để sản xuất kinh doanh và hỗ trợ di dời.

(iii) Trường hợp thu hồi đất ở thì nguyên tắc được bồi thường theo giá trị trường để có thể mua được nơi ở mới có diện tích và chất lượng tương đương. Trường hợp, người bị thu hồi có nguyện vọng tái định cư thì phải giải quyết tái định cư trước khi thu hồi đất theo nguyên tắc nơi ở mới về tổng thể phải tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ. Nếu nơi ở cũ có giá trị đền bù thấp, khi mua nhà ở khu tái định cư có giá trị cao hơn thì được xem xét hỗ trợ thêm để mua đủ suất tái định cư (người dân không phải trả thêm tiền).

c) Về quy trình, thủ tục, thẩm quyền thu hồi đất

Từ các vấn đề của thực tiễn, cần rà soát lại quy trình, thẩm quyền và trình tự thu hồi đất, theo đó:

(i) Về thẩm quyền, cần quy định phù hợp với năng lực tổ chức thực hiện của các cấp chính quyền theo hướng: Vẫn giữ hai cấp có thẩm quyền thu hồi đất như hiện nay (cấp tỉnh và cấp huyện) song quy định rõ một số trường hợp cần thiết như thu hồi đất lúa, thu hồi đất có quy mô lớn, thu hồi đất giao cho các tổ chức nước ngoài... phải có ý kiến của Thủ tướng Chính phủ trước khi UBND cấp tỉnh ra quyết định hoặc các trường hợp UBND cấp huyện phải xin ý kiến của Chủ tịch UBND cấp tỉnh trước khi quyết định thu hồi.

(ii) Về quy trình: Đổi mới quy trình thu hồi đất để vừa đảm bảo công khai, dân chủ, trong đó cần đặc biệt chú ý nâng cao vai trò của chính quyền, đoàn thể cấp cơ sở để vận động quần chúng nhân dân. Đồng thời, thể hiện dứt khoát vai trò của Nhà nước trong việc đảm bảo lợi ích chung. Theo đó, quy trình xử lý sẽ theo 3 bước cơ bản:

Bước 1. Chính quyền cơ sở căn cứ vào chính sách và sau khi thảo luận với người dân, có sự tham gia của các tổ chức quần chúng xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ đối với người dân có đất bị thu hồi.

Bước 2. Trường hợp người dân chưa đồng tình với phương án trên thì xem xét xử lý ở trên một cấp (cấp tỉnh hoặc trung ương). Trường hợp cần thiết, cơ quan chức năng ở các cấp này có thể lấy ý kiến của tư vấn độc lập để xem xét khiếu nại của người dân để đảm bảo khách quan và minh bạch.

Bước 3. Trường hợp người dân vẫn không đồng ý thì có thể đưa ra toà án, cả chính quyền và người dân phải thực hiện theo phán quyết của toà án. Tuy nhiên, để đảm bảo tiến độ của dự án, trong thời gian toà chưa phán quyết thì vẫn phải thực hiện bàn giao đất.

Nhìn chung, trong thời gian qua, cùng với sự đổi mới của đất nước, việc xây dựng chính sách tài chính đối với đất đai đã từng bước được đổi mới. Nhờ thế, đã làm thức dậy nguồn tiềm năng từ đất phục vụ phát triển kinh tế-xã hội; tạo ra nguồn thu trực tiếp cho NSNN để đầu tư phát triển. Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy vẫn còn có thể khai thác tốt hơn nữa nguồn lực tài chính từ đất đai để đáp ứng yêu cầu phát triển của kinh tế-xã hội nếu có cơ chế thích hợp, tổ chức thực hiện tốt, có sự giám sát đầy đủ và có hiệu quả của các cơ quan chức năng và cộng đồng.