Tình hình nợ đọng XDCB diễn biến phức tạp

Cuối năm 2012, tình trạng nợ đọng XDCB tại các địa phương được Chính phủ nhận định, là diễn ra khá phổ biến và ở mức độ khá nghiêm trọng với con số được ước tính là khoảng 90.000 tỷ đồng.

Cuối tháng 11/2013, Chính phủ đã gửi đến Quốc hội Báo cáo tình hình nợ đọng XDCB thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ. Báo cáo cho biết, đối với nguồn đầu tư từ ngân sách nhà nước, nợ đọng XDCB đến ngày 31/12/2012 chiếm 19,9% kế hoạch năm 2013. Tương tự, từ nguồn vốn trái phiếu chính phủ chiếm 19,8%. Số nợ tính đến ngày 31/12/2012 của cả hai nguồn vốn là 46.576 tỷ của 16.782 dự án. Còn tính đến 30/6/2013 là 43.358 tỷ đồng của 15.638 dự án.

Còn theo Báo cáo kiểm toán năm 2012 về niên độ ngân sách 2011 của Kiểm toán Nhà nước, các địa phương đến hết năm 2011 còn 7.335 dự án đã có quyết định đầu tư với tổng số vốn 273.469 tỷ đồng, nhưng vẫn chưa bố trí được vốn đầu tư. Đặc biệt, tại một số địa phương, nếu tính theo kế hoạch vốn đầu tư XDCB (bao gồm cả vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ) năm 2011 của địa phương, thì phải mất nhiều năm địa phương mới đầu tư hết cho các dự án này (chưa bao gồm số vốn phải bố trí cho các dự án dở dang và trả nợ). Cụ thể: tỉnh Hưng Yên gần 24 năm, Lâm Đồng 19, Nghệ An 9 năm.

Nhiều dự án được lập kế hoạch không sát thực tế, dẫn đến không sử dụng được. Thành phố Hà Nội có 76 dự án được bố trí 130,7 tỷ đồng không giải ngân được và kế hoạch vốn năm 2011 của các dự án còn tồn 683,8 tỷ đồng; tỉnh Vĩnh Phúc vốn đầu tư còn tồn cuối năm chưa giải ngân 723,2 tỷ đồng...

Tuy nhiên, một điều đáng lưu ý là rất khó có được con số chính xác, dù chỉ là tương đối về nợ đọng XDCB, do các khoản doanh nghiệp nợ doanh nghiệp, các công trình mà Nhà nước nợ doanh nghiệp... đều rất khó thống kê. Trong khi đó, vướng mắc về pháp lý và thủ tục khiến cho các khoản nợ này ngày một phình to, chưa rõ có cách nào giải quyết dứt điểm được.

Bởi vậy, một câu hỏi đã từng nhiều lần được đặt ra là bao nhiêu doanh nghiệp “chết” hoặc “chờ chết”, vì không thu được món nợ từ các chính quyền địa phương?!

Nhiều nguyên nhân dẫn đến nợ đọng XDCB

Một là, chưa kiên quyết trong xử lý các sai phạm.

Tại Chỉ thị số 27/2012/CT-TTg, ngày 10/10/2012, Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu từng địa phương phải kiểm điểm, xác định rõ trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan (gắn với trách nhiệm cá nhân) trong việc để phát sinh nợ đọng XDCB. Thế nhưng, chỉ cần xem một ví dụ điển hình ở ngay Hà Nội sẽ thấy ngay khoảng cách từ Chỉ thị đến thực hiện vẫn rất xa vời.

Theo các con số được công bố, thì trong hai năm 2010 và 2011 Hà Nội đã bố trí đủ vốn để xóa nợ XDCB. Cụ thể, cuối năm 2012, nợ đọng xây dựng của Thành phố được báo cáo là trên 600 tỷ đồng. Nhưng, nửa năm sau khi có Chỉ thị 27 của Thủ tướng, thì số nợ đã lên đến hơn 990 tỷ đồng. Cụ thể, giữa năm 2013, Hà Nội có 11 quận, huyện có nợ XDCB với tổng số nợ là 990,7 tỷ đồng với 1.547 dự án. Huyện nợ nhiều nhất lên đến 159,9 tỷ đồng. Nợ tiếp tục tăng, nhưng không thấy có trách nhiệm gì của UBND Thành phố và các cơ quan tham mưu. Dù lãnh đạo UBND Thành phố thừa nhận là đã yêu cầu các quận, huyện ưu tiên bố trí vốn cho các dự án có nợ XDCB trước rồi mới đến các dự án khác, nhưng các quận, huyện chưa nghiêm túc thực hiện chỉ đạo.

Có thể chưa phải là điển hình và chưa thấm tháp gì so với hệ lụy của “đại công trường Hà Giang” từng tai tiếng một thời, song câu chuyện của Hà Nội cũng là minh chứng sinh động cho sự bất cập của chủ trương phân cấp mạnh cho các cấp các ngành trong quản lý đầu tư, nhưng thiếu các quy định cụ thể và các chế tài xử lý vi phạm.

Điều đáng nói là, từ năm 2012 đến nay, không ít ý kiến ở cơ quan lập pháp đã đòi truy cứu trách nhiệm tập thể, cá nhân sai phạm trong quản lý, sử dụng vốn trái phiếu chính phủ - một trong những nguồn vốn quan trọng cho đầu tư XDCB. Tuy nhiên, tại các báo cáo của Chính phủ về vấn đề này đã không có tên cá nhân nào được nhắc đến và hình thức xử lý chủ yếu là “nghiêm túc kiểm điểm”. Thậm chí, có đến 16 địa phương không thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng trong việc gửi báo cáo đúng thời hạn để tổng hợp, báo cáo Quốc hội về kiểm điểm và xử lý trách nhiệm trong các sai phạm liên quan đến nợ đọng XDCB (?).

Hai là, cơ chế xin - cho vẫn tồn tại

Từng được cho là kết quả của “đổi mới tư duy” khi từ năm 2006, phần lớn dự án đầu tư công đều được phân cấp cho ngành và địa phương, song hệ lụy là việc quyết định đầu tư công đã tách rời việc bố trí vốn, từ đó gây ra hậu quả khôn lường. Tình trạng các ngành và địa phương quyết định về dự án đầu tư, nhưng nguồn vốn đều được ghi là “xin vốn từ ngân sách trung ương” đã trở lên phổ biến. Không chỉ tận dụng các chuyến công du của lãnh đạo cấp cao tới địa phương để xin dự án – tranh thủ vốn, mà ngay cả trên diễn đàn Quốc hội, một số vị đại biểu dân cử, đại diện cho dân vẫn công khai đề nghị Trung ương quan tâm đầu tư cho công trình này, dự án nọ. Như vậy, cho dù có thể ít nhiều đã biến tướng song thực tế cho thấy cơ chế “xin - cho” vốn tồn tại từ thời bao cấp vẫn đang được duy trì một cách tinh vi.

Ba là, phân cấp quá mạnh, trong khi chưa có cơ chế giám sát tương ứng

Phân cấp cũng đang là nguyên nhân chính làm nảy sinh các “hội chứng” sân bay, cảng biển, khu kinh tế… hay các “phong trào” kinh tế gây ra sự lãng phí rất lớn nguồn lực của quốc gia vốn rất hạn hẹp, gây áp lực lớn đối với các cân đối vĩ mô. Mặt khác, bất cập của cơ chế phân cấp còn khuyến khích bệnh thành tích, khiến cho hệ thống thông tin hoặc là được thổi phồng, hoặc được bóp méo không đủ độ tin cậy đầu vào cho các quyết sách của Trung ương và ngay cả địa phương.

Chính việc thực hiện phân cấp mạnh trên nhiều lĩnh vực, trong khi chưa có cơ chế kiểm tra, giám sát tương xứng đã tạo ra khe hở để các ngành, địa phương đầu tư tràn lan, hiệu quả thấp, gây ra các tác động tiêu cực cho kinh tế vĩ mô. Bên cạnh đó, căn cứ, tiêu chí phân cấp chưa chuẩn xác, chẳng hạn như cơ chế phân bổ ngân sách cho địa phương hiện hành căn cứ chủ yếu vào tốc độ tăng trưởng GDP. Thế nhưng các con số tăng trưởng này đang có nhiều vấn đề cần bàn, nhất là việc thổi phồng thành tích của địa phương lại rất phổ biến.

 Bên cạnh đó, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định, việc phân bổ vốn đầu tư giao chủ yếu cho các ngành và các địa phương, tạo chủ động cho các đơn vị. Các dự án đầu tư được phân ra 4 nhóm. Ngoài các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định, thì các nhóm A, B, C được phân chia cho các ngành và địa phương tự xét duyệt, chỉ có một số rất ít do Thủ tướng phê duyệt (theo Nghị định số 16/2005/NĐ-CP, ngày 7/2/2005 của Chính phủ). Việc gần như “khoán trắng” cho các ngành và địa phương thẩm định và quyết định đầu tư như trên đã dẫn tới sự quản lý, điều chỉnh vĩ mô trong đầu tư công đã bị buông lỏng. Vì thế, không có gì khó hiểu khi nhiều địa phương không cân đối nguồn vốn, mà chạy vốn, chạy chưa được thì vay ngân hàng, yêu cầu doanh nghiệp, nhà thầu ứng tiền ra làm trước, hy vọng lúc có vốn hay chạy được vốn sẽ thanh toán lại... gây nợ đồng lần cho cả hệ thống.

Quan điểm, chính sách và cách thức giải quyết nợ đọng hiện nay

Bước sang năm 2014, nền kinh tế Việt Nam vẫn đang trong trạng thái “cầm cự chờ tiếp máu” và ngân sách nhà nước đang thâm hụt một cách nghiêm trọng chưa từng có. Nếu tổng chi đầu tư phát triển trong vòng 5 năm 2006-2010 bình quân là khoảng 35%-37%, thậm chí có những năm lên tới 42% so với GDP thì 2014 dự báo chỉ còn 26%-27%. Điều đó cũng có nghĩa rằng, bài toán đầu tư để vừa đảm bảo tăng trưởng hợp lý, vừa không làm cho lạm phát cao trở lại càng trở nên nan giải. Vì nếu không giữ được mức độ đầu tư hợp lý, thì sẽ không có tăng trưởng; và khi không có tăng trưởng, thì lại quay trở về vòng xoáy là: hụt thu -> cắt giảm an sinh xã hội, nghĩa là mãi rơi vào vòng luẩn quẩn!

Bắt đầu từ cuối năm 2012, đầu năm 2013, nhiều khuyến nghị đã cho rằng, đây là thời điểm tốt nhất để giải quyết nợ đọng XDCB. Chính phủ cũng đã có chỉ thị yêu cầu các địa phương chậm nhất đến năm 2015 phải hoàn thành xử lý tình trạng nợ đọng XDCB. Tại Kỳ họp thứ Sáu vào cuối năm 2013, khi thông qua Nghị quyết về ngân sách nhà nước, Quốc hội đặt ra yêu cầu là phải dành vốn đầu tư để ưu tiên trả nợ XDCB. Đây được xem như là một giải pháp để giải quyết khó khăn cho các doanh nghiệp, thậm chí tháo gỡ "nút thắt" nợ xấu của hệ thống ngân hàng.

Theo quan điểm của tác giả, việc giải quyết nợ đọng XDCB hiện tại và quan trọng hơn là hạn chế phát sinh kiểu nợ này trong tương lai, cần được bắt đầu từ đổi mới mạnh mẽ thể chế kinh tế, trong đó có đổi mới về cơ chế phân cấp, phân bổ và quyết toán ngân sách. Nhất là cần phân định rõ ràng ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương. Ngân sách quốc gia, thì một đồng cũng do Quốc hội dự toán, giám sát và quyết toán. Còn ngân sách địa phương, thì do hội đồng nhân dân quyết định. Có như vậy, mới có thể hạn chế cơ chế xin - cho và “chạy” vốn như đã đề cập ở trên.

Luật Đầu tư công đang được hoàn thiện để trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp tháng 5/2014 cũng là giải pháp căn cơ để xử lý tình trạng nợ đọng XDCB, nếu giải quyết được bất cập của vấn đề phân cấp như đã nêu trên, tạo cơ chế để thực hiện các dự án đầu tư mang tính liên vùng, tránh để tình trạng bị chia cắt theo địa giới hành chính như hiện tại.

 Các dự án luật liên quan, như: Luật Xây dựng, Luật Ngân sách, Luật Đất đai, Luật Phòng chống tham nhũng… cũng cần được sửa đổi theo tinh thần của Luật Đầu tư công.

Tuy nhiên, trong không gian không có nhiều dư địa để đổi mới từ gốc - từ thể chế và cần thời gian nhất định để có thể thay đổi cơ chế phân cấp cũng như sửa luật ngân sách, thì sự đi đôi giữa nói và làm - thực thi các giải pháp ngắn hạn, là hết sức cấp thiết. Và, quan trọng hơn cần tạo lập lại niềm tin cho doanh nghiệp và người dân - những người đang trực tiếp nộp thuế để xây dựng đất nước./.

Tài liệu tham khảo

1. Chính phủ (2013). Báo cáo số 480/VP-CP, ngày 18/11/2013 về tình hình nợ đọng XDCB

2. Thủ tướng Chính phủ (2011). Chỉ thị số 1792 CT-TTg, ngày 15/10/2011 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ

3. Thủ tướng Chính phủ (2012). Chỉ thị số 27 CT-TTg, ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng XDCB tại các địa phương

4. Thủ tướng Chính phủ (2013). Chỉ thị số 14 CT/TTg, ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng XDCB từ nguồn ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ

5. Kiểm toán Nhà nước (2013). Báo cáo kiểm toán năm 2012 về niên độ ngân sách 2011 và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị của kiểm toán năm 2011, công bố ngày 25/7/2013