Tổng quan về Quỹ Tài chính nhà nước ngoài ngân sách

Ở Việt Nam hiện nay có khá nhiều Quỹ Tài chính nhà nước ngoài ngân sách (TCNNNNS) được thành lập và đi vào hoạt động. Đối với lĩnh vực tài chính công, không thể phủ nhận vai trò nổi bật của các Quỹ TCNNNNS, do vậy việc nghiên cứu hoạt động Quỹ TCNNNNS; chính sách pháp luật về sử dụng Quỹ TCNNNNS để hỗ trợ doanh nghiệp là hoàn toàn cần thiết.

Trong những năm qua, đại dịch COVID-19 bùng phát và lan rộng đã tác động tiêu cực đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhất là khu vực doanh nghiệp. Nhằm giúp các doanh nghiệp phục hồi và phát triển trở lại trong trạng thái “bình thường mới” sau đại dịch COVID-19 cơ bản được kiểm soát, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách hỗ trợ, trong đó nổi bật là việc sử dụng linh hoạt Quỹ TCNNNNS.

Khái niệm "Quỹ TCNNNNS" được đề cập cụ thể tại Khoản 19 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015: “Quỹ do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật”. Theo đó, đặc trưng của Quỹ TCNNNNS hỗ trợ doanh nghiệp có các đặc trưng cụ thể gồm:

Thứ nhất, Quỹ TCNNNNS được thành lập, tổ chức bộ máy quản lý, huy động nguồn tài chính và sử dụng bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ hai, nguồn tài chính của các Quỹ TCNNNNS được hỗ trợ một phần từ ngân sách nhà nước, một phần được huy động từ những nguồn tài chính của các chủ thể khác trong xã hội.

Thứ ba, các Quỹ TCNNNNS được tạo dựng nhằm hỗ trợ thêm cho ngân sách nhà nước trong việc giải quyết những biến động bất thường của kinh tế - xã hội, không có trong dự toán ngân sách nhà nước.

Thứ tư, Quỹ TCNNNNS được tạo dựng phụ thuộc vào từng thời điểm theo nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước; khi những nhu cầu  này được giải quyết thì Quỹ Tài chính nhà nước sẽ dừng hoạt động.

Hiệu quả thi hành quy định sử dụng Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách hỗ trợ doanh nghiệp

Chương trình hỗ trợ doanh nghiệp phục hồi sau đại dịch COVID-19 hiện nay được Nhà nước ngày càng đẩy mạnh, trong đó, việc hỗ trợ các doanh nghiệp nhỏ và vừa được chú trọng hơn cả, bởi doanh nghiệp nhỏ và vừa chiếm số lượng lớn trong tổng số doanh nghiệp đang hoạt động tại Việt Nam, đóng góp đáng kể vào tăng trưởng GDP, nhưng cũng là đối tượng chịu ảnh hưởng nặng nề nhất trước tác động của dịch bệnh COVID-19.

Nhằm tháo gỡ khó khăn cho cho các doanh nghiệp có hoạt động sản xuất kinh doanh sau đại dịch COVID-19, cùng với việc thực hiện Nghị quyết số 84/NQ-CP ngày 29/5/2020 của Chính phủ về các nhiệm vụ, giải pháp tiếp tục tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công và bảo đảm trật tự an toàn xã hội trong bối cảnh đại dịch COVID-19, Quỹ Phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa đã thực hiện giảm lãi suất cho vay xuống còn 2,16%/năm đối với cho vay ngắn hạn; còn 4,0%/năm đối với lãi suất cho vay trung và dài hạn.

Bên cạnh đó, thực hiện Nghị quyết số 03/2021/ QH15/UBTVQH15 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Nghị quyết số 116/NQ-CP của Chính phủ hỗ trợ người lao động và người sử dụng lao động bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19; Nghị quyết số 116/ NQ-CP của Chính phủ về chính sách hỗ trợ người lao động và người sử dụng lao động bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19, Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp cũng làm tốt nhiệm vụ và đạt được nhiều kết quả tích cực.

Cụ thể đến hết ngày 01/11/2021 đã giải quyết hưởng hỗ trợ từ Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp cho 8,34 triệu lao động với tổng số tiền hỗ trợ là 19.832 tỷ đồng; Người sử dụng lao động (trong đó có các doanh nghiệp) đang tham gia bảo hiểm thất nghiệp cho người lao động trước ngày 01/10/2021 được hỗ trợ giảm mức đóng từ 1% xuống còn 0% quỹ tiền lương tháng của những người lao động thuộc nhóm tham gia bảo hiểm thất nghiệp trong đơn vị kể từ ngày 01/10/2021 đến ngày 31/9/2022.

Những chính sách ban hành nhằm hỗ trợ người lao động và người sử dụng lao động nói chung các doanh nghiệp nói riêng, nhất là các đối tượng bị ảnh hưởng, tác động bởi đại dịch, bao gồm cả người dân, người lao động có giao kết hợp đồng lao động và không có giao kết hợp đồng lao động… cũng như những doanh nghiệp có ngành, nghề hoạt động chính bị ảnh hưởng nặng nề trong đại dịch như vận tải, hàng không, dịch vụ lưu trú, du lịch…

Đặc biệt, thực hiện chủ trương của Chính phủ về việc thích ứng an toàn, linh hoạt với dịch bệnh COVID-19, từ đầu năm 2021 đến nay, liên bộ Công Thương-Tài chính đã thực hiện chi sử dụng liên tục Quỹ Bình ổn giá xăng dầu (BOG) ở mức cao. Cụ thể, Quỹ Bình ổn giá xăng dầu đã chi liên tục với mức chi từ 100-2.000 đồng/lít/kg. Kết quả là tổng số tiền trong Quỹ được sử dụng ở quý I/2022 là 1.671,421 tỷ đồng. Lãi phát sinh trên số dư Quỹ BOG dương trong quý I/2022 là 1,637 tỷ đồng. Lãi vay phát sinh trên số dư Quỹ BOG âm trong quý I/2022 là 499 triệu đồng. Số dư Quỹ BOG tại thời điểm ngày 31/12/2021 là 898,582 tỷ đồng.

Nhìn chung, việc thực thi quy định pháp luật về sử dụng Quỹ TCNNNNS hỗ trợ doanh nghiệp sau đại dịch COVID-19 đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, gồm:

Thứ nhất, các quy định về cơ chế hoạt động, cơ cấu tổ chức... của các Quỹ TCNNNNS được ban hành đầy đủ, đồng bộ, kịp thời và thường xuyên được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Các chính sách sử dụng các Quỹ TCNNNNS được Nhà nước ban hành cơ bản phù hợp diễn biến và tác động của dịch bệnh, tương đồng với cách tiếp cận mới của nhiều quốc gia trên thế giới, được người dân và cộng đồng doanh nghiệp đánh giá cao.

Thứ hai, việc thành lập và hoạt động của các Quỹ TCNNNNS đã góp phần thúc đẩy xã hội hoá, huy động thêm nguồn lực tài chính trong và ngoài nước để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, củng cố niềm tin của người dân, doanh nghiệp vào các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước.

Mặc dù đạt nhiều kết quả quan trọng, song trong thực tế vẫn còn tồn tại một số hạn chế sau:

Một là, hệ thống pháp luật về quản lý, sử dụng các Quỹ TCNNNNS khá phức tạp, chưa rõ ràng, bởi hiện nay chưa có bất kỳ một văn bản pháp luật mang tính khuôn khổ pháp lý chung để thực hiện quản lý các quỹ một cách thống nhất. Các Quỹ TCNNNNS riêng lẻ mới chỉ được điều chỉnh bởi các văn bản quy phạm pháp luật riêng lẻ, hơn nữa, có nhiều văn bản còn chậm được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Hiện nay, các Quỹ TCNNNNS ở Việt Nam chủ yếu được quản lý, điều hành bởi các văn bản dưới luật, mỗi quỹ lại có một điều lệ, quy chế hoạt động riêng. Việc sử dụng quỹ như thế nào, chủ thể nào có thẩm quyền quyết định sử dụng quỹ phần lớn đều do các cơ quan nhà nước chủ quản của quỹ quy định, do đó không phát huy được hết hiệu quả hoạt động của quỹ. Chính vì chưa có một hành lang pháp lý đầy đủ để điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các Quỹ TCNNNNS nên việc quản lý những quỹ này có sự khác nhau, đặc biệt là giữa các quỹ do trung ương quản lý và các quỹ do địa phương quản lý.

Hai là, việc các doanh nghiệp tiếp cận các chính sách về giảm lãi suất và giãn thời gian khoản vay còn khó khăn, đặc biệt là đối tượng doanh nghiệp vừa và nhỏ không dễ dàng để có khả năng phục hồi sản xuất và xuất khẩu nhanh khi dịch bệnh được kiểm soát và suy giảm. Chính sách giảm lãi suất cho vay trực tiếp và gián tiếp đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa từ Quỹ Phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa không đạt hiệu quả như dự kiến do doanh nghiệp thận trọng cũng như không có nhu cầu mở rộng sản xuất, kinh doanh. Một số văn bản quy định chính sách hỗ trợ không quy định rõ đối tượng thụ hưởng là hợp tác xã, người lao động trong hợp tác xã, cho nên gây khó khăn cho việc triển khai.

Ba là, việc theo dõi, giám sát các quỹ ngoài ngân sách còn gặp rất nhiều khó khăn thiếu cơ chế công khai, minh bạch trong công tác báo cáo thống kê và báo cáo kế toán, kiểm toán. Do các Quỹ TCNNNNS nằm phân tán ở các bộ, ngành khác nhau, nhưng lại thiếu đầu mối theo dõi, giám sát thống nhất, nên khó khăn trong việc cập nhật chính xác về số lượng và quy mô của từng loại quỹ.

Bốn là, công tác an sinh xã hội nhiều nơi chưa được kịp thời bảo đảm, nhất là tại các địa phương thực hiện giãn cách xã hội và tăng cường giãn cách xã hội. Việc thực hiện một số chính sách còn hạn chế về hiệu quả, tỷ lệ giải ngân thấp là do các nguyên nhân sau: (i) Giai đoạn đầu áp dụng, điều kiện, tiêu chuẩn còn quá cao, quy trình, thủ tục rườm ra, thiếu linh hoạt, thông tin, hướng dẫn chưa được cung cấp kịp thời đến doanh nghiệp, nhất là doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ khó tiếp cận; chưa phù hợp với nhu cầu của doanh nghiệp; (ii) Tình hình thực tế diễn biến của dịch bệnh phức tạp và kéo dài hơn so với dự báo.

Nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về sử dụng Quỹ Tài chính ngoài ngân sách hỗ trợ doanh nghiệp

Nhằm nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về sử dụng Quỹ TCNNNNS hỗ trợ doanh nghiệp phục hồi và phát triển hoạt động sản xuất kinh doanh sau đại dịch COVID-19, thời gian tới cần tập trung thực hiện những nội dung sau:

Thứ nhất, xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về quản lý, sử dụng các Quỹ TCNNNNS theo hướng cần xem xét xây dựng luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý, tổ chức, điều hành các Quỹ Tài chính nhà nước ngoài ngân sách để tránh tình trạng có quá nhiều văn bản dưới luật điều chỉnh về vấn đề tài chính nhà nước ngoài ngân sách như hiện nay.

Thứ hai, thực hiện các chính sách hỗ trợ thực chất về tài chính và tín dụng cho doanh nghiệp sản xuất và các chuỗi cung ứng liên quan theo hướng nới lỏng quy định về thuế, phí liên quan; tăng thời gian ân hạn, đáo hạn, giãn, hoãn, khoanh nợ, giảm tỷ lệ lãi suất, hỗ trợ bù lãi suất, tăng hạn mức tín dụng cần thiết, giãn, giảm nộp phí bảo hiểm… để cải thiện dòng tiền và ổn định tình hình tài chính doanh nghiệp.

Thứ ba, tăng cường theo dõi, giám sát việc tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về sử dụng Quỹ TCNNNNS nhằm hỗ trợ doanh nghiệp bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19. Việc giám sát thực thi phải được thực hiện công khai, minh bạch để các doanh nghiệp biết, hiểu và tự giác thực hiện quyền, tuân thủ nghĩa vụ của bản thân, nếu cần thiết, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải công khai các báo cáo, thống kê việc sử dụng quỹ trên các trang phương tiện thông tin truyền thông đại chúng.

Thứ tư, đổi mới cơ quan điều hành quỹ theo hướng đơn giản hóa bộ máy quản lý quỹ, không nhất thiết cần phải có sự tham gia của quá nhiều bộ, ngành như hiện nay. Bên cạnh đó, cần quy định cụ thể về trách nhiệm của chủ thể quản lý trong trường hợp quản lý, sử dụng quỹ không đúng mục đích, kém hiệu quả, gây thất thoát tài sản của quỹ. Bổ sung quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chủ thể quản lý trong trường hợp chủ thể quản lý gây thiệt hại. Thêm vào đó, cần có chế tài mạnh hơn đối với những chủ thể gây thiệt hại nghiêm trọng về tài sản của quỹ.

Tài liệu tham khảo:

Quốc hội (2019), Luật Quản lý thuế số 38/2019/QH14 ngày 13/6/2019;

Chính phủ (2021), Nghị quyết số 116/NQ-CP về chính sách hỗ trợ người lao động và người sử dụng lao động bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19;

Chính phủ (2020), Nghị quyết số 84/NQ-CP về các nhiệm vụ, giải pháp tiếp tục tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công và đảm bảo trật tự an toàn xã hội trong bối cảnh đại dịch COVID-19;

Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2021), Nghị quyết số 03/2021/UBTVQH15 về ban hành chính sách hỗ trợ người lao động và người sử dụng lao động bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19 từ Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp.

(*) Nguyễn Thị Mai Dung - Khoa Luật (Học viện Ngân hàng)

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 1 tháng 7/2022